區域教育治理效能提升的實踐

項海剛

《中國教育現代化2035》提出，推進教育治理體系和治理能力現代化，推動社會參與教育治理常態化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制，到2035年形成全社會共同參與的教育治理新格局。教育治理是當前我國教育領導與管理領域研究與實踐的新方向，推動著教育現代化的發展。那么，一線的教育治理是什么？基層教育系統應如何落實？學校治理的現代化怎樣提升？本期“教育治理”欄目，我們聚焦“教育治理效能提升”問題刊登兩篇文章，分別從區域教育治理現代化和學校教育治理現代化兩個層面，分析教育治理效能提升的實踐經驗，以期為相關領域的研究提供參考。

摘? ? 要：區域教育治理效能提升有助于落實區域教育的立德樹人根本任務，實現區域教育的高質量發展。杭州市上城區自2009年始，將推進區域教育治理現代化作為推進區域教育創新的關鍵點，其具體的提升策略包括：管——多措并舉，打造區域教育治理體系;辦——規劃引領，激活學校發展內生動力;助——轉型升級，助力學生全面發展;評——分類設計，綠色評價營造教育生態。

關鍵詞：教育治理;區域教育發展;治理效能

國家治理體系和治理能力現代化要求將制度優勢轉化為治理效能，而提升區域教育治理效能對完善國家、區域教育治理體系和治理能力，最終落實立德樹人根本任務，實現教育高質量發展，都具有非常重要的意義。

自2009年始，杭州市上城區教育局與北京師范大學合作開展區域教育綜合改革實驗，將推進區域教育治理現代化作為推進區域教育創新的關鍵點，以從管控走向服務，從集權、垂直型管理體制轉型為更適應現代教育的分權、扁平化治理結構為工作目標，從行政管理部門的依法管理、基層學校的自主辦學、業務支持部門的助力引導、評價部門的績效問責和診斷指導四個維度，構建了“管辦助評”區域教育治理新體系，提高了區域教育治理效能，為建設高質量教育體系夯實了基礎。

一、管：多措并舉，打造區域教育治理體系

推進教育治理體系和治理能力現代化，首要的是要堅持正確方向，加強黨對教育工作的全面領導，確保社會主義辦學方向，立足國情教情，遵循教育規律，育人為本，提高質量。同時要轉變政府的管理方式，明確各部門在教育治理中的職責權限，厘清政府辦學主體責任和學校辦學主體地位之間的關系，既注重打破部門壁壘、做到應放盡放，又注重規范學校辦學行為、強化事中事后的監管。

（一）協同治理，營造區域良好教育生態

堅持正確的辦學方向，在激發中小學辦學活力中進一步加強黨的領導。上城區通過成立區委教育工作領導小組，建立聯席機制，定期聽取、研究、部署全區教育工作;創新掛包機制，建立四套班子聯系學校掛包制度。區四套班子領導每人聯系1所以上學校（幼兒園），每年不少于2次進校園了解學校發展的問題與困難，并與思政教師結對;建立“兩代表一委員”與學校的互訪機制，定期對中小學開展專題視察活動，召開座談會，為學校發展獻計獻策，各學校校長、書記定期與“兩代表一委員”溝通學校發展情況，凝聚教育發展的力量。通過機制建設，上城區形成上下貫通、左右聯動、科學運行的合力共治格局，科學統籌立德樹人資源配置，開創了黨建引領基層治理的新局面。

（二）“行走德育”，打造思政教育區域品牌

習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。

“行走德育”是社會主義核心價值觀培育的全國優秀案例，是上城區教育聚焦培育擔當民族復興大任的時代新人的根本目標。它以區域創新找到鑄魂育人的實踐路徑。“行走德育”以“行中學”范式把社會主義核心價值觀教育和理想信念、中華傳統文化、愛國主義精神教育融入“尋根”“追夢”“立行”的主題之旅，促使學生親身經歷、考察探索、價值體認和自覺踐行，實現“價值鑄魂、實踐育人”的目標。同時，重視挖掘學科課程的育人價值與路徑，開展學科課程德育，深化體育、藝術課程改革，落實全員、全科、全過程育人的要求，進一步促進學生身心健康成長。

