體育公共服務財政支出:現狀、問題及建議

朱 鵬

財政支出也稱公共財政支出,是各級政府為提供公共產品和服務而花費的開支,體現了政府活動的方向和范圍。財政支出是公共服務型政府構建的一個重要方面,因為政府履行公共服務職能主要是通過公共財政支出來實現。但目前我國政府的財政資金還非常有限,體育公共服務財政支出較少,從而影響到我國公共服務型政府構建的進程。本研究通過對1998 年以來我國體育服務財政支出的規模和結構進行分析,剖析其存在的問題及原因,進而提出相應的優化對策,以期為我國各級政府建設公共服務型政府提供實踐參考。

1 體育公共服務財政支出現狀

1.1 體育公共服務財政支出規模

體育公共服務財政支出規模是體育公共服務財政支出總量的貨幣表現,它是衡量一個國家或地區政府體育財政活動規模的一個重要指標。自1998 年我國開始建立公共財政,啟動預算管理體制改革以來,我國體育公共服務收入規模不斷擴大,這為政府履行體育公共服務職能提供了財政資金保障,政府對體育公共服務的財政支出也不斷增多。1998年我國共支出534 765 萬元用于體育公共服務的發展,2017年體育公共服務財政支出的總金額達到了6 557 115.14 萬元,19 年來體育公共服務財政支出擴大了12.3 倍,年均增長速度達到14.1%(圖1)。

圖1 體育公共服務財政支出總額及增長速度Figure 1 The total amount and growth rate of sports public service fiscal expenditure

1.2 體育公共服務財政支出結構

1.2.1 體育公共服務財政支出的會計科目

1998 年以來,體育公共預算支出的會計科目作了四次調整,分別為1998-2001 年、2002-2007 年、2008-2012 年、2013 年-至今。由于體育公共預算支出會計科目設置的不連續性,鑒于研究需要,本文只對2013 年以來的會計科目進行分析。2013 年起,我國體育公共預算支出的會計科目包括基本支出、項目支出、上繳上級支出、經營支出、對附屬單位補助支出。由于上繳上級支出、經營支出和對附屬單位補助支出在體育公共預算支出中所占的比重非常低,故本研究僅對基本支出和項目支出進行重點分析。

基本支出是指體育事業單位為了保障其正常運轉、完成日常工作任務而發生的人員支出和公用支出;項目支出是指體育事業單位為了完成事業發展目標和特定工作任務,用于專項事務工作的經費支出。2013 年至2017 年,體育公共預算基本支出絕對規模逐年增加,由2013 年的2 218 907.74萬元增加到2017 年的3 366 594.42 萬元,增長了1.5 倍;相對規模即基本支出占體育公共預算支出的比重由2013 年的52.7% 增加到2016 年的56.4%,但2017 年相對規模為51.3%,比2016 年降低了5.1%。項目支出的絕對規模逐年增加,由2013 年的1 934 749.54 萬元增加到2017 年的3 131 988.04萬元,增長了1.6 倍;相對規模呈降升趨勢,2013 年至2016 年逐年下降,但2017 年項目支出所占比重為47.8%,比2016 年增長了9.1%。由上可見,2017 年我國體育公共預算項目支出所占比重比2016 年增加,用于專項事務工作的經費支出增多,說明我國體育公共服務財政支出結構有所優化;雖然2017 年基本支出所占比重較2016 年有所減少,但體育公共預算支出中用于人員基本工資、補助工資、社會保障費等基本支出的比重仍然較大。

1.2.2 政府體育預算支出科目

政府預算支出科目是指政府安排的各項事務性支出。由于2001 年、2007 年及2012 年政府對收支分類科目分別進行了改革,政府支出科目變動較大,為保證數據的連續性,本研究只對2013 年以來政府體育預算支出科目進行分析,主要包括運動項目管理、體育競賽、體育訓練、體育場館、群眾體育等,為突出研究重點,本部分僅對體育競賽、體育訓練和群眾體育進行解析。

