檔案治理視角下“全國檔案事業發展規劃”的分析及思考*

周旖 黃愷慧

（中山大學信息管理學院 廣州 510006）

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。[1]《2014年國家檔案局檔案館（室）司工作重點》中首次主張要推進檔案治理體系和治理能力現代化。[2]檔案治理概念的提出，體現檔案事業管理理念和方式的變革，推進檔案治理也成為我國檔案事業轉型發展的主要方向。政策工具是檔案治理的主要手段，全國檔案事業發展規劃是檔案領域宏觀層面上的綜合性綱領，指導著我國檔案事業的建設，保證其順利發展，作為國家檔案政策體系的關鍵，在檔案治理現代化目標的實現過程中需要發揮其戰略導向作用。2021年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，其指導思想和發展目標中分別提出全面推進檔案治理體系建設和檔案治理效能得到新提升。在檔案治理的大背景下，系統研究歷次全國檔案事業發展規劃，立足歷史經驗，面向發展遠景，提出方向性的編制建議，對推動我國檔案事業持續健康發展、推進檔案治理體系與能力現代化具有重大意義和價值。

1 問題陳述

目前學界圍繞檔案治理主題的研究主要集中在其理論的闡釋與建構，但對于檔案治理的概念尚未達成共識。歸納晏秦[3]、常大偉[4]、祝哲淇[5]、徐擁軍與熊文景[6]、虞香群與李子林[7]等學者對檔案治理的定義，可以發現對檔案治理概念的認識是一個結合國情不斷深入的過程。盡管表述各不相同，但存在一些共性。檔案治理強調社會力量的參與和治理過程的互動協同，以制度規則為基礎，協調各方權利、責任、義務和利益，體現“共建、共治、共享”的思想理念。結合我國檔案工作統一領導、分級管理的原則以及實際情況，研究主要采用學者常大偉的觀點，認為檔案治理是指在黨的領導下，由檔案部門主導，社會組織與個人廣泛參與，基于一定的法規標準與體制機制，協同合作對檔案事務進行管理并協調各方利益的活動過程。由此可見，制度是治理的基礎，政策是治理的工具和手段。以往檔案管理主要是檔案部門依靠公權力對檔案業務進行單向管理，而檔案治理是社會多方基于一定的制度安排和行動規則參與檔案事務的治理，檔案部門通過政策工具進行有效調控。因此，政策制度的合理設計與運用在檔案治理中顯得尤為重要。2019年黨的十九屆四中全會提出，要健全以國家發展規劃為戰略導向的宏觀調控制度體系，規劃在推進國家治理體系和治理能力現代化中的地位和作用更加凸顯。[8]

全國檔案事業發展規劃是國家檔案行政管理部門對未來若干年內檔案領域重大事項的全面部署和總體安排，是完成規劃期內檔案工作的尺度和指南。全國檔案事業發展規劃原被稱作全國檔案事業發展計劃，后因適應市場經濟發展以及國家規劃體系的完善而更改名稱，其主要形式為五年規劃，屬國家級專項規劃，是國民經濟與社會發展五年規劃（以下簡稱“國家總體規劃”）在檔案領域戰略目標及發展任務的細化和深化，由國務院審批或授權有關部門批準。[9]全國檔案事業發展規劃作為國家檔案事業的頂層設計，能自上而下地謀劃檔案事業的治理模式和路徑，是我國檔案政策制度體系的核心，也是國家發展規劃體系以及公共政策體系的重要組成部分。因此應充分發揮規劃在檔案治理過程中的引導作用，為有關檔案政策和年度計劃的制定提供依據，推進檔案事業的轉型發展，提升檔案治理的現代化水平。

國內檔案學界對檔案事業發展規劃主題的研究已取得了一定成果，關于規劃編制前后的思考和解讀持續深入，檔案服務、資源建設、法治化、信息化等研究視角日趨豐富，研究美國、英國、澳大利亞、俄羅斯等國外檔案戰略規劃的文獻也在不斷增加。但目前的研究傾向于從業務實踐角度探討某一具體規劃，從理論角度和宏觀視野對歷次規劃的分析有待豐富，同時缺乏從檔案治理這一熱點視角出發對規劃的解讀。由此可見，在面向新時代檔案事業轉型發展需要的當下，對我國檔案事業發展規劃的研究還有很大的發展空間。選擇檔案治理與全國檔案事業發展規劃結合的研究視角，對規劃的歷程和內容進行全面系統的研究，具有一定的創新性。研究梳理歷次全國檔案事業發展規劃及其結構，并確定檔案治理能力提升的要求，以作為規劃內容分析的框架，運用內容分析法和比較研究法，總結規劃重點領域的變化，觀察其是否滿足檔案治理的要求，探討未來規劃在編制時還應關注哪些方向。

