近20年我國電子文件管理政策現狀及對策研究—基于《“十四五”全國檔案事業發展規劃》及相關政策*

李海濤 徐亞婷

（中山大學信息管理學院 廣州 510275）

0 引言

近20年來，隨著我國網絡與信息化建設持續推進，電子政務、商務領域各類型電子文件大量產生。電子文件作為國家重要戰略信息資源，是信息時代國家治理、政府管理、經濟運行、社會運轉和歷史傳承的重要工具和載體。做好電子文件管理工作是“十四五”期間加強我國國家治理的一項基礎長期性工作，也是國家網絡強國戰略和信息化戰略的重要組成部分[1]。

政策文獻是指國家黨政機關為處理黨務、政務頒布的具有規范體式和法定效力的政策文本[2]，其表現形式主要有決議、決定、命令、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要[3]。電子文件管理政策文獻是指國家黨政機關圍繞電子文件形成辦理、歸檔管理、長期保存等業務環節提出的規范電子文件科學管理的系列方針策略文本，包括電子文件管理的法律、法規，規劃，決定，意見，辦法，通知、公告等。

自2001年《全國檔案事業發展“十五”計劃》提出通過研制電子文件歸檔和電子檔案管理的制度與辦法，以規范電子文件管理的目標以來，經過20年的持續建設，我國逐漸頒布并形成了圍繞著電子文件管理環境、技術、業務流程、證據效力等內容的具有中國特色的電子文件管理的相關政策體系。2021年《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（下文簡稱《“十四五”規劃》）持續對電子文件歸檔、移交等制度建設與貫徹落實提出要求，為新時期電子文件管理政策體系建設提供參考。

研究旨在通過系統梳理和分析近20年來我國電子文件管理相關政策文獻的內容、形式特征的變化，厘清我國電子文件管理相關政策的發展脈絡與發展重點，聚焦《“十四五”規劃》中的電子文件管理要求，分析新時期我國電子文件管理政策建設重點，以期為我國電子文件管理政策規劃完善提供有益參考。

1 近20年來我國電子文件管理相關政策文獻采集

1.1 數據來源

為保證政策樣本采集全面，研究以北大法寶、國務院政策文件庫、國家檔案局官網檔案政策法規庫為政策文獻主要檢索來源，以“電子文件”“電子檔案”“電子公文”“電子證照”“電子發票”等為關鍵詞開展全文檢索，同時參考《繼續有效規章目錄》《現行有效規范性文件目錄》等政策清理性的文件以及相關學術論文、著作，采集了我國黨政機關出臺的有關電子文件形成、辦理、歸檔、保存的等環節相關政策。截至2021年3月31日，研究采集了近20年來我國電子文件管理相關政策文獻計231件，以此為基礎開展了我國電子文件管理政策量化研究與分析。

1.2 政策文獻計量

政策文獻計量是指采用文獻計量的方法客觀系統分析政策文本獲取可驗證研究結果的方法[4]。政策文獻計量的基礎在于政策文獻具有多維特征，研究擬從政策數量變化、效力級別、發文部門、主題類別4個維度對我國近20年來電子文件管理相關政策文獻進行量化分析。其中政策數量變化維度重點分析我國電子文件管理政策的整體演進特征；效力級別維度則重點分析政策效力級別層次的合理性；發文部門維度重點分析電子文件管理部門之間的關系與職責分工；主題類別維度則重點分析我國電子文件政策規范對象。

2 近20年來我國電子文件相關政策文獻計量結果分析

2.1 政策文獻數量

從政策頒布時間與數量來看，我國電子文件管理相關政策頒布的時間及數量分別為“十五”期間24件，“十一五”期間45件，“十二五”期間61件，“十三五”期間96件，具體見表1。

表1 “十五”規劃以來我國電子文件管理政策頒布時間及數量

注意力基礎觀理論強調決策行為產生與決策者注意力聚焦、配置之間的關系[5]。在公共管理領域中，注意力不同會引導政策制定者關注“注意力”相關的基本問題、重點議題，并做出傾向性政策選擇。因此從時間序列維度考察電子文件管理政策文獻的數量變化，一定程度上可以反映政策制定主體對電子文件管理的的關注程度?？傮w來看，近20來我國電子文件管理相關政策在數量上呈上升趨勢（見圖1）。其中“十三五”規劃期間，電子文件政策發文數量均保持在較高水平。