體育競賽支出反映的是單項體育比賽及綜合性運動會支出。2013-2017 年體育競賽支出呈“漲-跌-漲”趨勢,2014 年體育競賽支出277 009.15 萬元,比2013 年有所增加;2015 年體育競賽支出有所減少,比上年降低了7.5%,而2016 年起體育競賽支出逐年增長,2017 年體育競賽支出329 701.57 萬元,是2013 年的1.49 倍。2013-2017 年體育競賽支出占體育公共服務財政支出的比重年均值為5.34%。

體育訓練支出反映的是各級體育運動隊購置訓練器材支出、補助各級運動隊訓練等方面的支出。2013-2017 年體育訓練支出逐年增加,2013 年體育訓練支出金額389 625.06萬元,2017 年增加到563 557.24 萬元,是2013 年的1.45 倍。2013-2017 年體育訓練支出占體育公共服務財政支出的比重年均值為9.13%。

群眾體育支出反映的是群眾體育活動方面的支出,包括全民健身和業余體校等方面。2013-2017 年群眾體育支出呈逐年增長趨勢,2013 年群眾體育支出195 416.19 萬元,2017 年增加到403 070.34 萬元,是2013 年的2.06 倍。2013-2017 年群眾體育支出占體育公共服務財政支出的比重年均值為5.25%。

2 我國體育公共服務財政支出存在的問題

2.1 體育公共服務財政支出總量仍顯不足

1998 年至2017 年我國體育公共服務財政支出的絕對規模雖呈增長趨勢,但縱觀其占政府財政支出及國內生產總值的比重可以看出,體育公共服務財政支出的相對規模呈下降趨勢。政府財政支出中體育公共服務財政支出所占比重年均值僅有0.44%,國內生產總值中體育公共服務財政支出所占比重年均值只有0.09%。特別注意的是,2008 年至2015 年,體育公共服務財政支出占政府財政支出及國內生產總值的比重均逐年持續下降。體育公共服務財政支出占政府財政支出的比重由2008 年的0.53%下降到2015 年的0.27%,是1998 年以來最低水平;體育公共服務財政支出占國內生產總值的比重從2008 年的0.10%下降到2015 年的0.07%。2016-2017 年體育公共服務財政支出占政府財政支出的比重由0.30%增加至0.32%,雖有所提高,但2016-2017 年體育公共服務財政支出占國內生產總值的比重均為0.08%,保持不變,所占比重仍然較低。

我國體育公共服務財政支出總量較少,與西方發邊國家相比還存在較大差距。德國政府每年對體育公共服務的財政支出一般占德國GDP 的1%以上[1],英國政府對體育公共公共服務的支出一般占GDP 的比重達到0.2%～0.6%[2]。我國體育公共服務財政支出與教育、醫療衛生和科學技術支出相比差距較大[3-4]。2017 至2019 年,教育財政支出占政府財政支出的比重年均值為14.66%,醫療衛生支出占政府財政支出的比重年均值為7.06%,科學技術支出占政府財政支出的比重年均值為3.77%,文化體育與傳媒支出占政府財政支出的比重年均值僅為1.66%(表1)。體育公共服務財政支出僅是文化體育與傳媒財政支出的一部分,由此可見,體育公共服務財政支出的相對規模偏低。我國體育公共服務財政支出相對規模過低的主要原因有兩方面,一是其增長速度在大多年份里低于政府財政支出的增長速度,尤其是2009 年至2015 年,體育公共服務財政支出增長速度均低于政府財政支出增長速度,2009 年、2011 年和2013 年兩者相差的百分點分別是27.7、5.9、20.6(圖2);二是我國財政收入占GDP 的比重偏低[5]。

圖2 體育公共服務財政支出、政府財政支出增速Figure 2 Growth rate of sports public service fiscal expenditure and government fiscal expenditure

表1 教衛科文體財政支出占政府財政支出比重Table 1 Proportion of fiscal expenditure on education,health,science,culture and sports in government fiscal expenditure

