資源型城市治理中的公平正義思考

莊安林

關鍵詞：資源型城市;“導順治逆”;城市治理;公平正義

中圖分類號：F299.2文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）02 — 0083 — 04

公平正義是衡量社會治理是否得當的一把重要標尺，資源型城市過度依賴資源，普遍呈現經濟結構單一、主導產業乏力、工人失業、群體性貧困等現象，造成了公平缺失問題。再加上我國資源型城市以往是以城市規模和財富擴張為目標的增長模式，沒有正確認識城市擴張與自然資源的有限性矛盾，對城市化的發展節奏、限度認識不足，造成了正義缺失問題。長此以往，貧富分化的積累效應使人們產生了越來越強烈的被剝奪感。在這種情況下，資源型城市中的公平正義問題越來越成為我國資源型城市治理中的重要議題。

一、城市治理的基本規律

（一）“自組織”發展機制推動整體與部分的聯系緊密

城市的發展是市場機制在各個方面發揮作用、相互聯系的過程，在系統科學理論領域，這是一種“自組織”過程。這里所說的“自組織”，哈肯（Hermann Haken）教授在《協同學導論》曾生動的舉例，在一個工人所組成的集體中，工人常常通過廠長發出的指令來活動，從而形成一個協調統一的整體，因此這個整體就具備了組織的內涵。如果在沒有外部指令的規范下，工人們按照某種規則互相配合的自發組織，各盡其職地協調工作，進而完成某種特定的任務或具有某種功能時，就稱之為自組織?！?〕p.34

系統成員之間的相互作用使得城市具有了固有的自組織能力，合作效應一定情況下會促使成員做自組織的集體運動，這就形成了開放系統中大量子系統集體的、自發的協同合作效應，它是系統自身內部矛盾運動的結果。在這一過程中，整體與部分的聯動是非常緊密的，整個城市產業發展有序、市場容量擴張協調、基礎設施建設良好、城市管理制度有效以及城市發展戰略不斷推進，從而推動就業狀況好轉、可容納人口增多、環境承載力改善、“城市病”有效緩解、市民生活和諧以及社會治安良好，那么城市的發展和治理就會按照有序原則自發整體向前推進和部分進展順利。

（二）“導順制逆”原理助推城市多元主體互動有序

“導順制逆”是饒會林教授在“制導經濟學理論”中提出的概念，即“導其所順，制其所逆”。所謂“導順”，就是一切按客觀規律辦事，注重城市的生存機理。所謂“制逆”，就是與違背客觀規律的人和事做斗爭。導順和制逆在分析城市多元互動中是密不可分的兩個方面?！?〕p.57在這種情況下要求城市政府按城市經濟發展的客觀規律辦事;要求城市市民具有強烈的歸屬感，享有真正意義上的公平正義;要求城市企業公平競爭，做合法營業的守護者;要求城市非營利組織積極投入，有城市治理者的擔當，有城市發展者的勇氣。

按照“自組織”發展機制和“導順制逆”原理，城市治理一定不能忽視城市的生長和衰退機理。城市治理就是要在尊重客觀規律的情況下，滿足城市發展的各種條件，去除各種人為不科學的內容，使城市按照其本身內在機制和原理去發展的過程。

二、資源型城市治理的三維依據

城市是由經濟系統、環境系統和社會系統這三個維度復合而成的復雜系統，與此相對應，城市治理研究也要注重這一系統的特點綜合考慮城市的發展?！?〕p.53中國科學院可持續發展戰略研究組曾經研究了133個國家的城市現狀，包括最貧困的發展中國家和最富有的發達國家，構建出城市發展基于“發展動力”、“公平行為”和“質量水平”的三維軌跡。〔2〕p.99

首先，城市發展動力指數作為推動城市化發展的標志構成了衡量城市化進程的第一個依據。城市發展的倒U型曲線分布圖描繪了2001年全球133個國家的工業化水平指數，隨著人均財富的增長，全球城市發展的態勢呈現倒U型曲線的整體特征，其分割出明顯的5個區域，從左到右分別是低收入國家、低檔次中收入國家、中檔次中收入國家、高檔次中收入國家、高收入國家。根據各項指標，當前中國是在中收入國家的低檔次組，處于倒U型曲線的左側。〔3〕

第二，城市治理中的公平特征表現在一個城市的富裕水平及其貧富差異、城鄉差異的程度上，衡量城市化現代進程的第二個根據是以社會公平指數中城鄉二元結構的減弱或最終消除為標志的。城市發展、城市治理應當給“公平正義”留下重要位置，讓“公平正義”深植人們心中。在人均財富的不斷增長下以及社會總體情況趨穩的形勢下，社會貧富差異很明顯會呈現這樣一個趨勢，即開始在左側不斷變化演進中慢慢增大，經過頂點的臨界區后，會緩慢滑入倒U曲線右側出現不斷下降的痕跡。一個國家或地區的城市化達到合理標準與否，貧富差異指數扮演著一個很重要的參考價值。

