我國天然氣儲備能力建設的現狀和問題

孫哲

近年來，我國天然氣消費量快速增長，在用氣量較多的北方地區，冬季經常出現天然氣供不應求的狀況。每逢冬季來臨，地方政府都提前數月進行準備，甚至采取減少非居民用氣以保障居民用氣的措施。然而效果并不理想，天然氣供不應求的情況仍然頻繁出現，其中的重要原因在于我國儲氣調峰能力建設遠遠滯后于天然氣產業發展進程。同時，隨著我國能源結構轉型的加快，煤炭消費量的不斷降低，作為清潔能源的天然氣需求迅猛增長，天然氣供需矛盾將愈演愈烈。因此，急需提高我國的天然氣調峰儲備能力。本文擬從我國天然氣儲備設施運營情況的現狀入手，分析我國天然氣儲備能力建設過程中存在的主要問題，以期為天然氣儲備戰略的實現提供參考。

我國天然氣儲備設施運營的基本情況

天然氣儲備設施主要包括地下儲氣庫、LNG儲氣罐等形式。無論何種形式的儲氣庫，其初期投資建設成本和后期運營維護成本均十分巨大，現有儲氣庫多為天然氣管網或LNG接收站的一部分，由管網運營企業或LNG接收站進行運營和管理。這些儲氣設施不是獨立的市場主體，不能單獨產生收益，也不對除本企業之外的其他企業開放初期業務。具體而言，我國現有的儲氣庫運營模式主要包括三種類型：

一是由天然氣上游企業建設運營。在2019年底國家管網公司成立之前，我國天然氣產業長期維持縱向一體化的產業結構。在產業上游，勘探開采企業擁有我國主要陸地天然氣礦區的礦業權，在資源采枯之后隨即擁有地下儲氣庫的產權；在產業中游，勘探開采企業通過其子公司或分公司，經過長年的投資建設，控制了我國天然氣省際長輸管網和LNG接收站；在產業下游，勘探開采企業建立城鎮燃氣公司來不斷拓展其下游業務。正因如此，我國儲氣庫的建設運營義務長期以來主要由上游勘探開采企業承擔。

二是由下游城鎮燃氣企業建設運營。隨著我國天然氣體制改革的加速推進，上游天然氣礦業權不斷開放，中游國家管網公司正式成立，天然氣產業縱向一體化的產業結構逐漸被打破，初現多元市場競爭的局面。與此同時，單純由上游企業承擔天然氣儲備義務也成為過去時。為加快天然氣儲備能力建設，2018年4月，國家發改委、國家能源局印發文要求供氣企業和城燃企業到2020年分別擁有不低于其年合同銷售量10%、不低于其年用氣量5%的儲氣能力。為上、下游企業設定了儲氣能力建設的“硬指標”。此后，下游企業開始設法提升儲氣能力，如新奧燃氣建設LNG儲氣庫，港華燃氣與上海石油天然氣交易中心探索儲氣庫容交易等。但總體來說，下游企業的天然氣儲備量與設定的儲氣目標存在較大差距。

三是合作建設經營。既包括天然氣產業上下游企業之間的合作，又包括天然氣企業與非天然氣企業之間的合作。合作運營一方面有利于分攤建設運營成本，降低投資風險，另一方面有利于實現儲氣庫容的充分利用，分享儲氣庫的容量和收益。

我國天然氣儲備能力建設存在的問題

儲氣庫資源分配不均衡

首先，儲氣庫資源權屬有待明確。在各種儲氣形式中，地下儲氣庫具有儲量大、成本低的優勢，理應成為我國儲氣庫的首選形式。但法律至今沒有對枯竭油氣藏等資源的所有權問題進行明確規定。實務中通常默認由擁有資源礦業權的上游油氣企業掌控枯竭油氣藏的所有權，這是因為三大油開采后形成國內枯竭油氣藏基，在國內立法既無三桶油強制退出機制，也不存在枯竭油氣藏二級市場的情況下，由三桶油繼續掌握枯竭油氣藏所有權似乎也成了理所當然。但是，這種“潛規則”不僅使枯竭油氣藏喪失了作為資產的融資功能，而且使其他投資主體無法通過市場交易獲得枯竭油氣藏的產權。其次，儲氣庫資源地域分配不均。總體來看，我國油氣資源的埋藏區和消費區存在明顯差異。油氣資源多分布在中西部地區是我國主要的油氣資源埋藏區和生產區，而中部和東部沿海地區則是主要的天然氣消費區。受限于地質條件，中部地區和東部地區鮮有較好的枯竭油氣藏資源，即使有其地質構造也非常復雜，增加了建設地下儲氣庫的難度和成本。這就導致中東部地區難以建成大規模的地下儲氣庫，難以為中東部地區的天然氣消費提供保障。

缺乏統一的儲氣標準規范

我國尚未建立起專門針對儲氣庫的建設和運營標準，實務中通常適用油氣田的技術規范和輸氣管道領域的技術規范來評價儲氣庫建設運營情況，這就帶來各地儲氣庫在規劃、設計、建設、運營中的標準不盡相同的問題。特別是在安全評估和環境影響評價方面，其性質到底是屬于城鎮燃氣還是油氣田理論上存在分歧，儲氣庫成為專門類別尚需時日和法律規范。缺少統一標準大大增加了儲氣庫建設和運行的成本，也增加了投資建設前期的風險評估和后期的審批難度。