2 全國檔案事業發展規劃的調查與梳理

2.1 全國檔案事業發展規劃的調查與收集

自新中國成立至今，我國已實施了9個全國檔案事業發展規劃，以五年規劃形式為主。研究采用網絡調查法獲取全國檔案事業發展規劃文本，規劃文本以及相關時間信息（見表1）主要來源于中華人民共和國國家檔案局官網（https://www.saac.gov.cn/daj/index.shtml）公開的政府信息以及學術期刊報紙《檔案工作》《中國檔案報》《中國檔案》所載的新聞報道和會議報告。

表1 建國以來發布的全國檔案事業發展規劃

在國家檔案局官網上可獲取《全國檔案事業發展“十二五”規劃綱要》《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的完整文本，《中國檔案》刊發了《檔案事業發展“十一五”規劃》的摘要，《中國檔案報》刊登了《全國檔案事業發展“十五”計劃》的文本。《全國檔案事業發展“九五”計劃》《全國檔案事業發展十年規劃和“八五”計劃綱要》《全國檔案事業發展“七五”計劃》《1983年至1990年檔案事業發展規劃》暫無法獲取到規劃的最終文本。但由于在規劃正式發布前，國家檔案局局長會在全國檔案會議上報告未來五年規劃的指導思想、發展目標和任務，故在后文的文本規劃分析中以會議報告和相關資料為依據。

2.2 全國檔案事業發展規劃的演變

改革開放前，除了1955年4月5日至12日在北京召開的第二次黨的全國檔案工作會議討論通過的《1956年至1963年黨（團）的檔案工作規劃》，國家沒有發布任何關于檔案事業發展的規劃文件。這是由于當時受經濟水平和歷史政治局勢等因素的影響，規劃制度尚不成熟，整個國家的規劃工作發展緩慢，但這段時期的探索為改革開放后的編制提供了經驗積累。

改革開放后，我國以經濟建設為中心，為規劃工作提供良好的社會環境，國家五年計劃的編制和執行開始正常進行，全國檔案事業發展規劃也按期制定、發布和實施。依據規劃形式，全國檔案事業發展規劃的演變歷程可分為計劃時期和規劃時期。

2.2.1 計劃時期

計劃時期是指改革開放至2005年，從《1983年至1990年全國檔案事業發展規劃》到《全國檔案事業發展“十五”計劃》，這一時期全國檔案事業發展規劃主要以計劃命名。從國家“六五”計劃開始，經濟計劃變成經濟社會發展計劃，作為解決“怎么干”的各類專項規劃體系也加快建立。但在國家“十五”計劃以前，以特定領域為對象編制的規劃都不以專項規劃命名，多是部門計劃或行業規劃。[15]改革開放后由國家檔案局制定的首個檔案事業發展規劃《1983年至1990年檔案事業發展規劃》明確將建有“中國特色的檔案事業體系”作為其未來發展目標，肯定了我國檔案事業的定位——中國特色社會主義檔案事業。[16]這一規劃的編制與頒布標志著我國檔案事業發展規劃工作的開端。

2.2.2 規劃時期

規劃時期是指2006年至今，從《檔案事業發展“十一五”規劃》到《“十四五”全國檔案事業發展規劃》。從2006年開始，五年計劃正式更名為五年規劃，意味著國家對規劃工作的重視。從國家“十一五”規劃到“十三五”規劃，進一步淡化了計劃經濟色彩，規劃的篇幅不斷增加，內容不斷豐富，重點更加突出，“五年規劃”制度對國民經濟和社會發展的作用日益增強。[17]隨著社會主義市場經濟體制改革的逐步深入，政府管理經濟的方式和手段也要求做出適應性調整，作為政府工作重要抓手的規劃體制也面臨重大改革。國家“十五”計劃首次提出10個重點專項規劃后，專項規劃才真正獨立出來。[18]2005年國務院印發《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發[2005]33號），更是明確了專項規劃的定義。《檔案事業發展“十一五”規劃》就屬于國家級專項規劃，被國家發改委列入了國家級專項規劃編制目錄。[19]編制流程中，全國檔案事業發展規劃從由國家檔案局等行業部門自行制定演變成編制后須經國務院發改委審批通過方可公布，保證了與國家總體規劃以及其他相關規劃的協調。規劃的命名、體例等規劃形式上也發生了變化。

全國檔案事業發展規劃的演變歷程反映了國家對檔案事業認識觀念的轉變。從改革開放前檔案規劃尚未起步，到計劃時期檔案事業發展計劃如期頒布，再到規劃時期檔案事業發展規劃在國家政策出臺下列入了國家級專項規劃編制目錄，國家對檔案事業發展規劃愈發重視，其編制呈規范化趨勢發展，導向作用更為突出。

