基層社會治理法治化路徑探索

解連峰

關鍵詞：基層社會治理;路徑;法治化

中圖分類號：D920.1文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）02 — 0067 — 03

十九屆四中全會《決定》提出：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。國家治理體系能力和治理體系的現代化離不開基層社會治理，基層社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的衡量標準，是國家治理體系中最為重要的一環。其與人民群眾之利益密切相關，要實現國家治理體系和治理能力現代化的目標更需推進基層社會治理法治化。

一、問題的提出

治理是政府實現其職能的一種手段，其實質是政府行為，即管理和統治。中國古代思想家荀子在《荀子·君道》中說：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”治理中也蘊含著治理政務的道理。

基層社會治理的核心是維護社會秩序，政府在治理中起主導作用，通過社會多方主體的參與，對社會關系進行多元協調，對社會行為進行合理規范，以此來解決社會問題進而化解社會矛盾。基層社會治理對防控社會風險，維護社會穩定以及促進公平正義的實現有積極作用。通過基層社會治理可以創造有序且充滿活力的社會環境。黨的十九大報告指出：我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。習近平總書記也多次強調要構建基層社會治理新格局。基層治理的概念之相對性，是較之中央政府治理而言的。

二、基層社會治理凸顯的困境

推進國家治理能力和治理體系現代化離不開基層社會治理，其治理效果關系到社會和諧穩定和人民的安居樂業。新形勢下新的矛盾和利益訴求日益凸顯，使得基層社會治理面臨較為復雜的局面。基層社會治理的碎片化及分散化特點也逐漸顯現。

（一）矛盾糾紛化解難

隨著我國向社會轉型期邁進，原有的城市鄉村二元制結構呈現出分化態勢，新的階層和利益群體呼之欲出，城鄉居民在醫療、保險、就業等諸多層面差異顯著，新的利益訴求也應運而生。在新形勢下解決新問題，實踐經驗相對匱乏，部分法律法規的制定的滯后性使得某些社會矛盾加劇亟待解決。經濟的飛速發展帶來了諸如環境污染問題、征地拆遷問題、安置補償問題等一系列問題，上述問題均與百姓利益密切相關。雖然黨和國家對農村在政策上有傾斜，但是農村基層社會治理的成本大、農村的基礎設施仍然薄弱、農村的基層社會治理難度大等仍然面臨瓶頸。上述問題如果不能盡快解決，就會帶來較深的社會矛盾，這是基層社會治理的堵點痛點之一。

（二）基層社會治理人員匱乏

基層社會治理從資源上看離不開人力物力兩個方面，治理資源相對短缺仍是不爭的事實。人員隊伍建設呈現出疲態。從現實情況上看，干部隊伍整體素質提高空間大，干部隊伍年齡優勢不明顯，部分干部在工作中不積極作為，甚至個別干部無論能力還是素質都有待提高，上述問題的存在給基層干部隊伍形象帶來了負面影響。雖然不乏各省的黨委組織部門通過招收大學生選調生的方式有計劃地把政治過硬、品學兼優的應屆大學生吸納到基層從事工作，并將他們作為黨政領導后備干部重點培養，但是基層政府囿于人才短板缺乏治理的魄力和底氣。外部資源引入難和內部資源保留難成為基層治理現代化在推進中并行的雙重壓力。

（三）法治理念宣傳落實不到位

基層治理要收獲良好的社會效果離不開治理理念的宣傳和政策的貫徹落實。無論是基層社會治理觀念還是法治觀念的滯后都會影響基層治理效果。部分群眾法律意識淡薄，特別是農村的廣大農民受教育程度普遍不高，對于基層社會治理理念的理解不到位，法治宣傳在農村的開展從形式上來說還往往浮于表面。尤其是在農村，部分地區解決基層矛盾仍然沿用傳統與習慣，宗族勢力和人情觀念甚至可以影響治理效果，這無疑給基層社會治理帶來了一定難度。從經驗上看，人的智力水平是有差異的，每個人自身的道德感和責任感也不盡相同，依靠人治的方式解決問題明顯有失偏頗。農村在法治宣傳方面仍存在重視不足的現象。如果負責法治宣傳的部門不重視法治宣傳工作的部署和落實，法治宣傳的作用也就無從發揮，也會導致基層社會治理法治化推進難。