2.2 體育系統財政供養人員偏多

2003 年以來,政府進行了三次機構改革,分別是2003年、2008 年和2012 年。2003 年的政府機構改革是通過機構調整,進一步轉變政府職能,降低行政成本,提高行政效率;2008 年政府機構改革進入大部制改革時代,通過大幅度精減政府機構和人員編制,優化組織結構;2013 年政府機構改革繼續推行大部制改革,深度調整和轉變政府職能,建立公共服務型政府。三次政府機構改革成效顯著,政府職能不斷向更合理、更科學方向發展,干部人事制度步入法制化、規范化軌道。然而不容忽視的是當前政府職能仍不同程度地存在“越位”“缺位”現象,在體育行政系統表現為行政機關人員數精減效果不明顯[6]。2003 年至2012 年我國體育行政機關從業人員數逐年增長,由2003 年的24 234 人增加到2012 年的42 474 人,年均增長速度達到6.43%。2013 年政府機構改革,體育行政機關大幅精減人員,行政機關從業人員數比上年減少了34.8%,但2014 年行政機關從業人數又比上年增加了0.27%,2015 至2017 年從業人數有所下降,分別比上年減少了1.3%、5.25%和3.41%,但精減人數仍較有限。

由于體育行政機關從業人員精減效果不明顯,再加上體育事業單位從業人數也呈增多趨勢,導致財政對體育行政事業單位支出亦不斷增多。2008 年體育行政事業單位財政支出2 584 351.0 萬元,2017 年增加到9 240 312.04 萬元,是2008 年的3.58 倍,年均增長速度達到15.21%。行政事業單位財政支出主要包括工資福利支出、對個人和家庭補助支出、其他商品和服務支出。工資福利支出主要包括基本工資、獎金、津貼等,對個人和家庭補助支出主要包括生活補助、撫恤金、救濟金、獎勵金等,其他商品和服務支出主要包括取暖費、勞務費、福利費等。2008 年至2017 年,體育行政事業單位對個人和家庭的補助支出逐年持續增加,工資福利支出、商品和服務支出也呈逐年增加趨勢,占用了大量的財政資源,體育行政部門始終不能從“吃飯型財政”中完全抽身。

2.3 體育公共服務財政支出結構不合理

2.3.1 群眾體育和競技體育支出結構不合理

隨著我國公共財政體制改革的不斷深化及體育公共服務型政府建設進程的加快,國家對群眾體育財政支出有所增加,但群眾體育支出占體育公共服務財政支出的比重仍較低。2008 年是奧運年,國家體育總局提出了“全民健身與奧運同行”,各地方政府都加大了對群眾體育的財政撥款,群眾體育財政支出占體育公共服務財政支出的比重達到了20.77%。奧運年后,群眾體育財政支出的相對規模急劇下降,2009 年至2017 年群眾體育財政支出占體育公共服務財政支出的比重年均值僅5.81%,與發達國家體育公共服務財政支出相距甚遠,如英國體育財政支出中大眾體育財政支出占的比重達到了60%[7]。我國群眾體育和競技體育投入比例仍不合理,2009 年以來,競技體育中體育競賽和體育訓練支出年均是群眾體育支出的2.7 倍,差距仍較顯著。

表2 群眾體育財政支出情況Table 3 Fiscal expenditure on mass sports

2.3.2 區域間體育公共服務財政支出不均衡

實現體育公共服務均等化是我國體育服務型政府構建的重要價值追求。從圖3 可以發現,2008-2017 年中部和西部地區人均體育公共服務財政支出均低于平均值,而東部人均體育公共服務財政支出遠高于平均值[8];即使是區域人均體育公共服務財政支出差距最小的2013 年,東部人均體育公共服務財政支出是中部的2.55 倍,是西部的1.88 倍,區域間人均體育公共服務財政支出差距較大。

圖3 區域年人均體育公共服務財政支出比較Figure 3 Comparison of regional annual per capita fiscal expenditure on sports public services

各省之間人均體育公共服務財政支出差距非常懸殊,2008 年人均體育公共服務財政支出最多的北京市(102.80元)是支出最少的貴州省(6.48 元)的15.86 倍,2016 年人均體育公共服務財政支出最多的北京市(114.76 元)是支出最少的河南省(10.26 元)的11.19 倍,2017 年人均體育公共服務財政支出最多的上海市(292.14 元)是支出最少的河南省(14.22 元)的20.54 倍。2020 年北京市人均體育公共預算支出98.72 元,而河南省人均體育公共預算支出9.78 元,北京市是河南省的10.09 倍。

