宅基地制度改革中農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的保障

謝鑫

“兼業(yè)”型農(nóng)民的不斷增加，使農(nóng)民的收入來源日趨多元。對許多農(nóng)村家庭來說，“非農(nóng)”收入已經(jīng)大幅超過“農(nóng)業(yè)”收入。在此情況下，農(nóng)村宅基地制度的改革就具有可行性。四川瀘縣等地開展了一系列宅基地制度的改革，取得了積極成效，在改革中，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)得到了有效的保障。通過對多地農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新模式進行梳理，可以為后續(xù)的改革提供重要的啟示。

問題的提出

隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生著較大變化，農(nóng)民對土地的依賴程度也隨之發(fā)生改變，這就為農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新提供了必要條件。一些地方政府在中央宏觀政策的指引與約束下，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，開展了一系列關(guān)于農(nóng)村土地制度尤其是宅基地制度的創(chuàng)新活動，這些活動在有些地區(qū)取得了積極成效，是對全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的有益探索，形成了多種農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新模式。比較典型的有瀘縣模式、成都模式、重慶模式、嘉興模式、天津模式和蘇州模式等幾種創(chuàng)新模式。通過對幾種主要創(chuàng)新模式的比較研究，可以為后續(xù)的宅基地制度改革提供重要啟示。

宅基地制度改革的主要創(chuàng)新模式

瀘縣模式

四川省瀘縣是2015年確定的全國農(nóng)村土地制度改革試點縣之一。瀘縣土地制度改革的巨大亮點之一便是深入挖掘農(nóng)村宅基地資源價值，并且在宅基地改革中對流轉(zhuǎn)機制進行了大量探索，在保護農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)方面積累了許多寶貴經(jīng)驗。

在宅基地使用制度改革中，瀘縣以保證農(nóng)民“住有所居”為基本準則，圍繞農(nóng)村分散的宅基地資源做文章。具體做法主要為：首先，依據(jù)農(nóng)戶家庭人數(shù)確定宅基地面積。在規(guī)定范圍以內(nèi)，宅基地可以無償獲取使用，如果超過了規(guī)定的范圍，則需要為超額占用的宅基地支付費用。這一方法，既能保障農(nóng)民住房的基本權(quán)益，又能減少部分農(nóng)村家庭為了多占宅基地刻意分戶的行為。其次，允許村民在本村以外的其它鎮(zhèn)、村有償獲取宅基地使用權(quán)，促進了農(nóng)民在一定區(qū)域內(nèi)的自由有序流動，打破了中國幾千年的農(nóng)民與土地的禁錮。再次，針對農(nóng)村住房困難群眾，瀘縣通過利用宅基地退出的指標，專門建設(shè)“安康公寓”，將貧困農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為公寓的居住權(quán)，大大改善了農(nóng)村弱勢群體的居住環(huán)境。最后，瀘縣宅基地改革的最大突破，就是充分利用改革試點縣的政策紅利，與第三方合作，深入挖掘宅基地使用權(quán)的資源價值。農(nóng)民將自身宅基地使用權(quán)提供給第三方建設(shè)房屋，建設(shè)完成后，農(nóng)民獲得住房，第三方獲得經(jīng)營性用房，實現(xiàn)了宅基地的“共建共享”。

在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的保障方面，瀘縣的土地制度改革進一步彰顯了農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性，使農(nóng)民能夠變 “權(quán)” 為“利”，變“資源”為“資產(chǎn)”。首先，通過利用經(jīng)濟補償?shù)仁侄危膭钷r(nóng)民自愿退出宅基地。將農(nóng)民退出的宅基地及時復耕，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地指標。多余的建設(shè)用地指標可以用作縣內(nèi)的有償調(diào)劑，這拓展了宅基地入市的有效路徑。其次，允許農(nóng)民利用宅基地退出指標，通過聯(lián)營等方式，進入鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，幫促農(nóng)民就業(yè)與創(chuàng)業(yè)。再次，針對農(nóng)民發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、特色旅游業(yè)等所面臨的融資難題，瀘縣構(gòu)建了農(nóng)房抵押融資機制，通過政府協(xié)調(diào)金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的方式，解決農(nóng)民的融資難題。這實質(zhì)上可以看作是宅基地資產(chǎn)價值的深度應用。

