中國農村土地制度改革研究述評

蘇晨 扶玉枝 潘永強

摘?要：通過文獻整理和歸納發現，已有研究主要基于單一視角，采用案例分析和規范分析方法主要對東南沿海一帶的集體土地入市和宅基地制度進行了探索性研究，征地制度研究較少。未來可以基于宏觀視角，利用交叉學科對全國農村土地制度改革效果進行深入探討。此外，未來可就承包地、農村集體經營性建設用地和宅基地改革進行進一步深入研究。

關鍵詞：農村土地制度?“三權分置”?土地制度改革

土地制度改革是我國農村改革的重點和難點。2020年的中央一號文件提出，要開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，制定農村集體經營性建設用地入市配套制度，嚴格農村宅基地管理，以探索宅基地所有權、資格權、使用權““三權分置””為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。從文件內容可以看出，中央對農村土地制度改革的高度重視。因此，對農村土地制度改革的相關研究進行系統梳理具有重要的政策意義。本文的研究目的在于通過梳理最近十年農村土地制度改革的相關文獻，為進一步的研究明確方向，并為農村土地制度改革的探索實踐提供理論指導。

一、農村承包地““三權分置””制度改革

近十年農村承包地““三權分置””制度改革的歷程在時間上分為兩個階段：第一階段：2010年至2012年。這一階段研究的重點在于““三權分置””框架結構的建設。蔡玻以河南省G村土地流轉矛盾為案例進行研究，發現對土地權利進行分離這一政策有助于土地進行流轉，在土地所有權不發生任何變化的前提下，通過對土地承包權、經營權和收益權三權進行明確化，來實現保護農民獲得合法權益的目標[1];第二階段：2013年至2020年。這一時期政府出臺了很多關于農村土地制度的政策，迎來了農村土地產權““三權分置””研究的熱潮，側重于通過新視角來研究““三權分置””的發展思路。王亞新以湛江農村地區為案例，發現土地經營存在綜合整治、規?；洜I、土地流轉和承包經營權資本化這四種創新模式，并說明了其中包含的內容、取得的成效和存在的問題，提出土地經營發展的產權基礎是進行““三權分置””，要將農民的發展權進行保護作為土地革新的國民基礎[2];葉興慶認為要使““三權分置””扮演積極的角色，同時防止負面影響，就需要對土地的三種權利進行合理規定，并且對三者在處分、收益等領域有相關的制度[3];羅必良和胡新艷提出，在““三權分置””下，農業發展方式的革新主要在于發展農地的經營權。農村土地產權的不斷發展、農業分工的明確化和家庭經營范圍的擴大，將是農業經營方式進一步發展的基本方向[4];陳金濤和劉文君認為實施過程中有多種障礙性因素，所以我們要努力讓““三權分置””得以實現，必須從法律制度的整合、政策的協調、合同的完善、經營權的流動性監視、平行機構的設立等方面進行研究[5];王亞華認為應該從現在的歷史條件出發，研究如何能更好地落實集體所有權，提高集體在統籌管理土地上的地位，這是必須在““三權分置””制度改革框架內重點研究的問題[6]。

二、農村土地征收制度改革

（一）理論進展

在征地制度改革方面，學界的主張大體上可以分為以下三種。第一種觀點認同現有的征地制度，并要求給予失地農民更多的補償。例如，賀雪峰對該制度持有積極的看法。他認為，給予失地農民更多補償這一做法具有合理性[7];馮憲芬等提出了現行征收補償制度中存在的不足，借鑒了其他國家和地區的經驗，提出對失地農民的補償應該以土地在市場上的價格為準，從而起到維護失地農民利益的作用[8]。

第二種觀點提倡限制征收權，推進集體土地市場的進入。即我們提倡維護和發展集體土地的所有權。但是在現有的發展情況下，需要給予集體土地更大的權利。集體土地的所有權不發生任何變化就可以進行流通，以買入股票或者租賃的方式。溫鐵軍和董莜丹運用村社理性的知識，得出了走出“三農”與“三治”困境的方法，農村內的社區進行內部消化可以降低社員的交易費用，并且形成組織租，同時在社會管理和要素合理分配方面，可以降低風險，維持農村地區的穩定[9]。

第三種觀點認為應該對農村土地進行確權，土地通過流轉進入城市。例如：蔡繼明提出，土地資源十分珍貴，而且它在市場上處于非常重要的地位，所以，政府要把市場和農民的切身利益兩手抓，市場才會變得更加有效，政府才能合理地運用科學的計劃和管理政策發揮好宏觀調控作用[10]。

