新預算制度下高校預算績效管理改革研究

高建慧（廣東開放大學 廣東廣州 510091）

新《預算法》和《預算法實施條例》的頒布執行，深化了預算績效管理體制改革，也使高校預算績效管理工作成效緩慢的境況日益顯現。在當前高校收支壓力突出的背景下，高校通過全面實施預算績效管理，優化配置教育資源和提高資金使用效益，已成為當務之急。

一、新預算制度對高校預算績效管理的實踐改革指導

新預算制度細化了預算績效管理的規定，為高校預算績效管理實踐改革提供了法律依據和明確指導。因此，高校有必要對新預算制度進行梳理，從國家政策層面逐步細化到高校預算管理制度，不僅有利于國家政策的具體實施，而且有利于高校在國家政策指引下更好地運行。通過歸納總結，新預算制度對高校預算績效管理的實踐指引主要包括事前評估、目標管理、運行監控、績效評價、結果應用管理五個方面，具體如表1所示。

表1 新預算制度指引高校預算績效管理的條目分析表

二、高校預算績效管理存在的問題分析

（一）預算績效制度建設不健全。目前，很多高校的預算績效管理條目是散落于各項制度中，比如在預算制度、預決算審計實施辦法、財政資金項目支出管理辦法等制度中會簡要體現“績效管理”規定，但沒有形成統一的高校預算績效管理制度，與預算績效管理有關的績效評價主體、目標設置、績效管理流程及指標體系等內容未被清晰明確地加以規范，績效制度碎片化現象突出，導致高校預算績效管理工作不能得到很好開展，未形成常規化工作，更多的是被動地接受上級主管部門分配的績效管理任務，致使高校實施預算績效管理流于形式。

（二）事前績效評估管理缺乏。高校預算管理缺乏前瞻性，在對預算項目的申報、立項和調整等環節，沒有很好地結合高校戰略目標的實現需求或中長期發展規劃來審查預算支出水平及進行必要的事前績效評估管理，也未充分論證預算項目的可行性、科學性及必要性，預算管理短視化現象突出，容易造成專項資金預算執行進度緩慢。項目庫的遴選和排序的主觀性、隨意性較強，預算項目的準確性和科學性得不到保證，專項資金緊缺與預算項目重復建設或浪費的現象并存。另外，以成本核算為基礎的定額預算方法等績效預算分配方法未得到廣泛使用，預算績效主導作用發揮不充分，致使高校難以合理配置及充分調動資源，不利于高校長期規劃和發展。

（三）預算績效目標制定不合理。當前，在高校職能多元化、內設機構復雜化、資金來源多樣化的背景下，預算績效目標管理主要存在以下問題：一是由于高校總體與部門內部之間的發展規劃信息不對稱，績效目標的設置很難高度一致，導致績效目標制定不明確、協調統一性較差。二是就績效目標的合理有效性而言，很多高校缺乏一套統一的績效目標指標體系，難以發揮真實考核部門或項目預算績效目標的效果。三是就績效目標的約束力而言，有些部門僅重視預算資金的使用，缺乏項目規劃的全局性和論證的充分性，籠統填報績效目標，影響預算績效管理的效果。

（四）預算績效監控不到位。傳統的預算管理在預算執行方面有較大的調整范圍，并且資金使用提前完成或在年底突擊使用的現象較普遍，這些都說明預算績效運行監控不到位。績效運行監控不僅應監督項目資金的使用，而且有必要對整個過程的預算執行情況進行監督檢查和分析評價，以保證預算執行進度和預算資金、項目執行保持一致性。當前，高校預算執行過程中的監督不完善，主要體現在：一是監督方式不到位，缺乏切實可行的實質性控制措施，很難應對高校項目管理過程中項目執行偏離績效目標的情況。二是很多高校沒有充分挖掘開發信息化平臺對預算績效過程監控的“動態管理”的重要功能，僅僅簡單利用核算系統進行預算執行監控，難以實時反映預算執行目標、預算執行進度和項目運營進度的實現程度。