3 全國檔案事業發展規劃結構分析

全國檔案事業發展規劃反映上一階段檔案事業的目標完成情況，以及對當前與未來形勢、內外環境的基本研判，確定未來一定時期的發展目標和方向。規劃是按照一定要求、理論和模板形成規劃思路的政策文件，有其特殊的行文范式體例。體例是戰略規劃長期發展過程中形成的較為系統的戰略規劃文本的組織結構樣式。[20]經過一定時期的發展，隨著全國檔案事業發展規劃工作的推進，編制經驗逐漸積累，規劃體例已經相對成熟，主要由規劃背景、指導思想、發展目標、主要任務和指標、保障措施五大部分組成。

3.1 規劃背景

規劃背景是規劃的開篇部分，包括對上一規劃檔案事業發展成效總結，當前發展環境分析，以及存在問題和面臨挑戰說明等部分。編制規劃的立足點應建立在總結過去、剖析現狀和預測未來的基礎之上。

上一階段檔案事業取得的成效為本階段的檔案事業發展奠定基礎，對其情況進行回顧是尋找發展規劃規律的重要手段，提供編制思路。依據制定的主要任務和指標體系，對上一規劃的實施情況做出評估，用文字與數據展示所取得的成就，描述時遵循全面、客觀、簡潔的原則。《全國檔案事業發展“十五”計劃》到《全國檔案事業發展“十二五”規劃綱要》的數據和檔案事業建設成就的文字描述是分開的。而《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的指標數據在規劃中分別對應到各項成就的闡述中作為例證，兩者緊密結合在一起，而非單純的羅列，說明全國檔案事業發展規劃對規劃背景的描述愈加規范明了。

新形勢產生新挑戰，賦予新任務。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》規劃背景部分開始增加對當前檔案事業所面臨形勢的分析。當前發展環境分析綜合國內外檔案事業發展現狀和趨勢、政策導向和社會熱點以及技術變化等，考慮一切與檔案事業發展密切相關的社會因素，推導出檔案事業當前發展的機遇和挑戰，再明確現階段制約檔案事業向前發展的原因，預測未來發展的趨勢，為后面發展目標和主要任務的確定提供方向。

3.2 指導思想

指導思想呈現發展規劃的主旨和工作開展所必須遵循的總原則與總要求，是規劃工作方針、核心思路、重點布局、著力點與突破口等的集中表達，一定程度上還能體現決心和氣勢，是指導未來五年檔案事業建設的理論基礎，具有引領作用。[21]只有確定了正確的指導思想，才能為發展目標與任務的設計提供準繩和總綱，從宏觀角度引導檔案工作朝著正確的方向前進。

指導思想的開頭明確以黨中央的思想理論成果為指導，貫徹落實最新的會議精神，表明正確的政治立場，符合黨和國家的工作大局。計劃時期的全國檔案事業發展規劃都強調建設有中國特色的社會主義檔案事業，適應國民經濟與社會發展的需要，有效地為社會主義現代化建設服務。這是我國檔案事業發展的最基本要求。從《全國檔案事業發展“十五”計劃》開始，規劃在指導思想上保證與國家總體規劃核心要求相協調的同時，基于檔案事業發展現階段情況闡述指導思路和方針。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》緊扣國家總體規劃的指導思想，分別提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”和“全面推進檔案治理體系建設，著力推動檔案工作走向依法治理”；還新增了檔案事業發展必須堅持的基本原則，使得指導思想更為完整，其指導功能更強。

由此可見，全國檔案事業發展規劃的指導思想應是一個層次清晰、邏輯嚴密的系統整體，一方面要緊密聯系國家總體規劃的指導思想，保證檔案事業的發展和國民經濟與社會發展的步伐相一致，適應黨和國家的需要；另一方面要結合檔案事業的特點和未來發展的方向提出自身發展的目標、重點與原則。由于社會歷史與檔案事業的發展具有延續性，因此指導思想具有連續性，并因為不同歷史階段都有其特點，指導思想也在繼承中發展更新，不斷完善，與國家總體規劃和上一規劃的融合程度逐漸加深，對檔案事業的要求也逐步明晰。

3.3 發展目標

全國檔案事業發展規劃的發展目標是一種宏觀目標，對全局的一種總體設想，規定的是整體發展的根本方向，因此應是高度概括的。發展目標根據規劃編制的背景進行設置和調整，決定未來一段時間內的主要任務和所采取的措施。目標最重要的特點是可實現的，制定規劃目標時必須在全面分析發展機會與問題的基礎上，判斷經過努力后所能達到的程度，既不能脫離實際將目標定得太高，必須在規定的五年內能夠實現，也不可妄自菲薄將目標定得太低，否則會失去目標的挑戰性和作用，目標必須符合社會各方利益要求并為檔案工作者所理解。[22]