圖1 近20年來我國電子文件管理政策文獻數量變化圖

結合年度來看，1996年以國務院信息化工作領導小組成立為標志，我國政府開始宏觀規劃國家信息化建設，但該階段黨政機關、企事業單位形成的電子文件及電子檔案缺乏具體管理辦法。針對該問題，國家檔案局成立了電子文件歸檔與電子檔案管理研究領導小組，推動我國電子文件歸檔管理試點和制度標準建設，在相關電子文檔管理科研項目的支撐下，形成了《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（后轉化為《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T 18894-2002））。1997年，原國家科委、國家檔案局及國家質量技術監督局等政府部門聯合開展電子計算機輔助設計(CAD)、輔助制造(CAM)中各種電子文件歸檔及電子檔案管理規范建設，拉開了電子文件規范化管理序幕。

（1）十五期間（2001-2005）

我國電子文件政策建設呈現出依托檔案信息化建設重點關注電子文件歸檔、行業電子文件管理實踐及電子文件證據效力等領域的特點。

首先《全國檔案事業發展“十五”計劃》（2001）提出了電子文件管理標準體系建設和電子文件管理試點開展的要求?！度珖鴻n案信息化建設實施綱要》（2002）明確了以信息化帶動全國檔案事業，要求加強電子文件歸檔管理，提出電子文件歸檔管理和電子檔案長期保存等重點任務?！峨娮游募w檔與管理規范》（2002）、《電子公文歸檔管理暫行辦法》（2003）、《電子公文傳輸管理辦法》（2003）等的頒布將電子文件歸檔等作為該時期政策關注的熱點。

其次，在實踐領域，部分行業領域率先配套了相關政策，規范本部門電子文件歸檔管理、管理系統建設等問題。如國家環境保護總局印發的《全國環境保護檔案事業發展“十五”計劃》（2001）開展了電子文件即時歸檔試點探索；中國人民銀行印發了《中國人民銀行電子公文傳輸系統管理辦法》（2001）、《中國人民銀行電子檔案系統管理辦法》、《中國人民銀行電子檔案服務規程》《2003》明確了本系統電子公文定義、傳輸方式、歸檔時間等，并提出電子公文與紙質公文具有相同效力。國家煙草專賣局《關于正式啟用煙草行業辦公自動化電子公文遠程傳輸系統傳輸電子公文的通知》（2004）也明確了煙草行業電子與紙質公文同等效力。

再次在電子文件證據效力方面，《電子簽名法》（2004年）頒布初步確立了電子數據的司法實踐中的證據效力。同時該時期，《電子公文歸檔管理暫行辦法》（2003）和《關于加強企業檔案信息化建設的意見》（2005）等政策文獻對電子文件歸檔提出雙套歸檔的要求。

（2）十一五期間（2006-2010）

《檔案事業發展“十一五”規劃》（2006）明確“十一五”期間電子文件管理工作的重點，即“規范電子文件歸檔管理與接收工作，建立健全電子檔案接收規章制度，推進電子文件中心和數字檔案館建設”等總體目標。該時期電子文件管理國家戰略研究提上日程。2007年，中國人民大學提交了《關于加強我國電子文件科學管理的報告》，從國家信息化建設與發展的戰略高度，對我國電子文件管理的重大問題進行了深入分析，中共中央辦公廳成立了《電子文件管理辦法》領導小組和起草小組，2009年發布了《電子文件管理暫行辦法》，為我國黨政機關、企事業單位電子文件管理提供了基本原則與方法。

在電子文件歸檔方面，各部門提出了雙套歸檔的要求，如安全生產監管檔案、污染源普查檔案、高等學校檔案、科學技術檔案等相關管理政策，明確了電子文件雙套歸檔管理模式。

（3）十二五期間（2011-2015）

《全國檔案事業發展“十二五”規劃》（2011）提出了“貫徹落實國家有關電子文件管理的政策文件，加強電子文件歸檔管理系統、電子檔案移交管理系統”等的建設總目標。此外中辦國辦聯合印發了《國家電子文件管理工作規劃（2011—2015年）》，明確了電子文件管理是新時期國家管理的基礎性工作，對電子文件管理體制機制、法規制度、標準規范、系統、專業教育、試點示范等環節提出了要求和規劃。

