外來務工者子弟學校品質化發展的困境與對策

俞建強 徐衛平

摘? ? 要：提升外來務工者子弟學校的辦學品質，讓外來務工者子弟也能享受高品質的教育，是實現教育公平、推進基礎教育高質量發展的需要。對杭州市余杭區外來務工者子弟學校的調查分析顯示，外來務工者子弟學校的品質發展，關鍵是落實政府的義務教育主體責任，完善規范層面的義務教育保障措施，同時要規范辦學行為，激發學校標準化建設和品質化發展的主動性。

關鍵詞：外來務工者子弟學校;學校品質化發展;高品質教育

外來務工者子弟學校，又稱打工者子弟學校、民工子弟學校或流動人口子女學校，是指義務教育段，由私人投資設立的、以流動人口子女為特定招生對象的學校。這樣的定義指向明確，能夠在辦學性質上與公立學校相區分，在招生對象上又能與高端的民辦學校相區別。杭州市余杭區地處城郊接合部，房租相對便宜，區位優勢明顯，是外來務工者的首選暫住地。目前，余杭區有育蕾學校、林苑學校、良山學校、蒲公英學校、東方未來學校等5所外來務工者子弟學校，共有學生11549人。流動人口子女的“入學難”是困擾余杭教育的問題。

外來務工者子弟學校是伴隨工業化和城市化建設過程，因流動人口子女的“讀書難”問題而產生的。從辦學條件上來講，學校范圍狹小，教育教學的功能不全;從教師隊伍來講，因為待遇低下，教師隊伍的素質比公立學校和高端民辦學校相差太多;從學科教學質量抽測的結果來看，外來務工者子弟學校的教育教學質量，與公立學校和優質民辦學校差距很大。總之，外來務工者子弟學校，雖然幫助解決了弱勢群體孩子的“讀書難”問題，但與廣大家長讓孩子接受“美好教育”的愿望差距很大，是制約義務教育優質均衡發展的薄弱環節。

隨著小康社會的全面建成，從2021年起，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程。大國之間競爭的加劇，國家高質量發展的戰略需要，全社會對高素質人才、拔尖創新人才的渴求十分強烈，基礎教育高質量發展也將進入實質性推進階段。推進區域基礎教育高質量發展，重點在立德樹人、推進公平、注重特色、補齊短板。[1]“十四五”開局起步，浙江省推動高質量發展的共同富裕示范區建設，率先解決發展不平衡不充分問題，大力實施新時代文化浙江工程，堅持文化強省、提升浙江軟實力，加快打造社會主義先進文化高地。[2]在這樣的背景下，關注來自偏遠落后地區弱勢群體孩子的教育，研究如何改變，外來務工者子弟學校的薄弱現狀，提升學校辦學品質，縮小其與優質學校的差距，促進教育公平，具有重要的意義。

一、外來務工者子弟學校品質化發展面臨的困境

（一）辦學場地狹小，硬件條件缺失

余杭區內的外來務工者子弟學校，大都是租用廠房改建而來，校園面積狹小，功能不全。如育蕾學校的南苑校區，面積為10.95畝，生均僅有6.17平方米。良山學校的喬司校區，面積為10.33畝，生均僅有3.88平方米。這與生均用地面積16.92平方米的省定標準相距甚遠。如此狹小的辦學場地，就無法按標準建設田徑場和籃、排球場等運動設施。規模大、班級多，音、美、勞、實驗、計算機等專用教室就可能會被擠占，造成硬件條件的缺失。

（二）教師待遇低，流動性大，隊伍整體素質不高

由于辦學經費的不足，學校給教師的待遇低下，不僅招不到特別優秀的教師，而且招進來的教師也很難留住，造成教師的流動性大、教師隊伍不穩定。從教師隊伍的學歷和職稱情況看，余杭區外來務工者子弟學校本科及以上學歷教師和中高級教師的占比普遍較低：林苑學校為68.2%和3.0%;蒲公英學校為53.2%和7.8%;育蕾學校為21.7%和7.7%;良山學校為24.2%和2.3%，且97.3%的教師還沒評過職稱。我校杭州市余杭區良渚第一中學，是余杭區一所普通公辦初中。本科及以上教師占99.2%，高級教師有49人，中高級教師占比76.2%，余杭區“教壇新秀”及以上的名優教師占比42.2%。這幾個關鍵數據一比較，兩者的差距就顯現出來了。

