中國(guó)教育督導(dǎo)政策的類型與內(nèi)容

韓曉 季誠(chéng)鈞

摘? ? 要：基于對(duì)“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫(kù)所篩選出來(lái)的80份有關(guān)教育督導(dǎo)的政策文本的分析可知，我國(guó)的教育督導(dǎo)政策，在文本類型方面執(zhí)行效力強(qiáng)的政策文本較多，在工具類型方面以強(qiáng)制性政策工具為主、自愿性和混合型工具為輔。從政策內(nèi)容來(lái)看，有關(guān)督學(xué)、中小學(xué)教育、督導(dǎo)隊(duì)伍的相關(guān)政策數(shù)量最多。通過(guò)對(duì)教育督導(dǎo)政策類型與內(nèi)容的分析可知，我國(guó)教育督導(dǎo)政策的關(guān)注點(diǎn)主要集中在督導(dǎo)體系、督導(dǎo)隊(duì)伍、督導(dǎo)方式、督導(dǎo)職能四個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo);中國(guó)教育督導(dǎo)政策;政策文本;政策類型;政策內(nèi)容

2019年2月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），引起了社會(huì)對(duì)教育督導(dǎo)制度的廣泛關(guān)注，在實(shí)踐上也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。長(zhǎng)期以來(lái)，理論界對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)政策的文本分析研究較少。為此，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)的教育督導(dǎo)相關(guān)政策的梳理，厘清我國(guó)教育督導(dǎo)制度的特點(diǎn)。

一、政策文本收集及處理

（一）數(shù)據(jù)收集

“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫(kù)是我國(guó)具有權(quán)威性的法律搜索引擎，資料內(nèi)容豐富，檢索功能強(qiáng)大，具備科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和全面性的特點(diǎn)。以“教育督導(dǎo)”為關(guān)鍵詞在數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，剔除已經(jīng)失效的數(shù)據(jù)4份，篩選出來(lái)的現(xiàn)行有效數(shù)據(jù)一共80份，相關(guān)政策見(jiàn)表1。

（二）分析方法

政策文本作為一種特殊的社會(huì)文化表現(xiàn)形式，它規(guī)定了“社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)間和地點(diǎn)、政策問(wèn)題及‘游戲規(guī)則’”[1]。對(duì)政策文本的分析主要有三種方法：一是對(duì)文本的定量分析，通過(guò)一些數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)描述政策文本的一些規(guī)律和現(xiàn)象;二是對(duì)文本的定性分析，對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行具體的闡釋和解讀;三是綜合分析，將定量分析和定性分析相結(jié)合，全面分析文本。政策類型的分析包括政策的文本類型、主體類型和工具類型三類，政策內(nèi)容的分析包括內(nèi)容主題詞分析和內(nèi)容高頻詞分析。

（三）政策數(shù)量

筆者對(duì)“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫(kù)篩選出的80份中國(guó)教育督導(dǎo)制度文本（1991—2020年），按每5年為一個(gè)時(shí)間段進(jìn)行劃分和數(shù)量統(tǒng)計(jì)，并繪制政策文本數(shù)量折線圖，見(jiàn)圖1。

政策文本數(shù)量

通過(guò)圖1可見(jiàn)，第一，中國(guó)教育督導(dǎo)政策的文本數(shù)量在2001—2005年達(dá)到第一個(gè)最高峰。2001—2005年是我國(guó)全面實(shí)施“十五”規(guī)劃的重要階段，也是教育系統(tǒng)繼續(xù)開(kāi)拓前進(jìn)的重要時(shí)期。“十五”期間，國(guó)家高度重視教育督導(dǎo)工作的開(kāi)展，并加大評(píng)估力度，完善工作環(huán)節(jié)。第二，在2011年后有關(guān)教育督導(dǎo)政策的相關(guān)數(shù)量呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2012年《教育督導(dǎo)條例》中，要求督導(dǎo)的領(lǐng)域擴(kuò)展到各級(jí)各類教育，此后各項(xiàng)教育督導(dǎo)的相關(guān)政策也相繼出臺(tái)，教育督導(dǎo)制度在不斷完善中發(fā)展。

二、政策類型分析

“按一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)所作的政策分類， 可以作為從政策的內(nèi)容預(yù)測(cè)政策過(guò)程特征的前提。”[2]我們將篩選出來(lái)的80份政策文本按照統(tǒng)一客觀的標(biāo)準(zhǔn)劃分為文本類型、主體類型和工具類型進(jìn)行分析研究，進(jìn)而總結(jié)出教育督導(dǎo)制度的本質(zhì)內(nèi)涵。

（一）文本類型

政策文件的文本類型表明了發(fā)文意圖，影響著政策執(zhí)行的效力與效果。在政策類型方面，規(guī)定、決定、制度、條例類的政策指導(dǎo)意義較強(qiáng)，而通知、意見(jiàn)、函、通報(bào)、公告和公報(bào)類的政策在規(guī)范性和約束力方面存在不足。我們對(duì)1991—2020年的教育督導(dǎo)制度政策文本的類型進(jìn)行整理歸類，具體情況見(jiàn)圖2。