第三，城市化內涵的質量特征突出表現一個城市的“文明程度”和“生活質量”及其需求層次的相對差距，因此，在某種程度上衡量城市化現代進程的第三個根據深刻表現在與城市中每一個單位息息相關的環境質量指數上。城市中的每一個個體都能呼吸到新鮮的空氣、望得見藍天白云，那么城市的文明進步和生活質量才能進一步提高，而這恰恰構成了城市治理過程中必須包括的“質量”因素。

這三個方面形成了一個有機整體，共同構成了判定一個國家和地區在城市發展、城市治理中的程度、態勢和走向，從宏觀上把握了城市治理的動態變化。〔1〕p.56它們是整體檢驗和統一度量城市治理的密不可分的三把尺子，只有當三者共同完成了從倒U型曲線左側向右側的轉換，才能說這個國家或地區的城市是合理的。

三、當前淮北城市治理狀況分析

2009年，作為煤炭之城的淮北市不幸面臨著煤炭產業衰竭之勢，在這種情況下，淮北市依據現實境況，遵循“導順制逆”原理，著重打造“中國碳谷·綠金淮北”①，努力建設適宜居住、安穩就業、文明旅游名城。大力圍繞煤化工產業以及采煤沉陷區，進行山水生態城市布局，打造“三山、六湖、九河”，讓每一個居民都能享受“藍天、碧水”。城市基礎設施建設改善明顯，高鐵出行更便捷，多條公路建成通車。大力轉變政府職能，拉近市民與各職能部門的距離，初步摸索了具有淮北地域特色、按照淮北發展現狀的治理之路。

（一）產業結構調整穩步推進

近年來，淮北市積極促進城市轉型發展。按照以往的經驗，資源型城市在轉型的過程中，旅游型城市和輕工業型城市就成為了首選，不過也有些城市轉型不成功瀕臨破產，淮北市卻在城市轉型發展中探索出了一條新路。〔4〕淮北市從傳統煤化工做文章，結合實際情況和地域發展特征，提出了 “中國碳谷·綠金淮北”戰略，全局規劃“綠金經濟引擎”與“綠金支柱產業”。非煤產業發展迅猛，增加值對財稅的貢獻在2015年就超過傳統型煤炭行業，服務業發展提質增效?！?〕2019年，服務業完成增加值544.5億元，占全年生產總值比重達50.5%，增長9.3%。②成功舉辦多屆食品博覽會、采摘節和文化旅游節，旅游業迅猛發展。

（二）環境治理效果明顯

2014年以來，淮北市把城鄉人居環境作為改善的核心，“三線三邊”環境治理工程得到層層推進，打造服務于城鄉環境的“立體治理體系”。2015年，南黎公園、仁和公園等公園和綠地先后建成，新的城市景觀不斷呈現。美麗鄉村建設進展有序，中心村建設加快進行，村莊道路改造升級，綠化、美化、亮化明顯。2018年，淮北市在種林植木方面取得重大突破，增綠增效工程4.6萬畝，荒山披綠成果顯著。老濉河綜合整治工程實施以來，河暢、水清、岸綠等新面貌出現在人們面前。

（三）城市基礎設施日益完善

2018年，淮北終于進入全市人民期盼已久的“高鐵時代”，市民出行更加便捷。同年，淮北市“城市雙修”試點工作獲得住房建設部驗收肯定，在城市基本規劃不變的情況下，經過科學勘察和鑒定，完成了中心湖帶及朔西湖片區的規劃編制。隨著城市人口的擴大，為了適應城市轉型的需要，城市內外路網建設迫在眉睫，桂苑東路、學院西路、方安南路先后建成通車，泉山隧道經過持續努力全線貫通，泉山北路上跨立交橋、龍山北路也正加快建設。海綿城市作為智慧城市建設的一部分也突飛猛進，老城區一改過去臟亂差局面，升級改造進展順利，“十分鐘便民生活圈”形成。

（四）政府職能轉變提質升級

政府自身建設不斷加強，執法能力水平有所提高，決策科學化、民主化不斷完善，市政府重大事項決策體系率先建立?；幢笔羞€不斷深化政務公開、網絡問政，取得了良好的效果和進展。市長信箱和網上留言先后開通，在全國網民留言辦理工作中獲得積極稱贊?；幢笔羞€不斷實現政府工作的智能化，政府網站云平臺開通上線，各類資源優化整合速度成效明顯。政府各部門辦事效率提高，通過數字化、科學化、智能化等平臺，行政審批更加便捷，打通了政府各職能部門與市民之間的“最后一公里”。