（三）教學質量低下

為加強教學質量監控，2021年1月底，余杭區教育局對全區小學四年級學生進行了期末教學質量抽測，結果顯示：以信達小學為代表的6所高端民辦學校的總分平均分達367.2分，區內51所公辦小學的總分平均分為342.17分;而5所外來務工者子弟學校的總分平均分僅317.68分。

除了學科教學質量抽測外，余杭區還依據《國家學生體質健康標準》等的規定，對全區中小學生進行體質健康抽測和音樂、美術素養等的抽測。外來務工者子弟學校，因為教師的待遇水平太低，招不到有特殊專長的教師，故上述項目的抽測成績，與公立學校和高端民辦學校的差距更大。

二、外來務工者子弟學校辦學品質難以提升的根源

（一）未來的不確定性，使學校投入改善的積極性不高

外來務工者子弟學校的辦學場地大都是租用的，房東隨時可能提出中止租賃合同或提高租賃價格。同時，隨著城市建設規劃的調整，它們又有被拆遷的可能。這些不確定性因素，使部分外來務工者子弟學校陷入進退兩難的尷尬境地，而不敢過多投入到辦學條件的改善中。

以良山學校為例，2014年余杭區開始創建浙江省教育基本現代化強區，良山學校也積極行動起來，在勾運路校區，租用鄰近的廠房，擴大近1倍的面積。校舍全面裝修，并新建了一個有320多個座位的報告廳和一個860平方米的室內運動館，還建了塑膠運動場等，使學校的辦學條件得到了很大改善。在余杭區連續兩年的教育基本現代化評估驗收中，良山學校都被選為外來務工者子弟學校的樣本，并順利通過省級驗收。但到2018年1月，因為修建地鐵站、地鐵維保基地和政府的規劃用地等，該校的勾運路校區、棕榀灣校區和沈家塘校區相繼被拆遷和關停，學校投入這幾個校區教育基本現代化改造的資金全部打了“水漂”。這對學校董事會的打擊非常大，之后學校寧可維持現狀，也不愿再在改善辦學條件上投入過多資金。

上述事例表明，保障外來務工者子弟學校用地的穩定性，才能解除學校的后顧之憂。

（二）流動人口子女的義務教育經費得不到充分保障

義務教育經費主要由當地政府承擔，這是由國家法律明確規定的。但由于流動人口子女義務教育保障經費等相關政策的缺失，造成流動人口子女的義務教育保障經費，往往落入由戶籍地政府承擔還是流入地政府承擔的爭論中，常得不到落實。

從余杭區來說，由于流動人口孩子的戶籍不在區域內，再加上學校的私立性質，2018年以前，區內的外來務工者子弟學校，盡管承擔著外來流動人口孩子的義務教育，但與其他義務教育段的公立學校不一樣，不能獲得政府財政的生均公用經費及其他辦學經費。可見，為促進外來務工者子弟學校的品質提升，有必要完善有針對性的扶持和保障政策。

（三）經濟利益驅使，使學校陷于低端辦學境地

外來務工者子弟學校，因其招收的是流動人口群體的孩子，核定收費標準較低，想創收只有靠“走量”，多一個學生，就多一份收益。因此，學校都呈現出辦學場地較小，而班級、學生規模都相對較大的共同特征。為了保證不虧本，學校在教育裝備、教師待遇和教師培訓等經費支出上，則是能少就少、能省則省。

我們現以良山學校喬司校區為例做一測算。學校現有1777名學生，每生每學期收費3000元，一年的總收入是1066萬元。學校現有 98名專任教師，按董事長提供的數據，用于教師工資、社保、培訓等經費，平均每人每年8萬元，一年的開支就是784萬元。加上年租金435萬元，一共是1219萬元。僅人頭經費加房屋租金這兩塊，學校每年就要虧損153萬元。

為了保證不虧本，學校創辦者就要精打細算，既減少教師的工資待遇，又嚴格控制各項支出。我們通過與教師的座談了解到，良山學校喬司校區的教師年人均可支配收入僅在4～5萬之間。因為待遇低下，自然招不到好的教師，因此教師隊伍不穩定、流動性大。這樣的情況下，提升教育教學質量就顯得特別困難，從而使學校陷于低端辦學的境地。

