北京市衛生健康行業法律顧問制度研究

文/鄧勇

建立完善的法律顧問制度，是衛生健康行業的現實需要。

北京市衛生健康行業法律制度的現狀

為了考察北京市衛生健康行業的法律顧問制度現狀，筆者從法律顧問的數量、職能發揮情況和選用方式等方面對北京市主要衛生健康行政部門和醫療衛生單位做了問卷調查，并對回收的問卷做了梳理。

從數量來看，根據調查有近一半的衛生健康行政部門和相關事業單位都沒有聘請外部法律顧問，醫療衛生單位有1/4的機構未聘請外部法律顧問，并且大部分醫療衛生單位僅有一名外部法律顧問。就調查問卷反映的數據來看，在25家行政機關中，13家聘用了1名以上的律師作為法律顧問，占比52%；在27家事業單位法人中，12家聘用了1名以上的律師作為法律顧問，占比44.44%；1家單位內部安排非專職法務人員負責本單位法律事務，占比3.70%；13家行政機關既沒有內部法律事務機構或專職法務人員，也沒有外部法律顧問，占比48.15%。

從作用上看，很多法律顧問沒有發揮其應有的作用，有的部門聘而不用，法律顧問僅僅是一種擺設，一個名頭，屬于“訴訟形”與“安撫形”法律顧問，只有極少數法律顧問能參與部門重大事項論證、規劃與決策。從調查結果來看，雖然大部分醫療衛生單位已經聘請了外部法律顧問，但是法律顧問真正參與實質法律事務的并不多，主要業務集中在日常法律事務咨詢、起草、審閱、修改合同等法律文件等一般性法律事務，法律顧問在合同起草審核、制度文件審查、出具律師意見、參與見證、咨詢、談判等事務方面都沒有起到應有的作用。

目前北京市衛生健康行業的法律顧問制度還比較落后，在數量、職能發揮等方面還遠遠不能滿足現實的需要。

從法律顧問的聘用制度上看，聘請法律顧問程序還有待規范。89家接受問卷調查的醫療機構法律顧問選擇中，除33個單位選擇“無”或“其他”外，有公開招標遴選的占比36%，律協推薦的占比27%，熟人介紹的占比21%，領導指定的占比20%，通過網絡等傳媒了解的占比13%；在53家接受問卷調查的行政事業單位法律顧問的選擇過程中，除20個單位選擇“無”或“其他”外，有公開招標遴選的占比61%，律協推薦的占比36%，熟人介紹的占比15%，領導指定的占比12%，通過網絡等傳媒了解的占比3%。

通過以上分析可以看出目前北京市衛生健康行業的法律顧問制度還比較落后，在數量、職能發揮等方面上還遠遠不能滿足現實的需要，因此，必須進一步建立健全法律顧問制度，提高北京市衛生健康行業法律風險防范和應對能力。

建立健全衛生健康行業法律制度的必要性

隨著我國衛生醫療事業的發展，不管是衛生健康行政部門還是醫療衛生機構面臨的業務都日益復雜，涉及很多法律相關事項，需要專業的律師服務。對于衛生健康行政部門來說，在行政行為的合法性、法律可操作性考量、規范性文件的起草與論證、行政訴訟和行政糾紛的協調、重大項目投資法律框架設計、法律文書起草等方面都涉及大量復雜的法律關系和法律問題。醫療衛生單位作為民事主體，在醫療服務、對外經濟活動等方面面臨的法律糾紛也在不斷攀升。因此，建立完善的法律顧問制度是整個行業的現實需要。

衛生健康行業法律顧問的主要工作內容

衛生健康行政部門

參與法律、法規、規章及規范性文件的起草與論證。衛生健康行政部門是衛生健康行業的主要監管者，很大一部分具體的衛生健康領域規章制度和規范性文件是由衛生健康行政部門起草出臺的。目前行政機關在起草相關規章制度時，文件內容中較多體現政府部門的行政色彩，由于缺乏法律專家的參與，部分規范性文件從立法技巧及可行性方面存在欠缺。法律顧問可從實務操作角度及立法技巧方面，對文件內容進行審查，提出修改建議，使之更加規范和 完善。

參與行政訴訟、行政復議、行政賠償等案件。衛生健康行政部門在處理紛繁復雜的社會問題時，難免會與行政相對人或第三人產生一些矛盾糾紛，或多或少會引發行政復議或者行政訴訟。這個時候就需要法律顧問的參與，政府法律顧問要對案件的法律關系進行分析，提出應對處理方案，并接受委托代理依法應訴，力爭在解決問題的基礎上取得良好的社會效果。

參與法律培訓及法律理論研究工作。大部分衛生健康行政部門的工作人員都沒有受過系統的法律教育，對法律的理解還相對淺薄，在實際工作中難以真正落實依法行政，甚至還有一些工作人員漠視法律規章，知法犯法，因此，充分聽取法律顧問的意見和建議，特別是在一些涉法的問題上善于運用法律顧問的力量來保障工作依法開展非常必要和重要。