四、淮北市治理存在的問題及治理分析

過度膨脹的資源產業在資源型城市一旦被拋棄，人們就很難找到除資源型行業以外的工作。由于早期發展過程中過度依賴資源產業，使得其他產業缺乏生存空間，淮北市也患上了我國資源型城市衰退、工人失業、群體性貧困、收入差距拉大、區域發展不平衡、教育不均衡、社會環境堪憂等一系列“小城市病”。總體上看，勞動力、土地、資源等以往支撐經濟快速增長的傳統要素發生了明顯變化。此外，公共服務短缺、社會保障水平較低、社會信用缺失等，導致不斷出現新的社會問題。資源環境約束明顯趨緊，積累的生態環境問題也逐漸凸顯。〔6〕

（一）經濟結構不合理，產業結構單一

經濟結構協調是城市治理的關鍵，產業變化關乎城市公平正義，正在發展中的淮北仍然存在經濟結構不合理的現象。從產業構成上看：淮北市三大產業比例明顯失調。三大產業的結構比是6.8：42.7：50.5①，第二產業占比依然較大。

農業基礎化明顯薄弱，經營水平還比較低，大型化、產業化和機械化還未形成，在國民經濟產值中所占的比重還較小。第二產業產值雖然有所回縮，但工業結構失衡，采掘業在整個工業經濟中依然占有很大比例。產業結構的單一，沒有更好的延長產業鏈和增加產品的附加價值，使得經濟效益和生態效益有所下降。

（二）生態環境問題突出，傳統要素供求日益趨緊

作為我國重點煤炭基地之一，淮北市近50年以來，累計生產原煤8億噸，在我國國民經濟的發展中扮演了重大角色。由于早期沒有過多注意生態環境問題，淮北依然走西方工業化的發展老路，〔7〕8導致資源過度開發而不講效率，生態環境破環嚴重而不講維護：土地大面積出現塌陷、矸石山大量存在、地表裸露在外、資源日趨枯竭、空氣質量變差;再加上經濟發展和布局等不合理造成的工業三廢、城市生活垃圾等對水系造成的破壞，淮北市成為我國364個重點缺水城市之一〔8〕。同時，現代城市存在的噪音、光等污染普遍存在。資源枯竭、勞動力短缺以及上述環境問題所導致的土地資源要素的惡化等傳統要素供求出現了銜接空白，這種趨緊的關系深刻影響了淮北市轉型治理效益的實現。

（三）城市管理水平較落后，嚴重制約著城市公平正義的實現

淮北市“因煤而興，緣煤而建”，前期基本依靠“煤”來做文章，沒有過多注意到淮北市的功能分區。〔9〕這導致淮北市主城區人口過于集中、城鄉互動不協調、社區服務落后、社會保障不健全等問題。這些問題的出現又惡性循環到貧富差距拉大、社會不公現象產生，使得社會整體信用日益下降。人口過于集中以及基礎設施的不健全，城市“熱島效應”頻繁，土地承載力和環境容納能力進一步下降。在這一過程中，政府仍是城市管理的主導者，市場化運作缺乏，社會和市場參與率較低，利益主體多元化、利益格局固化引發的社會利益矛盾時有發生，呈現出了社會問題日益突出的特征。

從淮北城市治理過程中出現的問題來看，它們在組成復雜城市系統的經濟子系統、環境子系統、社會子系統中都有體現。也就是說，淮北城市治理的三元治理網絡和三個基本依據都出現了“制導”軌跡在不同程度上偏離目標的情況。從根本上看，制導不靈與第一個基本依據——發展動力密切相關，但發展動力方面的問題，集中爆發于城市“公平行為”的缺乏這一根據上面。

因此，淮北的城市治理亟待更為精確的“制導”，需要抓住發展動力這一根本的同時，還需要抓住城市治理中公平正義行為的供給，明確“民未富而城先衰”的城市治理特征，為把公平正義確定為資源枯竭型城市治理的長期目標提供重要依據。

五、構建以公平正義為導向的城市治理模式

為擺脫“民未富而城先衰”的資源枯竭城市特征，著力實現資源枯竭城市治理的公平正義目標?；幢笔性噲D構建“資源均衡、共享”的城市空間正義、規范“多元共治權力主體”的城市權力正義以及培育“平等發展趨向”的城市權利正義三個維度，探究公平正義導向的資源枯竭城市治理的政治模式，解決困擾淮北轉型發展的“小城市病”難題。