《全國檔案事業發展“十五”計劃》開始，規劃在基本目標的基礎上，從檔案事業的重點方面提出具體的目標。因此完整的發展目標部分應包含基本目標和具體目標。進入規劃時期后，從計劃變成規劃，其奮斗目標的表述也發生改變，出現總體目標、主要目標、發展目標等表述。目標是全面性和可分解性的結合，總目標可分解為多個階段多個方面的具體目標，在確立發展目標時堅持統籌兼顧和重點發展相結合的原則，鑒于資源和時間有限以及每一時期所面臨挑戰不同的緣故，既要全面統籌檔案事業整體發展，又要根據實際情況確定重點發展的方向和領域。

3.4 主要任務

明確五年內應實現的檔案工作任務和核心指標是規劃制定的目標和意義所在，以解決“做什么”的問題，是對發展目標的細化，直接關乎這五年檔案部門機構和工作者的工作內容。主要任務與指標的設置要堅持問題導向與目標導向相結合，如果這一部分不具體不科學，將嚴重影響這一時期檔案事業的發展效果。規劃實施的可行性，體現在目標的合理性和任務指標的可行性，因此主要任務與指標和發展目標一樣必須具有可實現的特點。而且指標如果不明確，將失去其評估規劃實施情況和檔案工作的功能。

進入新世紀后，規劃根據發展需要對主要任務部分進行合理劃分，更加明確和突出發展的重點，再提出詳細具體的工作內容和行動安排。規劃的主要任務和關注的重點領域隨著檔案工作實踐的發展在不斷調整和推進，以滿足現代化治理的需求。主要任務基本包括檔案法規制度、檔案業務、檔案信息化、檔案科技、檔案人才等的建設，覆蓋檔案事業發展的關鍵方面。而《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的發展重點更是發生了明顯的轉移，一是提出全面推進檔案治理體系建設，提升治理效能；二是從檔案法制的表述變為檔案法治，更為注重行政執法與監督這一環節；三是圍繞檔案資源、安全和利用服務三大體系的建設，極其深入地闡述了各級檔案館和各單位組織檔案業務工作的具體發展目標與任務；四是信息化這一關鍵詞出現較多，規劃著重強調必須充分利用信息化技術提高檔案工作管理的現代化水平。這些變化都是基于實現檔案治理現代化這一目標產生的。

3.5 保障措施

全國檔案事業發展規劃保障措施的作用是保證規劃所確定目標與任務的實現和完成，解決“怎樣做”的問題，確保方針政策、工作部署落到實處、取得成效，因此規劃須在明確指導思想、工作目標、主要任務等內容后提出保障措施，且措施要提得有力且與主要任務相呼應，使其能夠全面實施順利推進。保障措施部分可使整個規劃邏輯順暢、結構完整。因此在編制規劃綱要時應重視這一部分的撰寫。這一部分是從《全國檔案事業發展“十五”計劃》開始出現，首要的保障措施一般為加強組織領導和經費保障。

3.6 有機聯系

規劃的五個部分不可或缺且有機聯系，相互呼應，各自發揮其應有的作用。規劃背景是前提與基礎，指導思想是統領，總體目標是核心，主要任務與指標是關鍵，保障措施是手段。規劃背景是規劃制定的前提和基礎，結合上一階段發展規劃的實施效果，國內外宏觀環境以及當前檔案事業所處發展階段的基本特征，確定下一階段的發展方向和目標；指導思想提供發展原則和工作方針，保證檔案工作健康有序進行；發展目標和主要任務與指標的提出是為了解決發展問題應對發展挑戰，兩者是相互對應的，是規劃的核心和關鍵部分，體現規劃的價值與作用，是實施對照評估和下一規劃背景闡述的依據，必須合乎對檔案事業發展的現狀、資源和能力的判斷和對未來發展需求的預期；最后提出保障目標實現和任務落實的針對性措施與手段。這五部分構成了一個系統化的整體，保證規劃的全面與科學。

進入新世紀，全國檔案事業發展規劃體例明顯發生變化，在進入規劃時期后，專項規劃的編制要求抓住事業發展的重點，確定優先發展的目標[23]，規劃的結構與內容逐漸標準化，響應國家規劃體系建設與現代化發展的部署，規劃結構逐漸清晰、完整，內容逐漸豐富、深入，表述方式逐漸簡練，規劃的指導性更為明顯。