2.3.3 體育公共服務財政支出城鄉差異明顯

體育公共服務財政支出的城鄉差距主要體現在公共體育場地設施的建設方面。從表3 可以發現,2013 年我國村級農民體育健身工程支出388 032.61 萬元,占當年我國健身場地設施支出總額的11.23%;鄉鎮體育健身工程支出123 197.72 萬元,占當年我國健身場地設施支出總額的3.57%,農村及鄉鎮健身場地設施僅占全國健身場地設施支出的14.8%;2014 年農村及鄉鎮健身場地設施支出有所增長,但比例也僅為27.34%。2015-2017 年村級及鄉鎮健身場地設施支出所占比重都呈下降趨勢,2017 年村級農民體育健身工程占當年我國健身場地設施支出總額的比重僅7.47%,鄉鎮體育健身工程支出所占比重為3.55%,農村及鄉鎮健身場地設施支出均為2013 年以來投入最少的一年。可見,城鄉健身場地設施資金支出仍不平衡,農村體育場地設施供給不足。2020 年全國體育場地統計調查數據顯示,全國體育場地面積30.99 億平方米,村委會5.85 億平方米,僅占全國體育場地面積的18.88%[9]。

表3 農村和鄉鎮健身場地設施支出情況Table 3 Expenditure on fitness facilities in rural areas and townships

3 體育公共服務財政支出問題的原因分析

3.1 扭曲的體育政績考核機制

政府官員也是理性經濟人,會追求自身利益的最大化。分權體制下地方政府官員的目標包括兩方面,一是經濟目標,二是政治目標。經濟目標是通過發展經濟,促使財政收入不斷提高,地方政府官員的經濟利益也得到最大化[10]。政治目標主要是如何使當地居民認可或是上級政府賞識本地的財政支出安排,從而實現職務連任或是晉升,進而使得自身的政治利益最大化。由于體育公共服務的供給不以經濟效益為主要目標,因此對于體育行政官員而言,政治目標是其追求的主要方向。目前我國地方政府官員升遷制度實行的是“對上負責”,即由中央政府決定地方政府的連任或晉升,而不是由當地居民的滿意度決定其升遷。在此升遷制度下,體育系統長期以來評價政府體育官員的政績是以帶有政治意義的競技體育成績作為考核指標,以不同級別的競技體育金牌數量作為考量地方政府體育事業發展的成績大小,導致地方政府將競技體育作為相互之間的主要競爭內容,體育公共服務財政資金自然而然主要投入到競技體育領域,群眾體育因其投入大、且見效慢,即便其關系到廣大人民群眾的切身利益,現階段財政投入仍捉襟見肘。

3.2 中央與地方政府體育事權與財權不相匹配

分稅制改革后,稅源較分散、收入規模小的稅種,如土地增值稅、印花稅、城市建設維護稅等被劃為地方稅種;而收入充足和穩定的稅種,如消費稅、關稅、車輛購置稅等被劃定為中央稅,導致基層地方政府收入占全國財政收入的比重減小,而中央本級收入所占比重大幅上升。雖然近年來我國財稅改革政策中“努力實現財政收支平衡”,2008 年至2017年,我國地方財政收入比重呈逐年增長趨勢,但與此同時,地方的財政支出比重也在逐漸增加。以2017 年為例,地方財政收入占整個財政收入的比重為53.0%,而地方財政支出占整個財政支出的比重為85.3%,政府事權隱性下移的局面仍然沒有改變。

由于中央和地方政府的財權與事權不相匹配[11],再加上目前我國體育事業發展仍未得到政府的高度重視,因此在體育公共服務供給方面中央和地方政府的事權和財權錯配更為嚴重。2008 年至2017 年,中央政府承擔的體育公共服務事權年均比重僅占體育事權的10.2%,而地方政府承擔的體育公共服務事權年均比重高達89.8%。以2017 年為例,中央政府收入占財政收入的比重為47.0%,而中央的體育事權支出比重為7.2%;地方政府收入占財政收入的比重為53.0%,但地方政府的體育事權支出比重為92.8%,地方政府以53.0%的財政收入承擔了92.8%的體育事權,雖然中央政府通過轉移支付緩解了地方政府的部分財政壓力,但地方政府依舊承擔了較多的事權[12],導致地方尤其是農村體育公共產品供給主體的“缺位”(圖4)。