（三）簡政放權，激發學校自主辦學活力

一是充分賦予“人”權。首先是自主招聘權。從2016年開始，區教育局逐步將新教師招聘權限下放到基層學校，報名、面試、體檢和政審工作由學校自主實施，其程序到位，教育局主要做好監督、規范和指導等工作，形成充滿活力的學校自主選人與用人機制。其次是自主評聘權。在評方面，下放中級職稱評審、五階段獲獎教師和一星級班主任評選及考核等權限，充分發揮學校的評價主體與激勵導向作用。在聘方面，穩步推進“區管校聘”改革，實現公辦中小幼全覆蓋，通過科學設崗、按崗聘用、競聘上崗等方式，建立競爭擇優、能上能下的用人機制。

二是有效下放“財”權。區教育局充分用好年度預算機制，在財政政策允許的范圍內，下撥給學校的經費采用分塊打包的方式，按規則撥付給學校，主要有以下一些項目：公用經費在年初一次性按計劃下撥，由學校在遵守上級部門制度規范的前提下進行自主使用;教師獎勵性績效工資，根據核編總數下撥到校，由學校制訂考核方案，經教代會通過后按規則發放;設置校長統籌獎，按小學人均23000元、初中人均31000元下撥，由學校班子制訂項目獎勵辦法實施獎勵;名優教師考核獎、五階段獲獎教師和一星級班主任等人才獎勵經費整體按比例下撥，由學校根據人才發揮作用情況考核發放。

三是全面提升“物”權。在區域整體均衡配給的基礎上，突出“物”的個性化供給。結合學校特色創建、特色發展需要，區教育局給予“物”的自主配置權。比如杭州天地實驗小學打造戲劇特色，我們就在戲劇場地、設施等方面給予支持;再如浙江省杭州第六中學打造藝術特色，我們就在藝術器材上給予支持，確保學校在“物”的供給和選配上有一定的選擇權和協商自主權。

放權以后，如何避免出現一放就亂的局面呢？區教育局從以下四方面加強管理：

一是提高學校管理能力。行政機關和導助部門加強服務，提供更優服務，提高學校的管理能力。比如開展全面的發展性測評，組織測評數據解讀，以提高管理工作的針對性。二是規范行政管理行為。行政機關對原有的工作流程進行梳理和優化，對重大行政決策、招生、招聘、規范性文件制訂等核心工作流程進行規范，提高管理的工作效率和透明度。三是擴大民主參與渠道。在行政決策過程中，吸收教師、家長乃至學生、社區居民參與管理，讓各種利益相關者成為管理的一員，從而對行政管理工作進行監督。四是加強結果問責。區域對學校辦學的評價結果，與校長任免、教師績效掛鉤，保證學校辦學的方向和效果。

二、辦：規劃引領，激活學校發展內生動力

深化教育“放管服”改革，就是要落實中小學辦學主體地位，增強學校發展的動力，充分激發校長和教師教書育人的積極性、創造性，形成師生才智充分涌流、學校活力競相迸發的良好局面，推動基礎教育的公平發展和質量提升。

（一）從“埋頭做”到“看準做”

區教育局堅持依法治校，嚴抓以學校章程、發展規劃為統領的現代學校制度體系建設，讓其在學校治理中發揮重要作用。從2009年開始，上城區探索以學校三年發展規劃為抓手，推進校長任期制工作，上城區校長四年為一個任期，按照“1+3”的方式管理。校長接受任命的第一年，熟悉學校情況，磨合并形成新的管理團隊，然后深入研究制訂學校新一輪三年發展規劃，并進行論證，之后三年按規劃引領學校發展，每年進行學年自評，三年后由督導部門進行終結性評估。三年發展規劃形成學校管理閉環，激發了校長自主辦學的思考力，提升了校長推動學校發展的內驅力。

（二）從學校到“學習中心”

為了給學生“五育”發展創造更優質的資源，上城區充分發揮豐富的優質教育資源。原上城區區域面積不大，學校之間距離較近，學生背景和素養差異較小，這一天然優勢使得區域內優質教育資源的共建共享目標更易實現。自2017年始，上城區打破學校圍墻，凝聚各方力量，特別是學校、社區、博物館的教育資源，建成了22個區域學習中心，為學生個性化學習，特別是解決3點半托管問題提供了新的路徑。

（三）從“單位人”到“系統人”