4 檔案治理視角下的全國檔案事業發展規劃內容分析

檔案治理建設包括構建檔案治理體系和提升檔案治理能力兩大方面，全國檔案事業發展規劃作為檔案治理制度體系的一部分，其內容編制應符合檔案治理能力提升的要求。2016年4月7日國家檔案局正式印發《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》，提出“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力”，首次在規劃中出現檔案治理的表述。從檔案管理到檔案治理是一個繼承發展的過程，雖然在“十三五”之前規劃中沒有出現檔案治理的概念，但其所提出的發展目標和任務始終在推進我國檔案事業在通往現代化的道路上前進，為當下和未來檔案治理的實現奠定了基礎。

有鑒于此，論文擬采用學者常大偉提出的檔案治理能力建設內容體系框架為工具（見表2），比較分析9份全國檔案事業發展規劃文本的內容所反映出的在頂層設計層面我國檔案治理能力發展變化的進程，并以《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》這兩份在2014年檔案治理概念提出后出臺的規劃文件為重點分析對象。

表2 我國檔案治理能力建設內容體系的構成及闡釋[24]

4.1 制度能力建設

規劃應強化法規標準以及技術等治理工具的運用，完善檔案治理能力建設的制度保障，使得檔案工作運行規范化、有序化和制度化。自1987年《檔案法》公布，檔案事業進入法制化時代，加強檔案法規制度建設就一直是全國檔案事業發展規劃的重點，往往放在目標與任務的首位，通過加強立法、執法和普法工作進行建設。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出檔案治理法治化的目標是基本形成檔案法治體系；《“十四五”全國檔案事業發展規劃》在指導思想的工作原則中提出堅持依法治檔，不斷提高檔案工作法治化、規范化、科學化水平。

立法方面，歷次規劃持續健全以《檔案法》為核心的檔案法規體系，明確法規條例的制、修訂任務，加強重點領域制度和政策以及標準供給，積極參與國際標準工作。執法方面，逐步加大對檔案法規標準實施的監督力度和行政執法檢查力度，建立健全相關體制機制以及規范執法程序，建設檔案法制機構和行政執法隊伍，提升檔案人員的法律素養，完成權責清單，依法落實主體責任。從《全國檔案事業發展“十五”計劃》推進檔案行政執法檢查的經常化、制度化到《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》的標準化、精細化，對執法工作的要求不斷提高和深化，保證權力的合理運行。普法方面，制定和實施全國檔案普法規劃，組織法規標準的宣傳推廣和法治教育，增強全社會檔案法治意識。

4.2 檔案公共服務能力建設

規劃應以公共服務能力建設為導向，采用多種形式促進檔案信息的開發利用，突出檔案服務的社會性，協調社會各方利益，從而共享治理成果，彰顯檔案治理的價值。檔案開放服務是歷次規劃的焦點，其發展方向主要是加大檔案開放力度，提高信息整合共享程度，提高服務水平，提供更加便捷普惠的利用服務。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的工作原則之一是堅持人民立場，發展目標包括深化以人民為中心的檔案服務理念，提升檔案資政服務、公共服務、文化教育能力。

4.2.1 推進檔案開放與開發

各級國家檔案館建立健全檔案開放審核制度，完善鑒定機制程序，明確權責，鼓勵并探索部分檔案的提前開放；規范檔案目錄的公布形式；加強與政府信息公開的銜接，做好已公開現行文件利用工作，落實配套政策；鼓勵其他檔案館的社會開放。

開發方式包括開展出版編研工作，舉辦展覽陳列和公益講座，進行新媒體傳播、影視制作，利用市場手段和產業化方式加工檔案信息內容，開發檔案文化創意產品。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》加強國家重點檔案的開發，開展歷史檔案目錄中心、目錄數據庫和專題庫等基礎體系建設。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》進行紅色專題檔案開發，充分發揮檔案在服務國家治理、傳承紅色基因、建構民族記憶等方面的獨特作用。

4.2.2 提升檔案公共服務能力

各級國家綜合檔案館提供各類檔案業務服務，運用先進技術，簡化利用程序，實現檔案信息資源的社會共享，提高公共服務的認知度和用戶滿意度。線下鼓勵有條件的綜合檔案館全年向社會公眾開放或延長開放時間；加強檔案館愛國主義教育基地建設；利用現代化技術手段推動轄區檔案資源跨館利用和出證工作等。線上加強檔案網站、檔案信息資源庫群和開放檔案信息資源社會化共享服務平臺的建設；推進互聯網和移動端查詢利用服務，定期公布開放檔案目錄，穩步推進開放檔案全文在線查閱。《全國檔案事業發展“十二五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》推動檔案利用工作向基層延伸，促進檔案公共服務均等化、便捷化；后者還提出積極探索知識管理、人工智能、數字人文等技術在檔案信息深層加工利用中的應用。