（五）預算績效評價不科學。預算績效評價通過以績效評價結果為導向，對預算資金使用的各環節進行分析評價，從而優化高校資源配置。當前，高校預算績效評價工作主要存在以下問題：一是高校往往側重財政項目和專項項目的績效評價，缺少對高校整體評價和基本支出評價的關注，囊括的評價內容不全面，難以發揮預算績效評價應有的作用。二是在績效評價范圍上，高校大多只實施事后績效評價，忽視事前、事中預算績效評價的重要性。三是高校績效評價管理存在評價指標選取不夠科學、評價標準不夠客觀、評價方法較單一以及績效指標過于集中于投入產出指標等問題，難以確保績效評價結果的客觀性、全面性和合理性。

（六）預算績效管理結果運用不充分。新預算制度明確規定績效評價結果應有機結合預算資金安排、預算編制以及項目庫建設，形成一個動態循環的績效管理體系，強化評價結果的應用。但在實際中，很多高校并未建立有效的績效評價結果反饋和追蹤問責機制，沒有采取相應的措施落實評價結果，難以發揮結果導向作用。另外，預算績效結果信息披露的透明度較低，披露內容僅有收支項目幾個大類的金額及簡要的情況說明，不利于公眾監督和指導。

三、新預算制度下高校預算績效管理的優化措施

（一）完善高校預算績效管理制度。新預算制度為高校建立健全預算績效管理制度提供了科學指引，高校應在新預算制度指引下整合和完善現有碎片化的預算績效管理規定，將績效理念滲透到預算管理的方方面面，建立科學實用、指向明晰的預算績效管理制度，保障高校預算績效管理的常規化運行，充分釋放績效管理結果得到有效利用的效能。

（二）重視事前績效評估管理。事前績效評估管理是一種創新的評估和決策方法，符合新預算制度的績效管理要求，是預算決策的重要改革舉措。事前績效評估管理作為建立健全高校預算項目庫的重要手段，高校在科學實施評估管理時，應以績效導向和成本控制理念為出發點，依據高校中長期事業發展規劃及年度工作計劃，基于高校預算項目評估內容和影響因素，構建合理、科學的預算項目事前績效評估指標體系（見圖1），綜合運用因素分析法、成本效益分析法、公眾評判法、對比分析法等方法，重點評估預算項目的投入、產出和效果，將評估結果作為項目入庫的依據，并與預算安排掛鉤，從而促進高校預算管理科學化和精細化。

圖1 預算項目事前績效評估指標體系

（三）重視績效目標管理。預算績效目標管理的規范性、有效性和科學性直接影響高校預算績效管理的成效，其關鍵是構建科學的績效目標指標體系。高校預算績效目標指標的選取可以從產出、效益、滿意度這三個維度進行細化，參照篩選當前財政部門常用的細化指標，產出維度的細化指標主要為質量、數量、成本、時效等指標；效益維度的細化指標主要為社會效益、經濟效益、可持續影響、生態效益等指標；滿意度的細化指標則主要為服務對象滿意度指標。同時，高校應重視協調預算績效目標縱橫向之間的關系，縱向方面注重協調高校總體績效目標與個體目標的關系，以充分發揮績效目標對預算績效管理的導向保障作用；橫向方面動態檢視各職能績效目標的合理性，重視協調各績效目標之間的關系，以防目標間出現沖突與矛盾，從而更好地實現高校發展戰略目標。