三、促進外來務工者子弟學校品質化發展的策略

（一）落實義務教育保障主體責任，完善管理政策措施

《中華人民共和國義務教育法》明確了各級人民政府是實施義務教育的責任主體。外來務工者子弟學校，作為義務教育整體的一個重要組成部分，理應受到與公立學校同等的公平待遇。作為招收弱勢群體孩子的薄弱學校，還應得到政策的傾斜與扶持。

1.合理配置資源，嚴格底線要求

流動人口，會隨著用工熱點和城市生活成本的增加而轉移。為應對這種“流動性”，防止新建學校將來因生源的減少造成土地資源、設施設備以及教師人頭經費等的浪費，加強區域教育的科學規劃，保持一定數量的優質外來務工者子弟學校，是科學、理性的選擇。而政府通過向外來務工者子弟學校購買教育服務所需的花費，又比大包大攬興建新學校要節約得多。

2018年1月，中華人民共和國教育部部長陳寶生在全國教育工作會議上指出：“在辦學方向、辦學標準、辦學質量上，應該有統一性要求，這是共性、是底線。”這表明，標準化辦學是起碼的要求。因此，對尚未達成標準化的學校，應限期3～5年內創建成功，以消除阻礙義務教育走向優質均衡的這塊“短板”。對于違規辦學而又屢督不改的，則應收回辦學許可。教育主管部門要通過強有力的措施，引導和督促外來務工者子弟學校向標準化、品質化辦學方向前進。

2.落實義務教育主體責任，提供資金、支教、辦學用地等各項保障

“保障農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育”這一政策的出臺，明確了在外來務工者子弟學校就讀學生的義務教育經費，應由學校舉辦地政府為主解決。此外，政府還應落實有關支教政策，為外來務工者子弟學校輸送名優教師，引領其教師隊伍成長。依據法律規定，政府還可以通過“土地劃撥”等辦法，幫助解決辦學品質較好學校的用地緊張問題。

為支持東方未來學校創建標準化學校，余杭區教育局輸送了5名特級教師到學校成立“名師工作室”，幫助引進4名中高級教師到學校支教。在名優教師的引領下，教師隊伍的專業素養和能力得到了極大提升，教學質量也得到顯著提高。東方未來學校標準化辦學目標的達成，名師支教功不可沒。因此，不能因外來務工者子弟學校的私立性質與高端民辦學校“綁”在一起，“一刀切”地取消支教。

余杭區政府積極落實《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，自2018年起，就實施了向民辦中小學、幼兒園“撥付生均公用經費補助”。2020年9月，余杭區民辦中小學、幼兒園2019年度的“生均公用經費補助”全部撥付到位，區內5所外來務工者子弟學校共獲得年度生均公用經費補助4647萬元。這一舉措，為外來務工者子弟學校解決辦學資金不足難題，加快標準化建設提供了堅實的支持，極大地調動了外來務工者子弟學校向標準化、品質化目標奮進的積極性。但從公立學校實際的生均公用經費來看，這一補助的數額還不夠高，與“按照教職工編制標準、工資標準和學校建設標準、學生人均公用經費標準等，及時足額撥付義務教育經費”的要求，且尚有較大的提升空間。

3.創新教育督導，促進品質發展

向外來務工者子弟學校派駐督導，是余杭區在教育督導上的首創。區教育局通過派駐督導常駐學校，履行全時段、全過程、無漏點的常規督導和專項督導，使外來務工者子弟學校原始落后的面貌得到巨大改變，最終都走上了規范化發展道路。這是經實踐證明、行之有效的好制度。此外，余杭區的年度綜合督導評估，將基礎性評價與年度目標達成評價和特色品牌創建評價有機結合起來，引導學校通過年度自主目標的積累，最終能在3年內邁上一個更高的臺階，激勵學校探尋適合自身實際的特色，持續鞏固深化，以形成學校發展的品牌。

規范外來務工者子弟學校的辦學行為，還應創新督導方式，強化專項督導。適時開展教師編制數的執行和工資待遇的落實，做好學校財務的專項審計，加強財政激勵資金的分配和使用等專項督導，以監督生均公用經費及各項財政激勵資金的去向，規范經費的使用，使資金真正用到學校標準化、品質化建設的刀刃上去。