除此之外，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》還進行檔案信息服務范圍的擴展，助力民生保障、政府決策和經濟科技發展等，以增進社會效益：推進電子檔案和居民健康檔案的建立和完善，提高流動人員人事檔案基本公共服務能力；拓展檔案館開展普及型教育、專業型利用服務和定制型政府決策參考的能力；完善重大科技攻關、產品研制以及建設項目檔案利用服務機制。

4.3 檔案業務能力建設

規劃應不斷推進檔案業務能力的建設，鞏固檔案治理能力建設的基礎，優化各要素以實現檔案管理的信息化和科學化。歷次規劃都用較大篇幅來闡明檔案業務能力建設的各項任務和措施，說明其核心地位，它涵蓋了檔案館基礎業務、檔案人才與科研、檔案信息化數字化、檔案宣傳與交流和相關機關團體單位的檔案工作建設等方面。

4.3.1 檔案館基礎業務

《全國檔案事業發展“十五”計劃》提出加強檔案館在國家檔案事業中的主體地位，加強基礎業務建設；《檔案事業發展“十一五”規劃》要求檔案館設施完備、功能完善、技術先進、館藏豐富、利用方便；《全國檔案事業發展“十二五”規劃綱要》初步提出建立檔案資源、安全和利用三個體系，到《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》進行重點建設，再到《“十四五”全國檔案事業發展規劃》強調全面推進。

進入規劃時期，檔案資源建設成為編制重點領域，加強重點檔案建檔工作，拓展收集范圍，實現應收盡收，規范接收程序和要求，從豐富館藏數量到優化館藏結構，提高館藏質量。安全保障方面，著重提升檔案實體安全、信息數據安全以及應急管理的能力，一方面加強檔案館庫建設和設施配備，建立國家重點檔案保護制度，另一方面有效利用現代化技術，加強檔案信息網絡系統的管理，完善檔案安全保密管理制度和工作機制，健全人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全防范體系，建立完備的數據備份和災難應急機制。利用服務方面，檔案館加快檔案鑒定開放，挖掘檔案信息資源，利用網絡技術提供線上服務，最大限度地滿足社會各方面的利用需求。

4.3.2 檔案人才與科研

檔案人才隊伍與科研建設為檔案業務能力的提升提供智力支撐。檔案人才隊伍建設方面，大力發展教育，與院校、專業機構等深入合作拓寬人才培養渠道，提高人員的政治素質和專業能力，加大財政投入，優化和共享教師、課程、教材、平臺等優質資源，充分運用新技術形式，建立健全人才評價激勵和教育培訓機制，加強工作業績考核，拓展職業發展空間，培養多層次高素質人才，打造和壯大結構合理的人才隊伍，建設全國檔案專家庫。

檔案科研建設方面，加強理論研究，組織引導科技項目研究，加大重點科研任務攻關力度，推動科研創新及其成果轉化和推廣應用，完善科技創新機制和規劃管理體系，加強科研機構建設，發揮學術團體優勢和專家作用，積極開展交流，引進國外先進技術和方法，探索建立檔案智庫的機制和途徑，提高檔案工作的科技含量。

4.3.3 檔案管理信息化

檔案信息化建設方面，進入21世紀，面對信息與數字技術的廣泛應用以及電子文件的出現，《全國檔案事業發展“十五”計劃》開始提出加強檔案信息化建設。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出到2020年初步實現以信息化為核心的檔案管理現代化；《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出檔案工作要基本實現數字轉型。檔案信息化建設從做好電子文檔歸檔接收及管理工作，建立健全相關規章制度與標準辦法，到進一步推進電子文件中心和數字檔案館的建設，建立和完善數據庫和共享平臺、管理系統等信息化基礎設施設備，加工和整合數據資源，再到實現檔案管理的信息化，推行電子檔案單套制和單軌制，全面推進檔案資源存量數字化、增量電子化、利用網絡化，完善檔案信息化發展保障機制。

4.3.4 檔案宣傳與交流

檔案宣傳的方式包括擴大檔案學術著作、刊物的對外發行，公布檔案史料、開展主題活動、出國舉辦檔案展覽等形式，充分運用新技術，與有關宣傳媒體特別是新興媒體聯系與合作，加強理念和手段創新。合作交流方面，對內加強與其他文化機構的溝通與聯動，在科學研究、標準制定、公共服務等方面開展合作；對外舉辦和參加國際性專業會議、參與國際學術研究和外事活動，以及開展多邊和雙邊檔案合作項目，加強與各國檔案界同行的業務交流和合作，選派檔案人員出國進修，做好外文資料的翻譯印發工作。