在電子文件證據效力方面，修改后的《民事訴訟法》（2012）《刑事訴訟法》（2012）、《行政訴訟法》確認了電子數據證據效力?！镀髽I會計信息化工作規范》（2013）《中華人民共和國公司登記管理條例》（2016）等政策文獻也明確了電子及紙質文件同等法律效力。

在歸檔方面，部分行業部門仍貫徹電子文件雙套歸檔模式，如《全國稅務機關公文處理辦法》（2012）《人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法》（2013）均提出電子文件雙套歸檔。但部分行業的政策文獻出現了電子文件單套歸檔的要求，如《企業會計信息化工作規范》（2013）《稅務稽查案卷電子文件管理參考規范》（2014）、《會計檔案管理辦法》(2015修訂) 等政策文獻中指出滿足一定條件的電子文件可僅以電子形式保存。

（4）十三五期間（2016-2020）

我國電子文件管理政策不斷完善，呈現出與各項國家戰略融合的趨勢。電子文件法律證據效力逐步確立，電子證照、電子合同等相關政策不斷出臺.

首先《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（2016）提出在有條件的部門開展電子檔案單套單軌制管理試點；《國家電子文件管理十三五工作規劃》（2016）提出到2020年健全電子文件管理體制、機制、法規制度和確立電子文件證據法律地位以及行政效力的目標與要求。

其次與電子政務、電子商務等國家發展戰略的相關政策如《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（2016）、《電子商務“十三五”發展規劃》（2016）、《國務院關于在線政務服務的若干規定》（2019）等對推動電子證照、電子公文、電子簽章在政務服務中的應用提出規劃目標?！度珖鴻n案事業發展“十三五”規劃綱要》（2016）提出通過推進電子會計檔案管理促進電子政務、商務文件歸檔管理。

再次，在電子文件證據效力方面，《中華人民共和國公司登記管理條例》（2016）、《質檢總局“互聯網+政務服務”工作方案》（2017）、（《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》）等系列政策文獻明確了電子文件與紙質文件具有同等證據效力，與“十二五”相比，政策在數量、效力級別、主題類型方面都更為豐富，這表明電子文件的證據效力在商務、司法、財會等行業領域不斷得以確認。

最后2016年國務院印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》提出優化網上服務流程，推動電子證照、電子公文、電子簽章等在政務服務中的應用，在此背景下，電子證照、電子票據、電子會計憑證的等應用型電子文件管理相關政策數量逐漸增多。

經過近20年的發展，我國電子文件管理政策體系不斷完善，在確認電子文件證據效力、融入國家各項戰略、電子文件全生命周期管理等方面的配套政策不斷增多，并逐步形成了規范化電子文件管理體系。

2.2 效力級別分析

根據《中華人民共和國立法法》[6]，在國家法規體系構成中，法律具有最高法律效力，其他任何行政法規、地方性法規和部門規章不得與之抵觸。行政法規的效力高于地方性法規、部門規章。黨內法規和軍事法規在其權限范圍內發揮效力。國務院各部委、中國人民銀行、審計署和直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限內,制定部門規章。部門規章規定的事項應當屬于法律或者國務院行政法規、決定、命令的事項。部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力,在各自的權限范圍內施行?！秶覚n案法規體系方案》[7]中將國家檔案法規體系劃分為檔案法律、檔案行政法規、黨內法規和軍事法規，地方性檔案法規，檔案規章4個層次，各層次政策文獻效力不同。

依據《中華人民共和國立法法》和《國家檔案法規體系方案》，結合電子文件管理政策的效力等級，我國電子文件管理政策文獻可分為：（1）法律（2）行政、黨內和軍事法規（3）國務院規范性文件（4）部門規章（5）部門規范性文件（6）部門工作文件（表2）。

表2 我國電子文件管理政策文獻效力級別統計

其中行政法規與國務院規范性文件的制發主體為國務院，國務院規范性文件為具有約束力的非立法性文件，其效力低于行政法規；針對各部門具有約束力的非立法性部門規范性文件和工作文件，效力低于部門規章。

首先，從文獻種類來看，我國電子文件管理政策效力體系較為完善，包含5部法律，16部行政法規、黨內法規和軍事法規，14部國務院規范性文件，196個部門規章及規范性文件。具體來看，電子文件管理相關法律《中華人民共和國檔案法》（2020）、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《電子簽名法》等從基礎、部門行業的視角賦予了電子文件證據地位。