政策文本類型

通過(guò)圖2可見(jiàn)，在篩選出來(lái)的80份政策文本中，決定類的政策文本數(shù)量最多，通知類的政策文本數(shù)量次多。這表明，在1991—2020年這30年中，執(zhí)行效力弱的政策文本比較少，執(zhí)行效力強(qiáng)的政策文本比較多，指導(dǎo)意義較強(qiáng)。從整體來(lái)講，這表明國(guó)家重視教育督導(dǎo)的發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)教育督導(dǎo)制度的規(guī)范和指導(dǎo)。

（二）主體類型

不同的發(fā)文主體影響著政策的下達(dá)與執(zhí)行力度。從政策發(fā)文主體看，對(duì)1991—2020年的教育督導(dǎo)制度政策的發(fā)文主體進(jìn)行區(qū)分，具體情況見(jiàn)表2。

通過(guò)表2可知，我國(guó)教育督導(dǎo)政策發(fā)文部門最多的是教育部。總體來(lái)講，教育部作為國(guó)家層面教育主管部門，政策頒布數(shù)量占了一半，發(fā)揮了政策職能部門的核心作用。國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)文的數(shù)量次多，國(guó)務(wù)院發(fā)揮了最高權(quán)威部門的作用，說(shuō)明黨和政府高度重視我國(guó)教育督導(dǎo)事業(yè)的發(fā)展。

（三）工具類型

政策工具就是治理工具，是政府政策制定和實(shí)施的關(guān)鍵因素，按照政府介入程度的高低，可將政策工具劃分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型。通過(guò)對(duì)1991—2020年中國(guó)教育督導(dǎo)制度中的政策工具進(jìn)行分析，情況見(jiàn)表3。

通過(guò)表3可知，中國(guó)教育督導(dǎo)政策的實(shí)施主要是以強(qiáng)制型政策工具為主，自愿型和混合型工具為輔。在政策實(shí)施時(shí)，強(qiáng)制型工具的使用可以充分發(fā)揮政府的保障職能，以確保我國(guó)教育督導(dǎo)工作的有效實(shí)施和落實(shí)。同時(shí)，政策落實(shí)兼以使用自愿型和混合型工具。對(duì)各級(jí)各類教育進(jìn)行督導(dǎo)時(shí)，學(xué)校在自身管理、辦學(xué)條件以及教學(xué)方式等方面具有一定的自主性和靈活性。政府在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，給予學(xué)校充分的自主權(quán)和管理空間。

三、政策內(nèi)容分析

對(duì)政策文本內(nèi)容的主題詞和高頻詞進(jìn)行分析，解讀政策制定的方向和意圖，從而明白我國(guó)教育督導(dǎo)制度的側(cè)重點(diǎn)和方向，能更清晰地了解我國(guó)的教育督導(dǎo)制度特點(diǎn)。

（一）內(nèi)容主題詞分析

我們使用新榜詞云詞頻分析工具，繪制圖表，將整理出來(lái)的文本內(nèi)容進(jìn)行了主題詞分析，具體情況見(jiàn)表4。

由表4可知，第一，教育督導(dǎo)部門高度重視督學(xué)職能的發(fā)揮、基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展以及督導(dǎo)隊(duì)伍的建設(shè)。在我們所篩選出的80份政策文本中，內(nèi)容主題詞數(shù)量排在前三位的是督學(xué)、中小學(xué)教育和督導(dǎo)隊(duì)伍，這些是相關(guān)政策的關(guān)注點(diǎn)與傾斜重點(diǎn)。第二，從內(nèi)容覆蓋面來(lái)看，督導(dǎo)工作在范圍擴(kuò)大的同時(shí)，內(nèi)容更加細(xì)致化了。在原來(lái)綜合督導(dǎo)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展了各種形式的專項(xiàng)督導(dǎo)。在覆蓋各級(jí)各類教育的同時(shí)，也關(guān)注了與學(xué)校有關(guān)的具體問(wèn)題。

（二）內(nèi)容高頻詞分析

借助詞云工具導(dǎo)入所篩選出來(lái)的80份政策文本，選取前30個(gè)高頻詞繪制高頻詞表，具體情況見(jiàn)表5。

通過(guò)表5可知，第一，構(gòu)建科學(xué)的教育督導(dǎo)評(píng)估體系是實(shí)施教育督導(dǎo)政策要達(dá)到的主要目標(biāo)。作為一項(xiàng)重要職能，教育評(píng)估在各級(jí)各類教育督導(dǎo)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)教育的質(zhì)量和水平的提升。第二，重視督學(xué)職能的發(fā)揮，規(guī)范督學(xué)工作任務(wù)及范圍是實(shí)施教育督導(dǎo)政策的關(guān)注點(diǎn)。通過(guò)完善督學(xué)管理體系，監(jiān)督各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)和學(xué)校的辦學(xué)行為，全面提高教育水平。第三，對(duì)教師隊(duì)伍進(jìn)行督導(dǎo)是國(guó)家督導(dǎo)政策的主要著力點(diǎn)。隨著教育督導(dǎo)制度的不斷完善，針對(duì)中小學(xué)教師的督查與評(píng)估也得到長(zhǎng)足發(fā)展。第四，關(guān)注義務(wù)教育教師的發(fā)展，從教師規(guī)模、能力和權(quán)益等方面進(jìn)行調(diào)研評(píng)估。