4.3.5 相關檔案業務工作

各類業務系統和不同領域產生的文檔有不同管理要求。各級機關、團體、企事業單位、城鄉以及建設項目的檔案工作建設，主要是建立健全檔案工作管理機制和規章制度，探索和創新管理模式，做好檔案的歸檔、保管、移交以及開發利用工作，加強監督、檢查和指導，推動信息化建設，明確納入國家檔案資源體系的檔案范圍，適應檔案管理現代化的需要，更多發揮出檔案及檔案工作在社會治理中的作用。

4.4 統籌與組織能力建設

規劃應要求檔案行政機關和管理部門積極主導治理過程，加強頂層設計、統籌規劃和組織領導，為檔案事業的多元互動協作建設提供必要條件。

規劃的保障措施一般把加強政府對檔案工作的組織領導放在第一位。統籌與組織能力建設主要體現在：一是堅持黨的領導，牢記檔案工作的政治屬性。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的原則中都提到堅持正確的政治方向。二是各級政府要統籌規劃, 把檔案事業建設列入總體規劃和預算，加大對檔案事業的投入，提高資金效益，著力解決發展突出問題，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》還提出要組織編制一批專項規劃，細化落實本規劃提出的主要任務。三是完善黨管檔案工作體制機制，改革檔案機構，明確職責，理順關系，增進局館協同。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》要求各級黨委落實規劃組織實施領導責任；增強各級檔案主管部門統籌謀劃和指導協調能力；全面建立和落實檔案工作責任制，各級黨委將檔案工作納入年度考核內容。

4.5 社會參與能力建設

規劃應通過培育意識，完善機制，拓寬渠道等方式鼓勵和引導社會力量廣泛參與檔案事務，充分調動社會組織和個人的活力，建立協同合作的治理模式，有效推進檔案治理進程。

《檔案事業發展“十一五”規劃》提出探索檔案信息資源增值服務的社會化和市場化開發的方法和途徑，培育、發展和規范檔案中介機構。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出全面提升檔案事業發展協同創新能力，鼓勵檔案社會化服務，加快檔案服務外包系統標準規范的制訂。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出加強部門、區域、行業協同，鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務；鼓勵檔案學會等學術團體、行業組織及市場主體開展檔案團體和企業標準制定修訂工作；大力宣傳檔案工作的重要作用，激發全社會支持參與檔案事業發展的積極性、主動性；積極鼓勵社會各方參與檔案資源開發；引導社會資金投入檔案科研創新領域。最新的規劃多處出現社會參與的相關表述，說明國家正逐漸加深運用社會力量推動檔案工作任務高質高效的完成。

4.6 監督與管理能力建設

規劃應加強監管體系和模式建設，保證檔案治理能力建設舉措的全面落實，對檔案治理效果及時進行評估、考核與監督，以提升檔案治理效能。

進入規劃時期后，規劃更為著重檔案行政管理部門對規劃實施和檔案事業發展情況的督查和評估，組織階段性的綜合評估及專項評估，進行跟蹤分析，構建監管制度，保證檔案業務工作的順利開展。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》要求建立完善規劃執行情況監督、檢查和評估機制，確定評估標準、指標以及重點項目，明確責任主體和進度安排，確保如期完成，并將評估結果作為改進檔案工作和加強績效考核的重要依據。后者還加強重點領域檔案工作監管；創新檔案業務監督指導方式，健全“互聯網+監管”手段，優化綜合檔案館業務建設評價機制和機關、企業等各類檔案工作的監督管理機制。

4.7 回應能力建設

規劃應做好回應能力的建設，完善政策響應機制，適時做出調整，處置各種緊急情況，回應各類利益訴求和社會熱點，增強檔案治理能力建設的可持續性。

《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出加強對項目檔案的監督管理，服務于“一帶一路”和區域發展戰略，以及交通、核電等重點建設工程和基礎設施項目；做好脫貧檔案工作，將檔案工作納入新型城鎮化建設、“美麗鄉村建設”等工程。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出加強重點領域檔案收集工作，健全重大活動、突發事件應對活動檔案工作機制，著力健全重特大事件應急處置檔案管理機制；開展脫貧攻堅、新冠肺炎疫情防控等相關主題的檔案項目活動；檔案資源開發應圍繞重大紀念活動進行等。可見規劃編制逐漸加深與國家各項重大發展戰略的融合程度，并開始建立應急機制。