（四）法律法規有待完善

毋庸置疑，我國現行的法律體制中還存在很多空白點，法律法規有交叉的現象也偶有發生。改革開放不斷深入的進程中，與基層社會治理相關的法律能否做到與時俱進關系著百姓安全感、幸福感的獲得。互聯網的飛速發展催生了諸多新現象與新問題，法律能否適應新形勢關系著民生保障問題。同時，在法律執行方面也面臨諸多挑戰。在執法過程中，仍有個別地方存在著面對利益部門之間互相爭奪，而面對基層實際工作中的問題卻互相推諉。甚至還出現了有些行政機關在執法過程中違規操作，通過所謂的釣魚執法來攫取利益。個別執法者在辦理經濟案件時興致盎然而針對其他非經濟性質的案件則興趣索然。同樣的，在監督方面也存在監督流于形式的問題。首先是監督人員在數量上稍顯不足，其次就是監督過于紙面化，監督還停留在文件上而沒有落實到實處的現象屢見不鮮，這就導致基層治理陷入管理上的困境。

三、基層社會治理法治化的對策

古希臘哲學家亞里士多德曾在9其所著述的《政治學》一書中對“法治”進行了闡釋，他說：“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。”治國安邦重在基層。基層社會治理新格局的構建離不開法治。如何將黨的領導落實貫穿于基層社會治理過程始終，推進基層社會治理法治化應從如下方面入手：

（一）打造多元化矛盾調解機制

人民調解是我國法律所確認的當事人雙方互諒互讓的前提之下達成的一種化解矛盾的訴訟之外的調解方式。人民調解與人民群眾的利益息息相關，這也就意味著應構建大調解模式，充分運用“楓橋經驗”妥善化解糾紛。建立健全基層調解組織機構，人民調解委員會應具備更強的專業性，健全訴調對接機制，將人民調解的成本低，化解矛盾迅速這一優勢充分發揮出來使之成為社會治理創新模式之一，筑牢經濟社會發展的防線，助力和諧社會的構建。

2019年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。政法公共職能中公共法律服務體系是重要一環，在保障和改善民生中發揮著積極的作用。推進全面依法治國離不開公共法律服務體系作用的發揮。我國公共法律服務體系要達成的目標是到2022年基本形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系。公共法律服務體制機制不斷完善，服務平臺功能有效發揮，服務網絡設施全面覆蓋、互聯互通，公共法律服務標準化規范化體系基本形成，城鄉基本公共法律服務均等化持續推進，人民群眾享有的基本公共法律服務質量和水平日益提升。上述目標的實現對于基層社會治理法治化的實現意義重大。加大法律服務供給，整合公共法律服務資源，著力打造實體、網絡、熱線“三位一體”平臺。通過公共法律服務中心、公共法律服務驛站以及公共法律服務室的設立進一步完善網格化網絡管理，完善“兩微一端”網絡法律服務平臺的建設，打通公共法律服務的最后一公里。

（二）創新基層社會治理理念

《詩經·大雅·抑》中有這樣名句："質爾人民，謹爾侯度，用戒不虞。"意為勸戒大臣們要自警自律，要善于治理你的人民，謹慎你的法度，防止發生意外事故。在基層社會治理中要突出以人文本的理念，始終將人民群眾的利益擺在在最高的位置上。杜絕一切將部門或個人利益凌駕于人民群眾利益之上的行為，以人為本主張將人作為發展的根本動力，這就要求要杜絕官本位的思想，切實轉變政府職能。突出系統治理理念，提倡在政府主導之下的各方主體參與基層社會治理，提高群眾參與度，將人民滿不滿意、答不答應作為衡量干部工作好壞的評價標準。