其次，相關的行政法規和國務院規范性文件，主要規范信息化建設與電子政務、電子商務業務活動中形成的電子文件。如《中華人民共和國公司登記管理條例》對公司登記業務中形成的電子營業執照的法律效力予以確認，為電子營業執照的規范化管理提供了依據。

再次，《國家檔案局、中央檔案館關于印發全國電子文件中心建設經驗交流會議文件的通知》[8]、《電子文件管理暫行辦法》[9]、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發＜國家電子文件管理工作規劃(2011—2015年)＞的通知》[10]、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發＜國家電子文件管理“十三五”規劃＞的通知》[11]等黨內法規為電子文件管理提供了通用性政策指導。

占比接近85%的部門規章、規范性文件、工作文件以部門產生的電子文件為主要規范對象，在各自權限范圍內施行，如《中國保監會辦公廳關于印發＜中國保監會電子文件傳輸系統管理暫行辦法＞的通知》[12]、《最高人民法院、國家檔案局關于印發＜人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法＞的通知》[13]在適用對象上具有專指性，其規范效力范圍也較明確（見圖2）。

圖2 我國電子文件管理政策效力級別統計表

2.3 發文部門分析

電子文件作為國家機關履職中形成的各類數字記錄，其發文主體呈現多元化特征。通過提取分析231份我國電子文件管理相關政策文本的發文單位可知,我國電子文件管理相關政策文獻頒布部門多達45個，涵蓋各級別黨政機關（見表3）。

表3 黨政機關各部門發文數量統計

國務院 國務院辦公廳 26 12國務院組成部門中國人民銀行 7 2住房和城鄉建設部（建設部） 16 0商務部 7 5民政部 14 9農業部 4 2財政部 7 5教育部 2 0交通運輸部 1 0國家發展與改革委員會 8 8科學技術部 1 1中華人民共和國應急管理部（安全生產監督管理總局） 6 1司法部 1 0人力資源與社會保障部 3 1生態環境部（國家環境保護總局） 3 2工業與信息化部 1 0公安部 1 0水利部 4 2衛生健康委員會（衛生部、國家衛生和計劃生育委員會） 5 5自然資源部[國家海洋局]（國土資源部、國家測繪地理信息局） 4 1國務院直屬特設機構 國務院國有資產監督管理委員會 3 3國務院直屬機構市場監督管理總局[國家標準化管理委員會]（國家工商行政管理總局） 13 6國家安全生產監督管理總局（已撤銷） 6 1國家稅務總局 5 1醫療保障局 1 1

注：2000年以來我國共進行了四次政府機構改革。政策數量統計時，已撤銷、合并或重組的部門發布的政策根據職權歸屬劃入現行機構部門，用“（）”與現行機構部門區分，“一個機構兩塊牌子”的情況用“[]”區分。

由表6可知，電子文件管理相關政策的發文單位幾乎涵蓋國務院所屬部門。其中國家檔案局作為我國檔案事業的主管部門,其發文及聯合發文量均居前列。發文分布一定程度反映了當前我國檔案事業管理“條塊結合、分級管理”的現狀。國家檔案局在電子文件政策發文上基本形成了對電子文件全面管理的政策保障。發文數第二的國務院辦公廳，發文量和聯合發文量分別26份和12份,聯合發文率為46.2%，表明其積極履行推動各部門電子文件管理工作職能。發文第三的住房和城鄉建設部，發文量16，且均為單獨發文，主要用于規范建設領域電子文檔的管理與應用（見圖3）。

圖3 發文部門發文數量統計圖

2.4 主題類別分析

研究發現政策文獻包含了電子文件管理的要求，參考政策文獻規范對象，電子文件管理相關政策文獻主題包括（表4）：

表4 電子文件管理政策主題類別統計

（1）通用性電子文件管理政策，即對國家機關、社會組織或個人在履行其法定職責各類型電子文件具有普遍指導意義的政策，如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發＜國家電子文件管理“十三五”規劃＞的通知》[14]。

（2）專門性電子文件管理政策：針對專門類型電子文件管理的政策，如《國家檔案局、國家發展和改革委員會關于印發＜建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法＞的通知》[15]以建設項目電子文件為管理對象；

（3）通用性檔案管理政策：檔案管理通用性政策，如《國家檔案局關于印發＜全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要＞的通知》[16]等；