1.“資源均衡、共享”的城市空間正義，助推淮北統籌城鄉各區域共同發展。對于資源枯竭城市來說，城市空間的正義問題首要表現在礦區、鄉村對中心城區的結構性不平等。淮北市在長期的發展過程中，忽視了城鄉統籌，中心城區集中了大部分優勢資源，使得城鄉貧富的剝離感越來越嚴重。雖然淮北不大，但卻造成了地域上的隔閡，如何有效緩解人口的地區集中、資源的開發、空間規模的不斷擴張所帶來的包括環境、交通、住宅、社會等問題，使城區設施在資源開發地區和農村地區合理布局，目前淮北正在積極探索。經過積極探索，本著以人為中心的原則，淮北市在城區周圍興建了眾多安置房，妥善安排礦工就地就業，在塌陷區的基礎上合理布局城市“綠肺”，逐漸形成了“六湖連珠，五湖成淮”的特色景觀。周圍環境大幅改善，曾經的廢舊水體徹底變綠，使得周圍市民平等享受城市大好風光。鑒于城鄉發展的不對等，當前淮北根據地域特色，按照自然規律，利用好天然優勢，打造了塔城石榴軟籽基地、南山村山核桃生產基地以及榴園旅游休閑度假景區。

2.“多元共治”的城市權力主體，助推淮北決策更加高效科學有序。作為資源枯竭型城市，城市治理需要多方參與，通過差異性的認同，要重塑有機的城市治理權力主體，讓媒體的力量、市場的力量和社會組織以及公眾的力量都參與進來，形成多元共治的權力主體。當前淮北市正在積極探索適合淮北發展的綜合共治路徑，不僅邀請淮北市企業家座談，為城市發展建言獻策，還開通了“市長信箱”，廣泛收到各行各業積極的發展建議。同時，全市統一的政府服務熱線平臺正式運營，市民所反映的熱點和難點問題及時得到了解決和反饋，切實保障了全市人民的發言權。此外，還依托淮北師范大學等安徽省屬高等院校，積極邀請院校專家、學者制定淮北市發展綱要，例如淮北師范大學編制的《淮北市鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》以及《相山區鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》都被淮北市相關部門積極采納。

3.平等發展趨向的城市權利正義，助推淮北居民生活和諧有序。資源枯竭城市普遍面臨一個共性問題就是，一旦資源枯竭，從事相關方面工作的普通工人，尤其是下崗礦工和農民工面臨著“進入都市的權利”被剝奪的狀況。他們變成了城市的弱勢群體，即使進入了城市，只是地理意義上的“進入”，而非社會關系的“融入”，他們依然是自己居住、工作、生活城市中的“外鄉”?！?0〕淮北也面臨這樣的境況，隨著淮北煤炭的枯竭和采礦所帶來的塌陷，不僅導致了礦工的失業下崗，還連鎖導致了農民失去土地所帶來的失業。面對淮北城市的轉型，他們應該怎么辦，淮北市正在積極探索。一方面，煤礦塌陷就地建湖，打造市民觀光休憩區，確保每一位市民都能享受到優美的環境;另一方面，妥善安置塌陷區居民、礦工以及農民工住房、就業和就醫，他們享有和城區市民一樣的權利。只有每一位生活在這座城市的人都能被以當地人平等對待，賦予相同的住房、就業、就醫以及入學等權利，與轉型城市共成長、同奮進，那么這座城市才能順利轉型并得到認可。

結語

資源枯竭城市的治理需要把公平正義的理念融入到城市治理戰略的過程中，并以此為基礎探究公平正義為導向的資源枯竭城市治理的政治模式?；幢笔性谫Y源型城市轉型的過程中需要切實按照城市發展的客觀規律，遵循“導順治逆”原理，共同按照“發展動力”、“公平行為”和“質量水平”的三維城市治理依據，實事求是摸底當前淮北市治理現狀以及存在的問題。積極拓展思路和思維，打造“資源均衡、共享”的城市空間正義、“多元共治”的城市權力主體以及平等發展趨向的城市權利正義，從而實現淮北市轉型治理中的公平正義。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕陳劭鋒，楊多貴，王海燕.走向現代化的判別準則〔J〕.上海經濟研究，2001，（11）：3-7.

〔4〕高福平.產業結構調整是資源型城市轉型發展的突破口〔J〕.社會科學戰線，2014，（11）：57-61.

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〔6〕遲福林.如何平穩渡過最后“窗口期”——十三五中國經濟轉型升級大趨勢〔J〕.探索與爭鳴，2015，（04）：23-28.

〔7〕李海峰.河南省發展循環經濟問題研究〔D〕.天津大學，2006.

〔8〕黃少鵬.淮北市的可持續發展能力建設與資源枯竭型城市轉型〔J〕.中國煤炭，2009，（12）：32-36.

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〔10〕莊立峰，江德興.城市治理的空間正義維度探究〔J〕.東南大學學報：哲學社會科學版，2015，（04）：45-49+146.〔責任編輯：孫玉婷〕