（二）實證研究

史清華等基于對上海市7個村總共2281戶農民的實地調研，發現大部分被征地農戶的收入不降反升，說明失地農民的問題另有根源，因此今后征地制度改革的目標在于給予農民完整的談判權利，從而公正地進行程序[11];許恒周和郭玉燕選擇南京市和鷹潭市作為樣本，結果表明經濟發達地區的農民更傾向于土地被征用，農戶被征地意愿的影響因素眾多，所以政府需要通過多方面的渠道來實現保護農戶利益的目的[12];冀縣卿和錢忠好以江蘇省的失地農戶為案例，得出結論：為了達到失地農民對我國征地制度滿意的效果，不僅要對現有的征地制度進行革新，而且要格外重視與之相配套的制度設施的完善，從而使失地農民的切身利益得到保障[13]。李紅娟基于對西安等試點情況的分析，從法律的角度提出了問題并給出了合理的解決方案[14]。

三、集體經營性建設用地入市制度改革

（一）理論探討

本文從內涵、發展途徑、資源配置三方面總結與集體經營性建設用地入市制度有關的研究。首先，在集體經營性建設性用地內涵方面，胡寧燕指出，除了用于農業、宅基地建設和公益性建設這三種用途之外，還包括由村民組織自己成立、其他組織聯合成立或者是個人成立的企業因為發生破產等而產生的土地，還包括大量被廢棄的土地與村莊的合并而產生的土地，主要用于發展農村的經濟[15]。因此，農村建設用地是一個很大的概念，不僅僅包括集體經營性建設用地，不能以偏概全。

其次，在其發展途徑方面，楊遂全指出，集體經營性建設用地平等入市的立法路徑：土地使用權或長租居住權及土地發展權，所以只有完善我國相關的法律，才可以實現集體經營性建設用地入市的制度建設[16];方澗認為，在修法背景下，針對入市某些方面存在的困境，改革的思路在于對《憲法》的第10條進行合理解釋，適時制定《集體建設用地流轉法》等專項法律，為未來的改革做出貢獻[17]。

最后，在其資源配置方面，在關于各個主體的配置比例大小的問題上，呂賓等認為土地在入市后產生的增值收入按照國家占有30%，集體占有70%的比例進行分配。而在還沒有進行統籌管理的農村地區，增值收入按照集體占有20%，個人占有80%的比例進行分配，按照這樣的分配方式，可以實現基本的平衡[18]。

（二）案例研究

一些學者從試點調研出發，來加深對集體土地人市制度的認識。其中張志強通過對重慶、廣東等地實地調研，得出該制度的實行可以一定程度上解決實踐中產生的問題，從而推動城鄉的統籌發展，以制度的創新發展來清除體制造成的障礙，以此來促進農村集體建設用地“入市”[19];趙磊把北京市大興區作為案例，指出對農村集體土地進行入市的關鍵在于去除城市與農村的分割和推動城鄉一體化，最終要實現解決社會問題的目的，實質在于區域合作和統籌發展，分配結構要合理，工作體制要利用頂層來促進和消除條塊之間的分割，同時指出農村土地入市改革試點成功的核心在于如何調動集體經濟組織的積極性[20];姚睿等對全國30個改革試點進行測度，結果表明集體建設用地市場還處于初級的發育階段，受到建設用地需求和地方政策的影響，建議加強制度供給[21];任玉龍等以重慶市大足區為案例，從該制度和征地制度之間存在的區別出發，提出了加強規劃、增值稅核算、市場化改造、農民參與和片塊管理的建議，以達到協調均衡的目的[22];唐健和譚榮在試點調研的基礎上，發現了試點在發展過程中面臨的制度和法律上的障礙，指出集體建設用地入市要因地制宜，對入市的主體和客體范圍放寬，注重公平的同時也兼顧效率，其入市的路徑在于與地方的自然和人文條件相適應的治理體系的革新[23]。

四、宅基地制度改革

（一）理論研究

關于現行的宅基地制度的合理性研究，存在著倆種不同的態度。大多數學者對其持否定態度，他們認為目前農村土地存在著財產權喪失的問題，主要是因為宅基地制度的實行。陳小君和蔣省三運用法律方面的知識和實踐研究，得出現在的宅基地制度不符合社會的發展和農民對財產權的要求，制定的規則存在著沖突以至于法律在實踐過程中雜亂無章，所以提出對制度進行改革的時候要從農民的利益角度出發[24];李寧等從產權制度的角度出發，通過構建不完全產權的框架結構，研究了各類行為主體在涉及利益時的選擇，推動了宅基地的利益分配合理化、資源的充分利用和其他用途的租值進行分散，但是因為目前的發展還沒有跟上改革的步伐，導致制度改革沒有發揮最大的作用[25]。