在區域教育治理體系中，教師是關鍵。教師在教育治理中的地位和作用，直接影響著區域教育治理的效能。原上城區是一個小城區，但已培養了52位省特級教師，占全區教師數的1.5%，遠超全省的1.5‰。同時，還有一批年輕的區特級教師，為省級特級教師培養做好了人才儲備。特級教師往往出在名校，他們的工作室就要求設在區普通學校，讓特級教師在邁向教育現代化的征程中發揮自己的光和熱，真正實現老百姓心中的“校校有特級”的美好愿望。每年，各校的教師流動都有剛性指標，除了特級教師，骨干教師、名優教師的區內流動也是常態，旨在讓區域內的所有人都能感受到“名師就在我身邊”。

三、助：轉型升級，助力學生全面發展

上城區教育局將其直屬的教育學院、青少年活動中心、教育發展服務中心三大中心的行政管理職能剝離，矯正了行政管理職能對業務支持職能的侵蝕，并將其定性為導助機構，明確其核心職責就是為學校、教師、學生的發展提供服務和幫助。同時，堅持實施三年一輪的崗位競聘工作，以評價考核促進直屬部門服務能力的提升。

（一）做實后勤保障，解決學校后顧之憂

為解決學校的后顧之憂，上城區在硬件供給上給予有效保障。在校園建設方面，除了近年新建學校以外，上城區對全區所有初中以每8年為1輪進行更新改造，對公辦小學也排出計劃，按計劃進行改造、裝修，通過區域層面的有效保障，讓學校不必為校舍老舊而犯愁。在裝備配備方面，對全區中小學按照省Ⅱ級以上標準，高標配備課桌椅、電腦、多媒體、圖書、音體美教育活動設施，實現硬件供給均衡。如果學校器材、設備不到位，教育發展服務中心為其提供服務。在區委、區政府的大力支持下，近兩年，區教育發展服務中心完成了十大民生實事工程之一：為每所公辦學校、每間教室安裝空調，為每位學生提供舒適的學習環境。該項目涉及180個班級、21個專用教室，近7000名學生因此受益。

（二）依托智庫引領，提升區域發展動力

上城區堅持重大科研項目引領區域發展的工作機制，注重以協同創新的方式，帶領研究員和骨干教師解決教育教學改革中的關鍵問題，提煉工作經驗，為上城教育今天乃至“十四五”階段的高質量發展提供強有力的智力支撐和理論支撐。繼2009年與北京師范大學簽訂戰略協作協議后，2018年，上城區教育學院與華東師范大學教育學部簽訂戰略協助，協同開展“思維課堂”和“學習中心”兩大項目的研究工作，研究成效引發業界的廣泛關注。2019年，上城區又與顧泠沅、尹后慶、成尚榮等8位國內知名專家簽訂智庫服務協議，智庫專家積極參與上城教育重要文件的起草、咨詢工作，提高了上城區教育治理現代化水平。

（三）堅持需求導向，服務教師育人能力

過往的研訓服務工作，基本由學科教研員針對該學科教師開展教學方式的指導，內容和形式都比較單一，難以滿足不同學校和教師的個性化發展需求，有時還存在“被服務”的現象。近年來，上城區的研訓服務堅持需求導向，注重按需服務與有效協同，比如，按需服務的定制式教研、跨學科教研、年級團隊教研、校際聯盟教研、著力學情研究的診斷式教研等。同時，借助專業的發展性測評數據，分析數據背后的原因。此外，基于對每所學校不同學生情況的診斷，有針對性地進行學教方式的變革。特別是當學校有需求時，教研員及時跟進服務，成為學校發展的堅強助力者。

（四）做優校外教育，指向學生個性發展

區教育局以青少年活動中心2018年省級規劃課題“行走德育”為例，構建指向社會主義核心價值觀的“一網圖·四范式·淘平臺”系統讓社會主義核心價值觀成為學生成長的芯片。經過3年的研究，上城區培育了90個校內外基地，共享41門德育課程，上線了87個行走資源包，推出了80條行走線路，參與學生超過47300人。學生在文化浸潤中，從傳授到傳承;在研學旅行中，從游覽到探究;在勞動實踐中，從操作到創造;在社會公益中，從接受到服務。“淘平臺”相當于淘寶。以往一到雙休日、節假日，青少年活動中心與校外培訓機構形成了重要競爭。與大量文化培訓機構不同，“淘平臺”發布了很多研學項目，經常是被家長迅速搶單，甚至秒殺的。孩子們想去釣魚、爬山，馬上能找到一個團隊。“淘平臺”還在杭州市內做到基本免費，在公益方面，上城區教育基金會每年投入200萬元支持“淘平臺”運行。玩轉周末、玩轉假日，把學生的行走足跡留下來，是上城區做優校外教育的目標。