參與對外交往、經濟投資活動的法律風險控制。各級衛生健康行政部門承擔著越來越多的對外活動，在這些活動過程中往往涉及與企業、與其他主體相關的民事關系，在協調各方的法律關系、明確法律責任、規避法律風險活動等方面都離不開法律顧問的參與。

另外，法律顧問還可為正在實施或準備實施的行政管理工作提供法律咨詢意見、規范常用法律文書和執法程序、整理匯編工作需要的法律法規，及時提供最新的法律 信息等。

醫療衛生單位

除了以上職能外，作為醫療衛生單位的法律顧問還承擔著以下不同于機關單位法律顧問的職能。

參與重要事項的事前論證和決策。目前法律顧問制度的作用主要停留在對糾紛的解決上，對于事前論證和決策的參與還相對欠缺，使得法律風險無法在事前排除。因此，法律顧問要參與各單位主要事項的論證和決策。對于醫療衛生單位的藥品醫療器械的采購、對外合作事項的開展、內控制度和流程的建立、重要工程建設等事項，法律顧問要充分參與，并進行前期調查和論證，必要的時候應該出具法律意見書，發表獨立意見，在決策會議上，法律顧問應就前期的調查和論證發表專業意見，為決策提供法律風險參考。

參與訴訟和調解活動,用法律手段處理醫療糾紛。在醫療糾紛案件的處理過程中，需要法律顧問對案件的法律關系進行分析，提出應對處理方案，并接受委托代理依法應訴，力爭在解決問題的基礎上充分維護醫院及其醫護人員的合法權益。另外，法律顧問以其專業背景參與糾紛協調，能夠提出令人信服且有利于糾紛解決的方案，推動調解順利進行，維護醫患關系和諧。

設計對外經濟活動法律框架，起草審定合作合同。醫療衛生單位本身缺乏足夠的經濟活動經驗和法律風險意識，在對外經濟活動過程中存在很大的風險。法律顧問可在這些經濟活動中就法律可行性進行論證，設計相應的法律框架，在項目進行過程中，協調相關各方的法律關系，起草或者審定相關法律文書，參與談判及決策過程，切實保障醫療衛生單位在對外經濟活動中的資金安全和項目順利進行。

衛生健康行業法律顧問制度具體模式解讀及指引

外部法律專家模式解讀及指引

外部法律專家模式顧名思義就是在全國范圍內選取有較大影響、造詣較深、較高學術成就和較強實踐能力的專家學者組成法律顧問團隊，為衛生健康行業各部門提供法律咨詢和法律支持服務。

作為衛生健康行業的外部法律專家，除了要滿足政府法律顧問的基本要求外，還要求在衛生健康行業內具有較高的學術造詣和實踐經驗。具體要求參考其他政府法律顧問的要求并結合本行業的特定需求可做以下規定：

1 遵守憲法和法律，擁護黨的路線、方針和政策，具有良好的職業操守和道德修養；2 受過系統的法律衛生健康領域專業教育，具有較高的專業理論水平和豐富的實務工作經驗；3 具有教授、研究員等高級職稱，或從事法律教學、研究、法律實務工作達到一定年限；4 在所從事的專業領域享有較高的社會知名度和影響力；5 熟悉政府工作規則，熱心社會公共事業。

外部法律專家作為衛生健康行業各部門的咨詢專家，可以為下列決策事項提供法律咨詢意見和建議：

1 推進依法行政工作規劃、依法行政配套制度、加強法治建設等全局性制度的建設；2 行政決策、行政執法、行政監督等各項行政程序制度的建設；3 各單位重大行政決策、對發展和改革具有全局性影響的重大法律問題，突發性重大事件及重點、難點、熱點問題涉及的法律事項；4 涉及重大民生、影響面較廣的法規草案、政府規章、規范性文件的制定或審查等相關重大事項；5 重大投資項目談判、重大合同擬訂等非訴訟法律事務，涉及部門的重大訴訟、仲裁和司法執行等訴訟事務；6 重大、疑難、復雜的執法監督案件或法律關系復雜、爭議較大的復議案件；7 其他需要提供法律咨詢意見和建議的事項。

目前法律專家的聘用一般是領導自己決定的，缺乏一般比較規范的機制，在具體操作上，各單位可以參考以下內容制定聘用規則：

1 外部法律專家的遴選具體可由各部門的法制部門如法制辦法制處根據工作需要擬訂外部法律專家聘用計劃，并報主要分管領導批準；2 各部門的法制部門根據聘用計劃面向社會公開招聘的，由各部門的法制部門遵循公開競爭、擇優錄取原則確定擬錄用人員；

3 在確定聘用人員后，由各部門的法制部門按有關規定核定其工作報酬，并與之簽訂《聘用合同》，辦理有關手續并報相關人事部門、財政部門備案。

外部法律專家的具體工作機制可由本單位結合實際情況自行決定。有條件的對外可以設立外部法律專家咨詢委員會或者參照建立相應機制。

外部法律專家在從事咨詢工作過程中，可以享有下列權利：

1 向單位相關部門了解有關情況、領取、復印或查閱履行工作職責所需的文件資料；2 根據法律法規、本人專業知識發表個人意見，不受任何單位、個人的干預；3 因完成委托事項可獲得的相應補貼或獎勵。