5 思考與建議

自改革開放以來，檔案事業發展規劃的目標和任務隨著檔案事業形勢和實際工作的變化一直在不斷調整，雖然檔案治理現代化的目標是在2014年后提出，但是以往全國檔案事業發展規劃的目標、任務與措施一直都在促進我國檔案事業的轉型發展，為實現檔案治理現代化目標奠定了基礎。而圍繞這一目標編制的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》《“十四五”全國檔案事業發展規劃》更是推動檔案事業治理能力上升了一個新臺階，其內容相較以往規劃也更為詳細具體，指導性和操作性明顯增強，但距離全面提升檔案治理能力與實現檔案治理現代化的目標還需要進一步優化。基于上文的分析，對未來全國檔案事業發展規劃的編制進行思考并提供建議參考。

5.1 深化制度能力、檔案業務能力和檔案公共服務能力建設

經過多年的發展，我國在制度能力、檔案業務能力與檔案公共服務能力建設方面取得了一定的成果，這三種能力的建設一直是規劃編制的重點領域，提出的任務也隨著檔案實踐的發展而不斷調整和細化，未來應繼續鞏固和深化。

制度能力建設方面，隨著社會治理中各個領域的融合，檔案領域涌現了更多的問題需要進行規范，因此規劃應繼續加快檔案法規制、修訂工作進度，必須跟上檔案事業發展形勢的快速變化，完善國家檔案法規體系建設；還可推動參與其他領域相關條例規定的制、修訂工作，細化檔案管理要求。檔案業務能力建設方面，規劃應要求各個檔案機構單位健全檔案管理的體制機制和各環節的具體制度要求，繼續利用新技術推進檔案業務能力的建設，關鍵是有效落實各項舉措。檔案公共服務能力建設方面，制度層面應明確檔案館公共文化服務的角色定位與核心使命，加快檔案鑒定解密的進程，提高館藏開放比例；鼓勵檔案館服務工作主動走出去，在全社會發展檔案文化；繼續推動不同行業不同類型的檔案工作發展，開發出更多應用場合，挖掘檔案的價值，深化檔案服務的時代內涵。

5.2 創新統籌與組織能力和監督與管理能力建設

規劃的有效實施與執行，檔案事業的健康發展，檔案治理目標的實現，都離不開有力的統籌、組織與監管。規劃對統籌與組織、監管能力建設的重視程度日益加深，在檔案治理概念提出后增加了對這兩方面的著墨，但建設的舉措需要繼續豐富與創新，以適應不斷變化的檔案治理需求與不斷增多的檔案事業發展問題。

統籌與組織能力建設方面，強化頂層設計是關鍵，通過規劃這一綱領性政策來確定檔案治理的方向、路徑和策略，因此檔案主管部門要做好規劃的編制工作，與國家總體規劃及其他相關規劃做好銜接，并可考慮制定各級各類國家檔案館的戰略規劃，為檔案治理能力建設的推進提供強有力的支撐。監督與管理能力建設方面，制定規劃實施問責制度，構建實踐反饋問題的長效良性循環機制；建立社會監督機制，確保民主參與和監督通道順暢；建立科學合理的評價標準體系，落實定期發布進度報告，使檔案治理主體和檔案事務參與者能夠全面把握檔案事業發展狀態，也有助于規劃的評估與調整。

5.3 加快社會參與能力和回應能力建設

檔案治理的背景下，更多的社會力量應該被引導到檔案事業的建設當中，以提升檔案治理的效率和質量，而回應能力作為檔案治理能力中的補充部分，也是不可忽視的，以體現檔案事業的高質量發展。而規劃開始關注這兩種能力的建設，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中多次出現社會力量參與和應急處置管理等相關字眼，未來應加快建設和探索的步伐。

社會參與能力建設方面，規劃應推動檔案館加強與各類社會主體的互動合作，拓寬參與渠道，引入市場化手段，重點是完善社會力量參與的機制和平臺，采用不同的合作模式處理不同的檔案事務，充分發揮各自的優勢；而且規劃應明確之后的檔案公眾宣傳內容除了檔案工作的重要性還有參與檔案事務的方式。回應能力建設方面，規劃應繼續嘗試建立政策響應和應急管理機制，根據檔案實踐情況和社會需求適時調整并回應，與國家和社會的發展需要和戰略政策進行呼應，更好地發揮檔案服務國家和社會治理的作用，保證檔案事業的可持續發展。

6 結語

全國檔案事業發展規劃作為檔案領域最高級的行動綱領，在檔案治理總任務明確的背景下，應在字里行間充分體現和緊緊圍繞這一思想和目標，發揮其導向作用，加快檔案事業轉型發展。隨著國家對檔案事業的愈加重視和規劃制度的不斷完善，檔案事業發展規劃的編制過程和體例逐漸規范化，使得規劃所能發揮的作用也明顯增強。未來要繼續完善全國檔案事業發展規劃的設計，加快建設檔案治理體系和提升檔案治理能力。