（二）規范辦學行為，激發主動精神

為應對21世紀日趨激烈的國際競爭，占領教育與科技高地，20世紀70年代起，全球范圍內出現了一場“學校重建”（School Restructuring）運動。其共同特征是從學校的實際出發，探索適合各自特點的優質學校模式。

外來務工者子弟學校的舉辦者，應順應基礎教育高質量發展的時代要求，及時轉變觀念，喚起主動精神，將關注的焦點，從注重利益回報轉移到提高辦學品質上來，并以創建標準化學校為“抓手”，舍得投入資金，改善辦學條件，加快學校的現代化建設步伐，促進學校的品質提升。

1.以標準化建設為“契機”，自覺加大資金投入

學校的成長和發展，是發現問題、基于事實做出決策、高質量實施和反思提升、再發現問題的循環往復過程，在這個過程中基于事實的決策顯得尤為重要[3]。

在對5所學校的實地走訪中，林苑學校在促進辦學品質提升上的決心和投入，以及由此帶來的巨大變化，給筆者留下了深刻的印象。三年前的林苑學校，校園面積僅8797平方米，學生1370人，生均占地面積6.42平方米;學校沒有田徑場，缺乏體育運動設施;除了一個科學實驗室和一個計算機教室，沒有其他專用教室。學校有專任教師67人，其中具有本科以上學歷者31人，占比46%;有職稱的教師僅4人，占比6%。教師待遇低下、隊伍不穩定。在全區的五年級學科教學質量抽測中，學校排名5所學校的倒數第二。面對如此薄弱的學校現狀，剛從前輩手中接過學校運營與管理權力的時任校長內心焦急，乘著余杭區實施“學前教育和義務教育段民辦學校生均公用經費補助”這一政策的東風，在做好前輩們思想轉變工作的基礎上，開始了學校標準化創建與品質化提升的設計與實踐：一是新學年有計劃地減少招生，以使學校有空余教室可建設各專用教室;二是將自住房作抵押獲取銀行貨款，每年投入三四百萬，分3年進行校舍的標準化建設改造;三是主動與學校所在的運河街道聯系，積極尋求政府的幫助，在街道的支持下，租賃了學校周邊20.8畝的雜地，擴大了校園面積，建造了200米環形塑膠田徑場，完善了體育運動設施，并建造了航模基地和學農基地;四是通過提高教師待遇，建設教師隊伍，主動聯系區教科所蹲點進行教學調研，完善教學質量的激勵措施，抓好內部管理等辦法來提高學校的教學質量。

3年總計1200余萬資金的持續投入，學校的面貌發生了翻天覆地的變化：塑膠田徑場等體育運動設施，各專用教室等一應俱全;所有班級全部改裝最新的觸摸式電子屏一體機，并建成一個報告廳和一個錄播教室。這樣，學校在辦學條件上已完全達到公立學校的水平。2021年1月，林苑學校終于成功創建了標準化學校。這一定會給其他尚未創建成功的學校，帶來很好的示范效應。

2.加強教師隊伍建設，狠抓教學質量

學校的高品質，基礎在于標準化、現代化的硬件辦學條件，以及既有豐厚歷史積淀又契合時代創新的校園文化。最終顯現的是教育教學的高質量，及其帶來的社會廣泛認可度。提高教育教學質量，關鍵在于教師。因此，學校要緊緊圍繞教育教學質量這一中心，立足于教師隊伍建設，提高教師待遇，把更多的優秀人才吸引到學校中來。還應加強教育科研，強化校本研修，努力提高教師隊伍的專業素養和教書育人的能力，從而促進教育教學質量的穩步提高。如林苑學校在創建標準化學校的過程中，狠抓教學質量，學校的教學質量也飛速提高。在2021年1月的區四年級學科質量抽測中，林苑學校的語文平均分超過了21所公辦小學，科學和英語的平均分超過了15所公辦小學。

此外，學校還可以通過與名校聯姻、專家引領、特色創建等途徑，提升學校的軟實力。

參考文獻：

[1]余慧娟.教育部副部長鄭富芝：牢牢把握基礎教育高質量發展的方向[J].人民教育，2020（21）：6-9.

[2]李中文，竇瀚洋.浙江——高質量發展建設共同富裕示范區[N].人民日報，2021-4-2（1）.

[3]祝郁.優質學校的7項設計[M].上海：上海科學技術文獻出版社，2010：23-26.