立法沒有明確規定保供義務

天然氣儲備的目的是保障供應，但我國立法缺少關于保供責任的明確規定。我國尚未制定專門的《石油天然氣法》，也未出臺《天然氣管理條例》關于保供義務，僅在《城鎮燃氣管理條例》第17條進行規定了，即“燃氣經營者應當向燃氣用戶持續、穩定、安全供應符合國家質量標準的燃氣”。首先，《城鎮燃氣管理條例》并非法律，立法層級不高；其次，《城鎮燃氣管理條例》沒有規定供氣標準和未按標準供氣的法律后果，缺少強制執行的效力，對燃氣經營企業缺乏威懾力。

筆者認為，在天然氣儲備方面，立法應該明確規定由上游企業承擔主要義務，下游企業承擔次要義務。這是因為，相反，上游企業的天然氣生產供應規模十分龐大，掌握了豐富的建庫資源、特別是地下儲氣庫資源，擁有雄厚的資金和技術實力，具有顯著的比較優勢，應當承擔起儲氣設施尤其是大型儲氣庫建設的責任。而下游燃氣企業掌握的天然氣量本身有限，且缺少必要的儲氣庫建設資源如枯竭油氣藏等，所以要求下游企業承擔主要儲備義務是不妥當的。上游企業也不愿意承擔主要儲備義務，一是因為國家對天然氣銷售價格實行政府管制，天然氣市場價格尚未形成，上游企業建設天然氣儲備設施后很難通過銷售儲備氣來獲利，因此缺少儲氣的內在動力；二是因為我國立法至今沒有明確規定上游企業的保供義務，上游企業缺少建設儲氣設施的壓力。

市場化建設滯后

我國由于國天然氣市場交易起步較晚，上海、重慶等地的石油天然氣交易中心成立時間不長，天然氣交易品種相對較少，儲氣庫庫容交易等產品實務中十分罕見，儲氣庫容的市場價值遠未發揮。在這一方面，可以借鑒歐洲天然氣產業較為成熟國家的經驗，豐富天然氣儲氣庫的盈利模式，除傳統的現貨交易、期貨交易、儲氣庫庫容出租之外，還可以探索通過金融工具來對沖風險等。

天然氣管網尚未實現公平開放

在國家管網公司成立之前，我國天然氣主干管網主要由上游企業控制，僅中石油就擁有我國油氣主干管網的70%。省級管網大多由省屬國有企業和上游企業合資建設，由省屬國企控股。上游企業建立下屬企業進行運營管理，主干管網沒能對第三方實現公平開放，這阻礙了社會資本大規模投資儲氣庫建設。因為即使投資建設了第三方儲氣庫，由于無法同主干管網連接，冗余天然氣無法順利進入第三方儲氣庫，第三方儲氣庫中儲備的天然氣也無法順利運出，大大影響了其本應具備有的保供和調峰功能。國家管網公司成立的重要目標之一就是實現管網公平開放，但實際效果如何還有待時間檢驗。

天然氣價格機制不盡合理

長期以來我國對天然氣價格實行政府管制，缺少關于調峰價格的規定，不利于調動企業建設儲備調峰能力的積極性。我國天然氣消費具有非常明顯的季節性特征，冬季用氣量大明顯比夏季用氣量大，部分地區的冬季用氣量甚至可達夏季用氣量的10倍以上。

面對這種情況，天然氣產業較為成熟的國家通常利用價格機制來調節天然氣消費。比如對冬季用氣和夏季用氣實行不同的價格，冬季氣價高、夏季氣價低，從而鼓勵用戶在夏季多用氣，冬季少用氣，使用氣量的季節波動趨于平緩。相比之下，我國的天然氣價格體系較為混亂，既包括由政府定價的管道天然氣，又包括由市場定價的液化天然氣，唯獨缺少調峰氣價。實務中由于各級管輸儲存費用、用途等不同，各地區的天然氣價格也不盡相同，價格體系復雜，且缺少調峰價格，對企業來說缺少建設調峰儲備能力的內在動力。

結 語

天然氣儲備能力不足嚴重制約我國天然氣產業發展。通過研究我國現有的天然氣儲備建設情況不難發現，我國天然氣儲備設施主要包括枯竭油氣藏儲氣庫、含水層儲氣庫、鹽穴儲氣庫、LNG儲氣罐等形式，現有的儲氣庫運營模式主要包括上游勘探開采企業建設運營、下游企業燃氣企業建設運營、合作建設經營。

我國天然氣儲備能力建設存在諸多問題，主要表現為儲氣庫資源地域分配不均衡、產權界定不清晰，缺乏統一的儲氣標準規范，現行立法沒有明確規定保供義務、特別是上游企業的保供義務，天然氣市場化建設相對滯后，天然氣主干管道尚未真正實現公平開放，天然氣價格機制不盡合理、無法為儲氣提供有效激勵等。只有妥善應對這些問題，設計相應的法律制度，才能為天然氣儲備能力的提高提供有力保障。

（上海政法學院）