圖4 中央和地方體育公共服務財政支出比重Figure 4 Proportion of central and local sports public service fiscal expenditure

3.3 轉移支付制度建設滯后

1994 年實行分稅制改革以來,我國逐步建立了相對完善的財政轉移支付制度。轉移支付在彌補地方財力不足、促進欠發達地區經濟和社會事業的發展、推動基本公共服務均等化、平衡地區間財力差距等方面發揮著巨大作用。然而受制于中央與地方事權劃分不合理、我國轉移支付制度設計基礎不夠扎實等因素的影響,目前的轉移支付制度仍然存在諸多缺陷。主要表現為:

(1)一般性轉移支付規模小,且支付標準仍不科學。

雖然帶有均衡作用的一般性轉移支付的比重不斷上升,但絕對規模仍然偏小,導致其均衡地區間財力差距效果不佳,促進體育公共服務均等化作用有限。目前我國均衡性轉移支付采用因素法來計算各地獲得的轉移支付數額,可我國在財政轉移支付的因素選擇,各因素的權重設置上仍存在不少問題,最終導致均衡化作用效果也不明顯。

(2)專項轉移支付規模過大且運行不規范。

在中央轉移支付總規模既定的情況下,專項轉移支付規模過大,且2008 年以來專項轉移支付數額所占比重超過了50%[13],2014 年專項轉移支付所占比重雖下降到38%[14],但規模仍較大,勢必擠占了一般性轉移支付應有的份額,一般性轉移支付難以有效發揮均等化作用。我國專項轉移支付運行不規范,在相關監督機制缺失的情況下,中央政府很可能按照自身的偏好安排財政專項資金,這樣做出的決策很難保證理性。地方政府“討價還價”“跑部錢進”違規挪用現象也時有發生。

3.4 財政績效監督機制有待規范

財政績效監督是完善財政管理的重要內容,是推進預算績效管理的重要手段,在保證體育公共服務財政資金有效、安全運行,推進依法理財,確保各項財政政策貫徹落實等方面發揮著重要作用。然而目前我國體育公共服務財政監管方式尚不規范,公共支出檢查較少,公共收入檢查較多,監管合力不足;在監管環節方面,事前、事中檢查較少,可操作性的事前、事中監督預防機制還沒有真正建立,非連續性的和集中性事后檢查較多。財政資金監管存在“盲區”“重資金分配,輕使用監管”的問題。財政資金使用績效監督機制尚需完善,還未對體育公共服務財政績效評估的實踐開展有效評估,故很難客觀地評價體育公共服務財政資金的績效情況,造成財政管理上只管撥款、不問效果[15]。

4 體育公共服務財政支出優化建議

4.1 加大政府對體育公共服務財政支出力度

公共財政的重要職能之一就是保證體育公共服務財政支出的數量和質量,這是政府體育職能部門首先要承擔的法定責任。衡量體育公共服務財政支出水平的重要指標之一是體育公共服務財政支出在財政支出及GDP 中所占的比重。為滿足人們不斷增長的體育公共服務需求,我國要不斷加大體育公共服務的財政支出力度,政府財政支出中要把體育公共服務作為其傾斜性重點保障對象,每年預算要將財政收入超收部分更多地投入到體育公共服務;建立穩定的體育公共服務財政支出增長機制,體育公共服務財政支出增長率應高于財政總支出增長率,以逐步提高體育公共服務財政支出在財政總支出及GDP 中的比重。

4.2 調整和優化體育公共服務財政支出結構

4.2.1 提高群眾體育財政支出比重

群眾體育直接關系到人民的身體健康和生活質量,人民身體健康是全面建成小康社會的重要內涵。我國首先應調整和優化體育公共服務財政支出結構,加大財政資金用于群眾體育的份額,增加群眾體育的投入,使群眾體育財政支出的增長速度快于同時期體育公共預算支出的增長速度,以逐步提高體育公共預算中群眾體育經費所占的比重。其次,貫徹落實“三納入”,擴大“三納入”的覆蓋面。做好“三納入”工作,檢查督促各省(自治區、直轄市)全民健身事業經費是否納入政府的財政預算,全民健身事業發展是否寫入《政府工作報告》、納入國民經濟和社會發展規劃,以此推動各省(自治區、直轄市)政府履行體育公共服務職能,促進群眾體育跨越式發展。擴大“三納入”的覆蓋范圍,將“三納入”工作由省一級政府擴大到縣市級政府,并積極推進到村一級,以推動城鄉群眾體育統籌發展,推進體育公共服務均等化進程。