成都模式

2003年以來，成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的綱領(lǐng)下，對土地制度的創(chuàng)新進行了大量的探索，在現(xiàn)有制度框架下，對土地增值收益分配方案進行了大幅度的改革，從而實實在在的提高了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中土地增值部分的分配份額。

具體說來，在農(nóng)村土地制度的改革中，成都有以下創(chuàng)新之處：第一，探索不同區(qū)位的農(nóng)地與農(nóng)村建設(shè)用地互換。這是對兩個“差價”的充分認識與利用：一個“差價”是農(nóng)村土地與建設(shè)土地的價格有著巨大的差距；另一個“差價”是不同區(qū)位的土地價格有著巨大的差距。因此，通過用地“指標”的交易，將土地價格較低區(qū)位的農(nóng)村土地與土地價格較高區(qū)域的建設(shè)用地進行“置換”就能在不減少耕地面積總量的前提下獲得巨大的土地收益。國土資源部在2004年以后對此項創(chuàng)新予以多次約束與規(guī)范，使之在置換空間的選擇上更加嚴格。之后，成都的置換一般都沒有跨過“縣”或“區(qū)”的范圍。第二，通過“占補平衡”等舉措，將部分土地財政收入用作“土地整治”。成都通過對農(nóng)村的田、水、路、溝渠、林等進行綜合性的整治，取得了一舉多得的效果。一方面，通過對農(nóng)村土地的綜合整治，增加了農(nóng)村土地的數(shù)量、提高了農(nóng)村土地的質(zhì)量；另一方面，通過綜合整治新增的農(nóng)村土地面積可以作為“耕地指標”去滿足城鎮(zhèn)化擴展對土地的需要。特別是通過村莊整治，將農(nóng)戶宅基地復墾為耕地，所產(chǎn)生的“耕地指標”將獲得貨幣補償，用于新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民的居住條件也獲得大幅改善。第三，積極探索與嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的新路徑。成都在“5·12”大地震災后重建中大膽創(chuàng)新的“城鄉(xiāng)聯(lián)建”模式，在三道堰鎮(zhèn)所采取的“居民戶投資、政府規(guī)劃協(xié)調(diào)頒證”的小城鎮(zhèn)開發(fā)模式，在蛟龍工業(yè)港在集體土地上建工業(yè)園區(qū)，將“掛鉤”項目擴大適用范圍，實事求是的處理農(nóng)村土地歷史遺留問題等實踐，對農(nóng)村集體土地的使用予以了較大的創(chuàng)新。第四，強調(diào)農(nóng)村土地確權(quán)的重要性，從試點開始，積極摸索農(nóng)村各項土地資源、房產(chǎn)的確權(quán)工作。

重慶模式

重慶對農(nóng)村土地制度的最大創(chuàng)新之處在于通過設(shè)立農(nóng)村土地交易所，舉行農(nóng)村土地交易會，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標進行轉(zhuǎn)讓交易，也就是“地票”交易。按照2008年11月通過的《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，“地票”，也就是“建設(shè)用地掛鉤指標”，“特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標”。“地票”交易也可以看作是對成都的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)制度的進一步創(chuàng)新，一是在成都的基礎(chǔ)上，重慶的“地票”交易的空間范圍更大，可以在重慶市內(nèi)跨區(qū)縣流通；二是還設(shè)有專門的交易平臺通過公開競購的方式實施交易。

當然，為了規(guī)避政策風險，重慶對“地票”的交易也進行了一系列的限制。首先，明確要求申讓方必須是“地票”的合法持有人。其次，由市政府對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標交易的總量實行計劃調(diào)控與合理確定。最后，統(tǒng)一制定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標的基準交易價格，如重慶市主城區(qū)耕地開墾費為30萬～60萬元/h㎡，新增建設(shè)用地土地有償使用費為40～80元/㎡。