四、評：分類設計，綠色評價營造教育生態

（一）完善學校發展性評估

上城教育由區政府教育督導委員會辦公室或第三方機構對學校進行評價，以增強評價的獨立性與公信力。評價也注重發展性，并基于學校發展實際，突出縱向對比功能。同時，堅持評價工作常態化、評價內容多元化，重視對評價結果的運用，切實發揮評價的診斷、分析和決策功能。評價還對校級干部的行政執行力進行考核，考核結果與校級干部聘用與獎勵相關，以此來進一步促進和激發各校自主辦學的積極性。

（二）完善教師“五階段·五梯隊·多維度”評比

“五階段”即根據教師的教齡設置多重獎項：“新苗獎”“新秀獎”“能手獎”“風華獎”“紅燭獎”。每個階段都評出30%的教師作為骨干教師，同比例到校，并給予相應的津貼。上述的“五階段”獲獎教師構成了名優教師成長的第一梯隊，第一梯隊教師大約占專任教師總數的30%，向上還有四個階梯，分別是區學科帶頭人、區特級教師和省特級教師、國家人才，總數占比8～10%。針對不同專長、不同領域教師的發展，我們設立“班主任”“校級干部”“后勤保障等直屬部門”等教師隊伍專業成長的上升通道。尤其值得一提的是，我們高度關注班主任育人者隊伍建設，區一星班主任、二星班主任、三星班主任分別對應原有“五級人才梯隊”中的“五階段教師”“區學科帶頭人”和“區特級教師”。同時，上城區設置榮譽班主任“紅梅獎”，用于表彰任中學班主任滿22年、小學班主任滿28年的一線中小學班主任。2019年，上城區還特設榮譽思政教師“紅梅獎”，隆重表彰優秀的思政教師。還有十佳交流教師“金桂獎”，對參與國際、外省、外市支教任務的優秀教師予以獎勵表彰。設置杰出貢獻“君子蘭獎”和教師突出貢獻“米蘭獎”，分別用于表彰20年以上和10年以上優秀教學工作者。此外，還表彰優秀輔導員、特教、后勤、志愿者等。五階段、五梯隊、多維度，這樣的“多維生長臺”讓上城區教育團隊內的每位教師都可以找到自己的“生長點”。將全體優秀教師納入評獎對象，擴大獎勵的覆蓋面，這樣的評比機制兼顧各年齡層教師，能有效地防止其職業倦怠感，并使其保有持續的專業發展熱忱。

（三）完善學生綜合素質評價

早在1997年，上城區就在小學階段全面取消百分制，實行等級制。2018年實施分項評價，結果以等級呈現，真正體現能力立意和素養導向。隨后又出臺《上城區中小學生綜合素質評價實施方案》，研制《中小學生綜合素質報告單》，區域圍繞學生的學業發展、身心健康、品德行為、學業負擔等，每年開展監測，科學診斷，精準改進，真正將素質評價落到實處。綜合監測，落實育人目標，促進了學校發展。2019年，我們對10年前后的初中生進行了對比測評。數據顯示，學生在絕大多數方面都有了提升。這說明，堅持綜合素質評價的方向是正確的，效果也是顯著的。2021年，新一版五育融合的《綜合素質報告單》正在修訂中，我們力求以五維舉五育，以標準促成長。

從2009年到2021年，歷經12載的摸索和實踐，上城區“管辦助評、各歸其位”的教育治理取得了一定的成效。有效重塑了區域治理體系，探索了一條教育“放管服”的實踐先行之路。“管辦助評”改革是教育部義務教育均衡發展的優秀案例，獲評全國第五屆“地方教育制度創新獎”。上城區的現代化發展水平指數連續三年榮獲全省第一，也印證了“管辦助評”上城教育改革發展的成果。堅持了12年的項目研究，我們會繼續深入實施推進，優化創新，行走在教育治理的現代化之路上。