同時，在聘期間，外部法律專家應當履行下列義務：

1 忠于職守，勤勉盡責提出專業法律意見；2 保守單位秘密和工作秘密；3 不得利用外部法律專家委員的身份從事商業等營利性活動；4 不得利用工作便利為本人或者他人直接或間接謀取不正當的利益；5 如與委托的事務存在利害關系，可能影響公正履行工作職責的，應當自行申請回避；6 依法應當履行的其他義務。

外部執業律師模式解讀及指引

外部執業律師是指各單位根據處理本單位法律事務的需要，從外部聘請的、為本單位提供法律服務的律師事務所和專業執業律師。

律師事務所應符合以下條件：

1 外部執業律師事務所應有足夠數量的專職執業律師并具備有多年執業經驗的律師；2 近幾年有省市兩級人民政府或省級職能部門的法律顧問經歷，或者具有為國家機關或大型企事業單位擔任法律顧問工作的經驗和成功進行重要訴訟活動的經驗；

3 具有豐富衛生、健康法律法規事務實踐經驗，實際處理過一定數量（原則上不低于5 件）的與衛生、健康有關的訴訟和非訴訟業務；4 能夠指派足夠數量的執業律師提供相應法律服務。

接受指派擔任法律顧問的律師應同時具備以下條件：

1 有豐富執業律師從業經驗；2 有豐富的政府機關或者衛生健康行業常年法律顧問經驗；3 熟悉行政法及衛生、健康行業相關法律、法規、規章、制度，了解衛生健康政策法規特點和基本情況；實際處理過一定數量的行政訴訟業務或與衛生健康有關的訴訟和非訴訟業務；4 具有良好的政治素質和職業道德，無違法違紀等不良記錄。

法律顧問的服務范疇包括常規單位法律事務和醫療專業法律事務。常規法律事務包括單位在經濟活動、勞動人事管理、行政管理、科研管理等方面常見法律問題的咨詢建議、審核合同、參與合同談判、單位內部法律培訓、法律危機公關處理等企事業單位常規法律事務。醫療專業法律事務主要包括：

1 醫療糾紛處理方面：先期參與醫患談判、就醫療損害責任提出律師意見、代理醫療險防范方面：幫助訴訟等；2 醫療風醫院構建醫療法務系統、制定醫療風險控制和病人安全管理規范和流程、解答臨床提出的法律疑難問題、對醫院管理層和醫務人員進行法律培訓等；3 其他方面：參與具有醫學專業特點的醫療法律活動（如為臨床或科研服務的醫學倫理審查等）。

對政府律師法律顧問的工作業績評價考核，可做以下幾個方面的要求：顧問律師對該法人單位的基本概況是否熟悉，基礎資料收集得是否完整，工作檔案是否建立，有否工作臺賬等；是否制訂了如何開展顧問單位工作的詳實方案和計劃；不定期地在事務所業務會議上聽取顧問律師對該項工作開展情況以及工作思路的介紹；顧問律師半年或一年來對顧問工作的書面小結，作為事務所考察顧問律師工作情況的重要依據；律師事務所對顧問單位的征詢意見，聽取法人單位的服務質量反饋并根據情況調整工作思路和方法，必要時甚至可以調整顧問律師的人選。

外聘律師顧問在工作過程中享有的權利和義務可參考上文外聘法律專家部分的內容。

內部法律顧問模式解讀及指引

內部法律顧問模式即在單位內部設立法律顧問崗位，法律顧問作為本單位的工作人員處理法律事務，在衛生健康行政部門單位主要表現在法制辦、法制科的工作人員或者公職律師，在醫療衛生單位則表現為法律事務科室的工作人員，其實質是單位內部負責法律事務的工作人員。

內部法律顧問作為各部門的內部法律風險管理部門，其主要職責為：

1 為本單位重大決策、重大行政行為提供法律意見；2 參與本單位規范性文件送審稿的起草、論證；3 參與合作項目的洽談，起草、修改重要的法律文書、單位內部管理的規章制度，或者以本單位為一方當事人的各類合同；4 為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發事件等提供法律意見；5 參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務；6 聯系外部法律顧問，協調外部法律顧問的日常工作；7 定期總結本單位依法行政、依法執業產生法律風險的成因、特點、規律，并就此提出解決方案；8 所在單位規定的其他職責。

內部法律顧問實質上是屬于各單位的內部工作人員，因此在遴選內部法律顧問時要按照本單位招聘工作人員的規章制度進行，但可以在招聘時根據本單位情況要求具備基本的法學專業背景和衛生健康專業背景。對于本單位內有能夠勝任內部法律顧問的其他部分工作人員，可以通過單位決策會議轉任為內部法律顧問。公職律師的遴選則按照各地公職律師管理辦法進行。作為本單位內部工作人員，內部法律顧問的工作方式、管理和獎懲一般都應該按照單位的規章制度進行，各單位也可以結合實際情況制定部分特別規定。