（4）專門性檔案管理政策：針對專門檔案管理的相關政策，如會計檔案、建設檔案、醫療檔案等管理政策。

（5）信息化、電子政務、電子商務等相關政策也對電子文件管理做出了相應規劃。如《商務部 中央網信辦 發展改革委關于印發＜電子商務“十三五”發展規劃＞的通知》[17]為發揮電子會計檔案對電子商務的促進和保障作用，提出了電子發票信息管理與服務平臺建設要求。

（6）其他業務活動管理政策：如《工商總局關于推行企業登記全程電子化工作的意見》[18]主要針對企業無紙化登記工作等業務活動的開展出臺的相關政策。

我國檔案管理制度建設起步早，體系相對完善，其中針對電子文檔管理的通用和專門政策占比達43%。傳統檔案偏重實體管理，近年來隨著信息技術的變革，電子政務及電子商務的興起，改變了傳統文件形成的環境、運維方式，無紙化辦公、網絡購物等前端業務管理模式產生了大量電子文檔，促進了國家相關政策出臺。（見圖4）。

圖4 政策文獻類別統計圖

3 近20年來我國電子文件管理相關政策文獻文本內容分析

研究系統收集了近20年來我國電子文件管理相關的政策文本，運用政策文獻計量和內容分析等方法，從政策數量變化、效力級別、發文部門、主題類別等維度量化分析了231份政策文本，盡管我國電子文件管理政策體系建設不斷完善，但也存在不足，具體包括。

3.1 政策級別及效力低

首先，全國人大常委會通過的《中華人民共和國電子簽名法》（2019）等相關條款中，電子文件管理的相關要求常以“電子數據”等為表述與規范對象，電子文件與電子數據等相近或相關概念的界定，關系缺乏標識及說明。在電子文件法律效力方面，盡管2011年《國家電子文件管理工作規劃（2011-2015年）》提出適時啟動電子文件立法活動[19]；2014年國電聯辦就電子文件管理相關立法問題組織了專項研究，并于2016年正式啟動了《電子文件管理條例》制定工作，旨在以行政法規的形式明確電子文件的法律效力。但到目前我國尚未形成專門的電子文件管理法律，大部分電子文件管理政策以部門規章和部門規范性文件的形式出現，效力級別不高，適用范圍較窄?？傮w來看，現階段我國仍缺乏一部位階較高的電子文件管理綜合基本法，協調對接涵蓋電子數據、電子文件、電子檔案等法學、信息管理學等多個學科及實踐領域相關概念的及其在司法中的應用[20]。

其次，具有專指性的《電子文件管理暫行辦法》明確了我國電子文件管理的體制、基本原則、機構職責業務等內容，為我國黨政機關、企事業單位電子文件的管理提供了基本原則、方法。但從效力級別上看，《電子文件管理暫行辦法》屬于黨內法規，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》[21]第3條：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度”，該條款將黨內法規的調整對象限定為黨員和黨組織，不包括黨外個人和組織。但實踐中存在黨內法規規范對象超出黨組織范圍，即黨內法規在調整對象上存在“外溢”的情況[22]，致使《電子文件管理暫行辦法》所指的電子文件包含了黨委機關及行政機關團體、企事業單位和其他組織公務處理中形成的記錄。當然為緩解該“溢出”效應，《電子文件管理暫行辦法》采取了“聯合發文”的形式，即由中辦和國辦聯合印發。該做法與《制定條例》中體現的黨內法規的定位有所出入，再加上黨內法規效力級別低于法律，在全面從嚴治黨和全面推進依法治國的背景下，《電子文件管理暫行辦法》在法律效力、管理要求、管理體制機制等方面的規定與時代發展不匹配，對黨和國家各類機構電子文件管理規范管理上存在不足，較難承擔“基本法”的重任[23]。

總體來看，我國電子文件管理政策的權威性和法律效力偏低，缺少一部高位階綜合性基本法,全面規范電子文件管理，同時指導各實踐領域電子文件管理制度標準建設完善。隨著我國電子文件管理實踐的全面發展，迫切需要理清黨內法規與國家法律的關系，建立位階較高的專門電子文件管理綜合基本法，以國家法律或行政法規的方式確立電子文件的證據效力，規范電子文件全程管理。