基層社會治理最優表現形式就是形成共享、共治、共建、互聯互通的治理格局，只有整合資源進一步提升共享水平，才能使基層社會治理良性發展。在基層治理過程中，統籌城市和農村的治理資源，掃除城鄉之間的障礙，推進城鄉一體化進程，做到城鄉規劃、基本公共服務以及基礎設施建設相協調。充分利用大數據平臺，實現網絡治理信息的資源共享，充分利用互聯網+模式，讓強有力的信息支撐基層治理法治化。調動多方主體參與基層社會治理的積極性，實現基層社會治理法治化在主體方面的全覆蓋。

構建基層社會治理新格局要以基層群眾自治制度為依托，多維度暢通群眾參與基層社會治理的渠道。讓群眾以更豐富的形式參與其中，如通過居民會議形式民主協商、民主決策、自我管理、自我服務，通過政務公開和民主評議的形式來實現基層社會治理的自我監督實踐，讓人民群眾切實成為基層社會治理的參與者與受益者。實現基層群眾自治與群眾利益的有效對接，實現政府治理與居民自治的良性互動，夯實基層社會治理基礎。

（三）積極推進依法治理

踐行法治理念，充分運用法律思維方式，在基層社會治理中積極推進依法行政與規范執法。習近平總書記強調：領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。黨紀國法不能成為“橡皮泥”、“稻草人”，違紀違法都要受到追究。把依法治理理念貫穿于基層社會治理的始終，提高其法治化程度，嚴格依法依規辦事，推動基層社會治理法治化。

徒法不足以自行，法治宣傳在基層社會治理法治化的推進過程中發揮著重要作用。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，堅持全面依法治國，要“提高全民族法治素養”。法治觀念表現為公眾對法治所秉持的態度以及對法治這一概念的認知，體現法治思維的同時，也體現著公眾的法治情感。中國特色社會主義法治建設的重要內容之一就是讓公眾樹牢法治觀念。基層社會治理的法制化離不開對權力的法治監督和對法律秩序的維護。加強對公眾法治觀念和法治思維的培養，凝聚將中國建設成為社會主義法治強國的精神動力。在法律法規的制定上應該更具前瞻性，加強法治建設的頂層設計，將法治建設這一主題與社會主義核心價值觀相融合，傳遞正能量。加強對權力的監督和制約，將法治建設成效納入到考核領導干部工作能力的標準中，提升領導干部運用法治思維解決具體問題的能力，幫助群眾形成自覺守法意識，不斷增進全民法治觀念，讓法律成為一種信仰。基層社會治理的動力和活力需要被激發和不斷增強。充分調動群眾參與社會治理的積極性和主動性有助于突破基層社會治理困境。通過法治宣傳教育活動的開展，激發群眾主體意識，引導人民群眾變被動為主動的參與到社會治理中，進一步拓寬基層社會治理渠道，以法律保障為前提讓群眾在參與社區事務、村務工作時可以通過集體表決的方式讓人民群眾充分享有知情權、參與權和表決權。

結語

在引導人民群眾參與社會治理過程中，將群眾利益作為處理問題的出發點，將一些人民群眾關心、關注的事務納入到基層治理的內容和計劃中，使人民群眾能在參與社會治理的過程中真正得到實惠，進一步增強人民群眾參與社會治理的責任感和使命感。進一步建立健全法律法規體系良法善治，加快基層社會治理法治化進程，加大對民法典的宣傳力度，讓法治深入人心。法令行則國治，全面推行依法治國，人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。要充分調動人民群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，使尊法、信法、守法、用法、護法成為全體人民的共同追求。在依法治國背景下，加快基層社會治理進程讓基層社會治理法治化水平躍升至新高度，助推國家治理體系和國家治理能力現代化的實現。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