另有一小部分學者認為現行的宅基地制度總的來說是合理的，只需要對其局部進行改進。例如，桂華在進行長時間的調研中發現，我國現行的宅基地制度已經相當完善，實現了既定的目標，但是在退出機制方面，仍然存在著復雜的人地矛盾，這才是我們今后進行改革的重點領域[26];呂軍書認為宅基地的使用權有著顯而易見的社會保障功能，在與土地有關的立法上要求重視土地的這一功能，所以今后進行改革的方向在于提供更加完備的保障來促進農村土地的物權化[27]。

（二）案例分析

宅基地制度改革同時也需要對地方試點進行實地調研，其中嚴金海以福建省廈門市的實地調查為例，提出土地發展權利的爭搶是在對宅基地進行治理的同時產生的，它是農地利益發生沖突的重點，沖突發生的根本原因在于產權設計和治理框架所存在的內部問題[28];朱新華以江蘇省江都市為例，通過計量分析，結果表明宅基地制度的革新和發展的影響因素有：地區位置、經濟發展水平等[29]。朱新華還對重慶和武漢兩個地區的農戶進行調查研究，利用“雙差”回歸分析法，發現了對農戶宅基地有著很大影響的另一因素：戶籍制度，同時需要提高補償標準，使農民的利益得到充分實現[30];劉守英和熊雪峰以四川省瀘縣為例進行研究，提出了宅基地制度改革是必然發生并且分階段進行的，同時為傳統的農村地區改革的實現出謀劃策[33];劉圣歡和楊硯池以大理市銀橋鎮作為試點地區，深入了解宅基地““三權分置””的權利機制，并且為其實現提供了具體路徑[31];葉劍鋒和都吳宇哲對義烏市的農村宅基地進行研究，運用““三權分置””的角度提出了改革中可能面臨的風險并提出了規避風險的建議[32]。

五、研究述評與展望

近十年來，農村土地制度改革的相關研究主要表現為以下五個特點：其一，從研究內容上來看，關于征地制度的研究有所減少，集體土地入市和宅基地制度受到了更多的關注。其二，在研究方法上，主要采用了案例分析和規范分析方法，計量模型估計等實證方法較少使用，實證研究的缺乏導致無法對農民在土地制度改革中的利益進行定量分析。其三，在研究視角上，關于農村土地制度改革的研究主要基于單一視角，比如法制角度、經濟學角度、社會學角度，主要從試點地區改革現狀中存在的問題展開研究。其四，在研究范圍上，進行實地調研的地區主要位于東南沿海一帶，對中西部地區的試點研究較少。其五，在研究結論上，大多數學者肯定現有的土地政策對農村土地制度改革的積極作用，同時希望繼續強化制度框架的構建，為目前正在進行的試點工作提供理論支持。

通過對近十年農村土地制度改革相關文獻的綜述，梳理相關研究所呈現的特點，并思索我國農村土地制度改革的現狀，本文認為未來我國農村土地制度改革和研究中可能會呈現出以下特點：第一，隨著農村土地制度改革的推進，對承包地、農村集體經營性建設用地和宅基地改革的探討將繼續增多，““三權分置””將受到更多關注。第二，在研究方法上，除了繼續對改革試點進行案例分析，利用交叉學科對農村土地制度改革效果進行計量分析將成為未來研究的一個關注點。第三，在研究視角上，除了繼續從法制角度、經濟學角度等開展研究，基于宏觀視角對全國農村土地制度改革成效的討論將受到關注。第四，更加關注中西部地區農村土地制度改革，包括對農村集體經營性建設用地入市制度和宅基地管理方式的變化和創新的討論，以及對農村承包地改革創新的探索。

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〔本文系國家社科基金項目“馬克思地租量的規定理論與深化農村土地制度改革研究”（項目編號：18BJL017）和國家自然科學基金項目“合作社農業社會化服務供給模式、績效評價及政策優化研究”（項目編號：71963013）階段性成果〕

〔蘇晨、扶玉枝（通訊作者）、潘永強，海南師范大學經濟與管理學院〕