3.2 政策連續性弱

文件連續體理論[24]揭示了電子文件運動規律，指出了電子文件各階段的關聯、影響及轉化特點，要求文檔工作者以統一聯系的觀念開展電子文件管理。電子文件生命周期內各項管理活動需要多部門協同完成，這對機構間管理制度、系統平臺的密切銜接提出了更高要求。

但從文件連續體理論的視角來看，我國現階段電子文件后端即歸檔管理階段政策支撐性較強，具體表現為：（1）從發文部門來看，國家檔案局發文數量較多（44%），其中聯合發文多為指導各實務部門的電子檔案管理工作，如聯合發布社會組織登記檔案、民航檔案等；（2）從政策主題來看，通用和專門檔案管理政策最多（43%），主要采取在現有政策中直接增加電子文件管理相關條款的方式；（3）從生命周期管理的維度來看，歸檔管理階段的政策內容較為充實。

而在管理前端，與之相關的電子政務政策內容為政府數字信息資源的管理要求，主要由我國政府牽頭，以政策文獻的形式呈現當前我國電子政務發展過程，明確政府信息資源管理方向。如《國家發展改革委關于加強和完善國家電子政務工程建設管理的意見》（2013），明確了電子政務建設項目應“推動業務流程優化和業務模式創新，促進部門內部和部門之間的信息共享和業務協同”[25]，從理順業務流程的角度強調了政府信息資源的管理與共享?！丁笆濉眹倚畔⒒巹潯罚?016）強調了電子政務建設對數據資源的關注,提出“建立統一開放的大數據體系”的目標，“全面推進重點領域大數據高效采集、有效整合、安全利用”?！墩招畔⑾到y整合共享實施方案》（2017）指出在“統一標準規范”原則的指導下，在政務信息資源“數據采集、數據質量、目錄分類與管理、共享交換接口、共享交換服務、多級共享平臺對接、平臺運行管理、網絡安全保障等方面”[26]開展國家標準研制與應用。但是上述政策就其指向來看，主要是對業務部門的要求和規定，基本未將檔案部門納入電子政務發展規劃，“大部分檔案部門長期以來未能實質性地介入前端業務[27]。

總體來看，目前電子文件形成辦理、歸檔管理、長期保存階段，我國電子文件相關政策制定及頒布存在部門職能業務條塊分割，相互之間缺乏有效協同，政策連續性不強等問題。這在電子政務建設業務流程改革中，不利于業務、檔案、數據等管理部門協調推進電子文件全流程管理。

3.3 政策內容分散

我國現有電子文件管理的相關政策散諸于各級各類政策文獻中，在表述、規范對象等方面未形成統一。

首先，從政策規范對象來看，除“電子文件”外，還有“政府信息資源、電子檔案、電子公文、電子證照、電子數據”等多種表述。上述概念或形成于電子文件生命周期各階段，外延與內涵存在交叉與包含；或因政策規范側重不同，存在同一規范對象基于各自政策環境的不同自我表述；或屬于基于文件形成辦理階段的特殊性而形成的新型電子文件，如電子證照等。上述相關概念既有其組成管理上的相似性，但也反映了各管理階段的側重，易出現管理領域的交叉，造成政策重復建設、分散或矛盾。以政府信息資源目錄體系管理的政策為例，《政務信息資源目錄編制指南》針對政府信息資源管理提出政務信息資源分類、元數據描述、代碼規劃和目錄編制，以及相關工作組織、流程等的管理要求[28]。對于政府信息資源管理的要求與電子文件全生命周期管理的政策需求是一致的，但政府信息資源外延較電子文件更大，在不同政策環境下的表述易造成政策規范領域與對象的交叉。

其次，從開展電子文件管理的政府信息資源部門來看，包括隸屬于黨委的檔案主管部門、隸屬于政府的數據管理部門[29]以及形成并管理政府信息的業務部門等。基于各自管理范圍、權限及業務，上述機構出臺了專指性政策規章，導致政出多門，協調內容交叉。如檔案主管部門是檔案信息資源的監管主體，但隨著各地大數據管理局（或政數局）[30]的出現，相似的檔案數據來源及其管理開發利用方式，致使大數據管理局（或政數局）與檔案主管部門在數據采集、整理、開發利用相關政策上具有較大的相似性，這要求有關部門必須在政策上對其數據采集管理領域、整理開發及利用進行協調，理清各自職責，建立協調管理機制。