（四）注重績效運行監控管理。在預算執行過程中，預算績效運行監控管理是高校對績效目標實現程度、預算存量資金、預算執行規范性、預算項目運行狀況以及預算和決算差異率等內容開展的績效監控管理活動。一方面，高校可通過推動預算績效運行監控和內控管理相結合的方式，將績效理念融入內控管理過程中來建立健全績效運行監控機制。基于“誰支出、誰負責”原則，明確高校相關部門職責。業務職能部門負責開展預算績效運行的日常監控，通過定期監控和分析績效信息，及時糾偏以保證績效目標實現。財務部門作為高校預算管理機構，應定期匯集、分析整個學校的績效監控信息，以便對有關標績效目標、預算執行進度等內容進行預警分析，實施預算績效運行全過程監控管理。另一方面，高校應提高績效運行監控的信息化水平，通過形成預算績效監控內容的規范管理表單，將預算數據、流程嵌入財務信息管理系統，充分運用數據預警和實時監控等信息化監控手段，精準定位和發力，提高監控效能。如，在財務信息管理系統中，績效運行預警值小于30%表示重警，30%—60%表示輕警，處于60%—80%表示良好，80%—100%則表示優異，并且不同級別的性能操作警告值具有不同的對策。通過實時預警監測，及時發現問題，及時進行調整和處理，促使運行預警值性能不斷提高，從而更好地把控績效目標的實現程度和保證預算項目的有效執行。

（五）完善預算績效評價體系。高校績效評價管理的核心是構建科學有效的績效評價指標體系，從而科學分析教育資源投入與績效之間的關系。為此，高校應結合實際，綜合運用關鍵績效指標KPI和平衡計分卡BSC評價方法，構建具有科學性、綜合性和可比性的高校預算績效評價體系。具體的關鍵績效指標主要分為預算編制、監測、執行和效果四個維度：（1）預算編制維度關鍵績效指標：預算的平衡性、預算編制及時性、預算編制準確性、預算編制全面性。（2）預算執行維度關鍵績效指標：收入預算完成率、支出預算完成率、結轉結余率、資產負債率、預算調整率、財政撥款增長率、可控成本節約率、生師比、人均圖書冊數、生均教育經費、人均教學儀器設備、生均科研經費、人均建筑面積。（3）預算監控維度關鍵績效指標：預算管理組織有效性、預算資金使用合規性、預算制度健全性、預決算信息公開程度。（4）預算效果維度關鍵績效指標：績效目標的實現程度、成本控制情況、質量控制情況、合同管理情況、教職工滿意度、教職工生活保障程度、專任教師高級職稱比例、教職工繼續深造率、學生對教師教學水平滿意度、學士學位授予率、畢業生就業率、用人單位對畢業生的滿意程度、專利授予數量、學生參加全國高校學科競賽獲獎情況、高水平論文收錄數、科研立項數量。高校預算績效工作小組在進行績效評價時，應綜合考慮高校的戰略規劃、年度工作重點以及各職能部門年度工作目標，采用科學的績效評價指標，以期更好地實現高校的戰略目標及預算目標。

(六)加強預算績效結果反饋與應用。預算績效結果是改進預算和項目管理、落實問題整改的重要依據，如能充分運用，則可以達到規避已存在的問題及風險、提高預算績效管理水平的效果。首先，高校應加強績效反饋和整改的閉環管理，并及時將預算績效結果反饋給業務部門，以便其及早發現差距和問題，及時調整改進，完善預算和項目管理長效機制，促進績效管理結果的現實應用。其次，高校應加強預算掛鉤聯動管理，將績效結果與立項預算、編制預算、執行預算、決算等環節聯系起來，把績效結果作為今后預算安排、政策調整與預算管理改進的評判標準，如：對績效結果表現差的部門和項目，約束控制其預算申請額度；表現優秀的則給予重點關注和優先保障，從而提高高校資源使用效益。再次，建立績效結果問責機制，將績效結果作為部門年終評優考核的主要依據和領導干部經濟責任考核的參考要素，以達到責任約束的目的。最后，建立績效結果公開機制。發揮公眾的監督作用，有利于高校預算績效管理接受學校、政府、社會的監督與建議，形成自我約束和注重資金使用效益的大環境。

四、結語

新預算制度的改革對高校預算績效管理的影響是多方面的，尤其在當前“過緊日子”的背景下，這些規定將指引高校深化預算績效管理體制改革，創新預算管理機制和方式，進一步促進高校做好開源節流工作，強化資金使用的結果導向，為高校持續健康的事業發展提供堅實的財務保障。