4.2.2 降低體育行政管理費支出

我國已是世界上行政成本最高的國家之一。我國行政運行成本高的主要原因是政府層級過多,因此應借鑒世界上大多數國家政府架構的組織形式,逐漸由目前的五級政府改為三級政府。應實行省直管縣改革,逐漸弱化目前的市級層次,這樣可減少行政管理層次,降低體育行政管理費支出。鄉鎮級政府逐步虛化,將其改為縣級的派出機構,這樣可使其管理職能逐步弱化,協助縣級政府維持社會治安和提供公共服務等是其主要責任。

4.3 完善體育公共服務財政轉移支付制度

首先,加大一般性轉移支付力度,大幅增加一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付規模,以加快建立現代財政轉移支付制度,實現區域公共服務均等化[16]。體育公共服務一般性轉移支付標準可以人均標準體育公共服務財力水平作為評判指標,具體測算公式為體育公共服務標準財力與標準支出之間的差額,當人均體育公共服務標準財政支出高于人均體育公共服務標準財力時,地方可得到更多的體育公共服務財政轉移支付;這樣可有針對性地進行轉移支付,從而使地方體育公共服務財權和事權相匹配。其次,改進體育公共服務一般性轉移支付測算方法,測算體育公共服務標準財政支出時,要全面準確反映地區間成本差異,綜合考慮人口密度、人口構成差異、經濟發展水平、財政困難程度等因素,以逐步縮小區域及城鄉體育公共服務供給差距[17]。再次,清理整合體育公共服務專項轉移支付,取消一次性、資金分散、績效不高和無法凸顯中央宏觀調控政策意圖的項目;整合資金管理方式相近、投向重復、目標接近的項目。強化部門作為體育公共服務專項轉移支付項目實施主體地位,對跨區域、外溢性較強的體育公共服務項目,應由中央部門直接實施,改變通過專項轉移支付委托給地方實施的方式,這樣有利于減少體育公共服務財政資金分配過程中的“ 跑冒滴漏”和地方政府“跑部錢進”現象。

4.4 重構地方政府體育公共服務財政支出績效考核體系

科學設置地方政府官員績效考核體系,將體育基本公共服務指標納入地方政府績效考核體系。可設置兩類指標,一類是投入類指標,包括體育基本公共服務財政投入絕對規模,體育基本公共服務財政投入相對規模,即其占體育公共預算支出及GDP 的比重,體育公共服務財政支出增長率,這些指標實質上考核的是政府財政能力和行為規范性,代表的是地方政府財政支持體育基本公共服務的力度和可持續性。另一類指標是體育公共服務產出水平指標,主要包括公共體育場地設施、公共體育組織、公共體育活動、公益性社會體育指導員、國民體質監測、公眾對體育公共服務的滿意度等指標,這些指標實質上是考核政府資金的使用效率,代表體育公共服務資金使用過程和結果[18]。這兩類指標是考核各級政府和官員任期責任目標的重要標準,以此激勵其重視體育基本公共服務,加大對體育基本公共服務的支出力度。

4.5 構建體育公共服務財政支出監督機制

為進一步提高財政資金的使用效益,必須建立健全有關體育公共服務財政監督的法律體系,以立法的形式劃分財政部門、審計部門等的監督職責,通過法律形式明確界定財政監督、審計監督等關于事前、事中、事后監督的工作范圍,日本、德國、美國等國家的先進經驗值得借鑒。促進體育公共服務財政績效監督結果的利用,績效監督結果與預算編制應有機結合,將體育公共服務績效監督結果作為安排體育行政部門以后年度預算的重要依據[19-20],以此促進體育行政部門增強效益和責任觀念,不斷強化內部控制,進而提高體育公共服務財政資金支出管理和決策水平。積極開展績效問責,通過體育公共服務績效問責推動責任追究,進一步增強各級體育行政部門的責任意識。