3.4 政策作用間接

我國電子文件管理政策的間接性主要表現為以下兩個方面：

首先，政策規范對象并非專指電子文件。例如，電子文件的證據效力多由相關政策法規間接規定，且相關條款并非專指電子文件，調解對象包括電子數據、電子合同等?！吨腥A人民共和國合同法》將電子合同作為書證的一種形式；《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》確認了電子數據的證據效力；《中華人民共和國電子簽名法》規定了電子簽名、數據電文文書的法律效力。由于上述條款并未直接指向電子文件，在理論研究與司法訴訟中，常需援引相關條款并說明其適用性，間接說明電子文件的證據效力。

其次，電子文件管理政策以條款形式內嵌于檔案管理的相關政策中。調研表明現有大量檔案管理政策將電子文件作為特殊載體的檔案，以檔案管理政策中增加電子文件管理條款的方式，規范電子文件管理。例如《婚姻登記檔案管理辦法》主要對婚姻登記中的紙質檔案提出收集、整理、歸檔的要求，在此基礎上增加使用計算機辦理婚姻登記所形成的電子文件應當與紙質文件一并歸檔的條款。由于電子文件形成、歸檔、管理及保存具有其特定技術環境與規律，需要建立專門的政策支撐體系，結合其外在的系統環境，合理制定歸檔流程、范圍、時間、歸檔要求，明確電子文件的運維環境、操作平臺、文件格式、元數據、職責分工等，以確保電子文件真實、完整、可靠和可讀[31]。

4 我國電子文件管理政策制發對策分析

經過四個五年規劃時期的建設與完善，在《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的背景下，電子文件管理政策體系的建設應針對現階段我國電子文件管理政策建設的不足，以《“十四五”規劃》中電子文件管理相關的政策要素為基礎，明確政策建設重點任務和分工，提升政策效力、連續性與系統性。

4.1 推進政策頂層設計，提升政策系統性

《“十四五”規劃》提出了檔案信息化發展主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設的發展任務，強調了推動檔案全面納入國家大數據戰略，在國家相關政策和重大舉措中強化電子檔案管理要求，體現出頂層設計的思想。頂層設計是運用系統論的方法開展規劃，遵循自上而下的設計路徑，將復雜對象簡單具體程式化的設計方法[32]。與傳統文檔管理相比,電子文件管理對于頂層設計要求凸顯的主要原因在于電子文件資源控制和共享需要系統、全面、關聯的手段和保障措施[33]。推進電子文件管理政策頂層設計既需要基于國家政務信息化建設頂層架構，考慮電子文件管理政策作用與建設方向，也要將頂層設計技術應用于電子文件管理政策建設中。

第一，通過政策的建設與完善積極回應政務信息化背景下新興的電子化信息資源的管理需求，是電子文件管理積極融入國家政務信息化頂層設計、提升政策系統性的重要方式。中國政務體系架構框架（Chinese Government Architecture Framework，CGAF）[34]，指出可通過建立數據標準化與數據治理體系，規范整個政務活動的數據管理，電子文件作為政府的核心信息資源理應包含其中?！秶鴦赵宏P于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》[35]《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》[36]等對在線政務服務中產生的電子印章、電子證照、電子檔案提出加快制定相關管理政策，促進網上辦事、審批辦理和檔案管理的無縫銜接的要求。在此背景下國家檔案局頒布了《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T85—2019）[37]，明確了政務服務事項電子文件部門代碼、事項代碼的命名、元數據元素的描述與《國家政務服務平臺 政務服務事項基本目錄及實施清單 第1部分：編碼要求》（C 0109.1-2018）《國家政務服務平臺 政務服務事項基本目錄及實施清單 第2部分：要素要求》（C 0109.2-2018）銜接對應，為推動政務部門間政務信息資源共享、提高行政效率，提升服務水平奠定了基礎。再如國家機關及公務人員在履職中，使用新媒體平臺所形成的政務新媒體文件已經成為數字政府建設中重要的支撐[38]，政務新媒體文件的文件屬性已得到眾多國家重視[39]?！睹袷略V訟法》等對新媒體文件的證據效力進行了認定，但在政務新媒體文件的歸檔范圍、歸檔方式等方面還缺乏相應的制度規定。檔案行政管理部門應在密切關注國家政務新媒體文件管理政策動態的前提下，開展政務新媒體文件等新興電子數據歸檔研究，為其歸檔制度建設奠定基礎。