四、相關(guān)討論

通過(guò)對(duì)政策類型和內(nèi)容進(jìn)行分析可知，我國(guó)教育督導(dǎo)政策的關(guān)注點(diǎn)主要集中在督導(dǎo)體系、督導(dǎo)隊(duì)伍、督導(dǎo)方式以及督導(dǎo)職能四個(gè)方面。

（一）督導(dǎo)體系：從“督政督學(xué)”到“督政督學(xué)評(píng)估監(jiān)測(cè)”三位一體

隨著我國(guó)教育事業(yè)的不斷發(fā)展，制度的不斷完善，督導(dǎo)體系也得到了相應(yīng)的發(fā)展。1991年發(fā)布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，在原有單一的督學(xué)職能上增添了督政職能。2014年發(fā)布的《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見(jiàn)》，提出了教育督導(dǎo)的另一項(xiàng)職能——評(píng)估監(jiān)測(cè)。至此，我國(guó)確立了“督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)”三位一體的教育督導(dǎo)體系。在督政方面，建立教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)價(jià)體制，定期開(kāi)展督導(dǎo)工作。在督學(xué)方面，完善教學(xué)和管理的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范辦學(xué)行為并進(jìn)行指導(dǎo)。在評(píng)估監(jiān)測(cè)方面，建立健全多方參與的教育評(píng)估監(jiān)測(cè)體系，對(duì)辦學(xué)行為和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)。

（二）督導(dǎo)隊(duì)伍：從兼職督學(xué)到專兼職并重

教育督導(dǎo)部門為了更加有效地發(fā)揮督導(dǎo)作用，開(kāi)展督導(dǎo)工作，對(duì)督導(dǎo)隊(duì)伍提出了更高要求。“教育督導(dǎo)部門的行政性導(dǎo)致教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不重視教育督導(dǎo)隊(duì)伍的建設(shè)，造成其專業(yè)化程度普遍較低。”[3]早期的督導(dǎo)人員主要以兼職督學(xué)為主，專職督學(xué)過(guò)少。隨著督導(dǎo)制度的完善，相關(guān)部門提出了督導(dǎo)人員必須是熟悉教育管理的工作人員，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大專職督學(xué)的人數(shù)，縣級(jí)以上的督導(dǎo)部門應(yīng)該配有相應(yīng)職責(zé)和數(shù)量的專職督學(xué)，建立一支以專職督學(xué)為主，兼職督學(xué)與專職督學(xué)相結(jié)合的督導(dǎo)隊(duì)伍。

（三）督導(dǎo)方式：從綜合督導(dǎo)到綜合督導(dǎo)與專項(xiàng)督導(dǎo)相結(jié)合

綜合督導(dǎo)，指教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)教育部門以及工作進(jìn)行全面系統(tǒng)的督導(dǎo)，其覆蓋面廣，但是涉及部門較多，花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，針對(duì)性不強(qiáng)。教育督導(dǎo)部門遵循教育督導(dǎo)規(guī)律，不斷改進(jìn)教育督導(dǎo)方式，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)教育工作的專項(xiàng)督導(dǎo)。國(guó)家加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作統(tǒng)籌管理，綜合督導(dǎo)與專項(xiàng)督導(dǎo)相結(jié)合，對(duì)教育中存在的各項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)并針對(duì)情況進(jìn)行分析，不斷提高教育的針對(duì)性和實(shí)效性。督導(dǎo)委員會(huì)組織實(shí)施專項(xiàng)督導(dǎo)工作，嚴(yán)格按照專項(xiàng)督導(dǎo)程序，確保督導(dǎo)內(nèi)容真實(shí)、結(jié)果可靠，保證政策措施達(dá)到預(yù)期效果。

（四）督導(dǎo)職能：從軟性約束到硬性規(guī)范

督導(dǎo)職能的落實(shí)也在不斷改進(jìn)，從初期的軟性約束到現(xiàn)在的硬性規(guī)范。“長(zhǎng)期以來(lái)， 我國(guó)教育工作決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能不分， 職責(zé)不清，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)只有建議權(quán)。”[4]國(guó)家通過(guò)一系列政策，對(duì)各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)開(kāi)展督導(dǎo)工作提出了硬性規(guī)范要求：對(duì)在督導(dǎo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)行及時(shí)記錄，形成反饋意見(jiàn)，與相關(guān)部門溝通;對(duì)落實(shí)不力的行為進(jìn)行通告批評(píng)，沒(méi)有完成落實(shí)的部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)肅處理、壓實(shí)問(wèn)責(zé)制度等，確保黨和國(guó)家的教育方針政策的實(shí)行。

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