第二，應將頂層設計的技術與思想應用于電子文件全流程管理政策建設中，探索政策建設路徑，構建科學指導多部門分工協作，設計電子文件管理政策頂層設計框架。電子文件管理政策建設頂層設計需要考慮：第一，全面調研我國電子文件管理政策建設現狀不足，奠定政策建設頂層設計基礎；第二，調研各地區、部門、機構的實際政策應用需求，從管理部門需求出發制定的相關政策更有利于發揮其作用與價值。第三，參考成熟的政策體系架構設計方法及政策框架模型等，建立符合我國實際的信息資源管理政策層級、體系框架等，指導電子文件管理政策建設從頂層設計的角度自上而下科學地開展。

4.2 完善法規政策體系，提高政策效力

《“十四五”規劃》提出了推進新修訂檔案法配套法規、規章、行政規范性文件的立改廢釋工作，修訂、清理與現實不符的法規、規章和行政規范性文件，重點推進電子檔案等領域法律法規標準建設等工作任務[40]。結合上述政策文獻內容梳理，針對現階段我國電子文件管理政策連續性弱、內容分散、作用間接等問題，提出以下對策：

第一，建立電子文件法律法規體系方案。在充分調研的基礎上，詳細規劃政策內容層次與構成,對現有政策能否滿足目前及將來我國電子文件管理需求等跟進理論研究與實踐論證，建立電子文件法律法規體系方案，關注不同層次立法的協調性，增強電子文件法規政策制定與修訂的計劃性、科學性和前瞻性，促進電子文件法規政策統一、保障電子文件管理全面協調可持續發展。

第二，厘清現有我國電子文件管理政策。許多政策出臺是針對當時的電子文件管理實際，但在電子文件種類日益豐富，格式更趨多樣，傳播更加迅速的背景下，目前相關政策條款與實際工作之間出現脫節，需要政策的制定者結合電子文件發展對現階段大量政策文件統一修改或清理，并在此基礎上重新發布，同時廢止與發展要求不適應的政策[41]。

第三，加強缺失層級與領域的電子文件管理政策制定。如2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《電子文件管理暫行辦法》，力求從國家政策層面建立電子文件管理秩序，但是《暫行辦法》作為黨內法規其適用范圍上與行政法規存在差異。鑒于黨內法規和國家法律在黨的領導和憲法指導上的一致性，決定了黨內法規向國家法律轉化的可能性[42]。對《暫行辦法》可參照電子文件管理實踐進行修訂，促進其向行政法規轉化，填補電子文件行政法規的空白。

第四，做好電子文件政策建設的理論研究，立法機構需要對電子文件法律法規建設經驗進行總結，做好與專家學者間的溝通工作，為電子文件法律法規體系建設奠定堅實的理論基礎。

4.3 促進相關部門合作，提升政策連續性

《“十四五”規劃》強調了增強各級檔案主管部門統籌謀劃和指導協調能力，增進局館協同，加強部門協同、區域協同、行業協同，完善檔案主管部門與行業主管部門協同配合的專業檔案管理體制，加強大數據環境中電子文件與電子檔案一體化管理等任務。與傳統模擬信息環境中檔案管理重在“載體+內容”的管理不同，電子文檔管理強調固化內容。技術環境的轉型要求國家調整與構建數字環境下的電子文件真實性與長期保存需求配套的相關政策。

明確各電子文件形成管理與保存部門職責，加強機構之間合作是打破我國目前電子文件縱向分段式管理、條塊分割，提升電子文件管理政策連續性的“抓手”?！渡罨h和國家機構改革方案》（2018）提出的“職責歸類”原則，即職責整合的理念[43]對解決我國電子文件管理各機構職能交叉重復設定等問題具有指導意義。首先，大數據管理機構應遵循從制度管理技術層面促進我國大數據發展，并遵循我國大數據、電子政務工作系統、整體、專業性管理的原則[44]，著重從“治理”角度開展政府數據管理工作。其次，檔案主管部門應履行明確電子文件歸檔范圍和保管期限，并對具有保存價值的電子文件及時歸檔[45]的職責，加強電子文件管理人才隊伍建設，提升檔案開發利用服務的深度與廣度，通過建立政府數字信息資源管理開發服務協調機構，制定政府數字信息資源管理總體規劃，明確制度建設目標和任務，細化制度體系架構，明確分工，加強機構之間合作，為政府數字信息資源管理制度建設提供組織保障。