西部邊境地區(qū)基層社會治理的現(xiàn)實困境、理念轉(zhuǎn)型和路徑優(yōu)化

【摘 要】在深度全球化的當下和未來，西部邊境地區(qū)基層社會問題越來越呈現(xiàn)出鮮明的跨國性、公共性、跨域性、交織性和開放性等新特點，傳統(tǒng)的治理理念和方式已不能有效應對和解決西部邊境地區(qū)基層社會的新形勢、新問題。西部邊境地區(qū)基層社會治理只有樹立善治和現(xiàn)代化等多元治理新理念，基于治理主體多元化、治理內(nèi)容多向化、治理層次多級化、治理路徑協(xié)同化、治理方式網(wǎng)絡化、治理場域開放化、治理隊伍專業(yè)化、治理手段智慧化、治理合作國際化等多維考量，推進多元主體的共建共治共享，才能有效推進西部邊境地區(qū)基層社會治理體系化與能力現(xiàn)代化，從而最終實現(xiàn)西部邊境地區(qū)基層社會的和諧穩(wěn)定和長治久安。

【關鍵詞】西部邊境地區(qū);基層社會;多元治理;共建共治共享

【作 者】劉有軍，四川大學國際關系學院中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心2018級博士研究生。四川成都，610064。

【中圖分類號】D63 ?【文獻標識碼】A ?【文章編號】1004-454X（2021）03-0026-0010

邊境是國家疆域的特殊政治地理空間，發(fā)揮著對外聯(lián)通周邊、向內(nèi)緩沖屏障的獨特作用。在我國，邊境地區(qū)1一般指沿著陸地國界線向國內(nèi)領土縱深的縣一級行政管理區(qū)域。作為國家領土的西部邊緣邊遠地帶，西部邊境地區(qū)是拱衛(wèi)國家核心區(qū)域發(fā)展的重要力量，更是國家推進西部邊疆治理的前沿地帶，還是對外聯(lián)系的橋梁紐帶。西部邊境地區(qū)基層社會治理是國家治理的神經(jīng)末梢，也是國家主權、安全、發(fā)展、利益與治理的“晴雨表”。當下及未來的中國面臨百年未有之大變局，美國推行的印太戰(zhàn)略及在全球范圍內(nèi)集結(jié)反華力量圍堵、遏制中國的崛起，中印邊境沖突的常態(tài)化和長期化的發(fā)展趨勢，因地緣政治博弈而導致的緬甸政治變局等，都會波及影響到我國的西部邊境地區(qū)，給西部邊境地區(qū)基層社會治理帶來諸多不確定的變數(shù)和威脅。傳統(tǒng)的管制型治理理念和政府一元主導的治理模式已經(jīng)越來越難以適應新形勢下西部邊境地區(qū)基層社會各種新問題的新挑戰(zhàn)。以往關于西部邊境地區(qū)基層社會治理多側(cè)重于跨境“三非”問題、跨國犯罪、毒品走私等具體議題研究，而對這些廣泛存在于西部邊境地區(qū)的基層社會問題、社會矛盾治理等現(xiàn)實困境的基本特點和治理理念及方式缺少反思。新形勢下只有對西部邊境地區(qū)基層社會治理面臨的現(xiàn)實難題和困境進行科學的分析，總結(jié)西部邊境地區(qū)基層社會治理的特殊性和一般規(guī)律，樹立基層社會治理體系化與能力現(xiàn)代化的新理念，探究和優(yōu)化基層社會治理的新方略和新路徑，才能有利于推進西部邊境地區(qū)基層社會的長治久安和“平安社會”建設。

一、西部邊境地區(qū)基層社會治理的現(xiàn)實困境

西部邊境地區(qū)大多自然條件惡劣，人與資源矛盾突出，歷史欠賬較多，貧困人口集中連片，經(jīng)濟社會發(fā)展很不充分。尤其突出的是，“邊疆地區(qū)處于國家政治、經(jīng)濟與社會治理的邊緣地帶，一般是民族聚居區(qū)域，政治安全穩(wěn)定、干部隊伍建設、民生事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟社會建設等領域都面臨嚴峻挑戰(zhàn)，如果不能很好地處理邊疆地區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展、改革的關系，就可能形成影響整個國家治理和發(fā)展的‘短板。”[1]當前西部邊境地區(qū)基層社會治理面臨的難題和困境主要有以下幾個方面。

（一）基層社會公共服務和社會保障不足，邊民公共精神和參與意識不強

1.公共服務落后極易消解基層民眾參與社會治理的積極性。公共服務主要包括看病就醫(yī)、就學就業(yè)、住房養(yǎng)老、教育文化以及基礎設施建設等方面內(nèi)容。西部邊境地區(qū)大多是“老、少、邊、窮、遠”地區(qū)，基層政府承擔的國家性事務多，財政收入少，缺乏足夠的人力、物力和財力發(fā)展區(qū)域內(nèi)的公共服務。西部邊境地區(qū)基層社會公共服務落后，既包括區(qū)域內(nèi)公共服務整體水平的落后，也包括城鄉(xiāng)間公共服務供給的不平衡和不同群體間享受程度的參差不齊。這種不平衡產(chǎn)生的負面影響表現(xiàn)為西部邊境地區(qū)基層尤其是農(nóng)村基層群體的參與積極性很低。最終導致基層社會治理成為政府“一家獨唱”的管控和維穩(wěn)，“穩(wěn)定壓倒一切”被簡單理解為“穩(wěn)定就是一切”。[2]

2.西部邊境地區(qū)與發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距拉大引發(fā)邊境地區(qū)民眾的心理失衡，極易弱化邊境地區(qū)的社會整合。西部邊境地區(qū)一般離國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)較遠，產(chǎn)業(yè)結(jié)構和經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，加之歷史上長期閉塞導致的自身發(fā)展能力不足，多處于與東部發(fā)達地區(qū)發(fā)展脫節(jié)的邊緣地帶。盡管與周邊多國接壤，在對外開放上具有優(yōu)勢，但接壤國家及其邊境地區(qū)大多發(fā)展水平不高，經(jīng)濟結(jié)構和發(fā)展模式相對落后，經(jīng)濟發(fā)展的牽引力較弱。改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)和內(nèi)地發(fā)展加快，與西部邊境地區(qū)發(fā)展的相對差距拉大，加之境內(nèi)外反華勢力與分裂勢力的蠱惑和滲透，一些邊民產(chǎn)生“被剝奪感”，對國家的認同出現(xiàn)弱化。經(jīng)濟落差和利益失衡導致社會失范行為增多，加劇了西部邊境地區(qū)社會整合的弱化。[3]

3.邊民公共精神和參與意識較為缺乏，影響基層社會治理的效果。西部邊境地區(qū)多為集少數(shù)民族、山區(qū)和貧困為一體的地區(qū)，自二十世紀八十年代開始，國家在此建立居民（村民）委員會，實行居民（村民）自治。近年來西部邊境地區(qū)社會轉(zhuǎn)型逐步加快，但是受自然環(huán)境、歷史地理、傳統(tǒng)文化和風俗習慣等因素的制約，西部邊境地區(qū)基層社會自身結(jié)構分化不足，組織化水平低，顯現(xiàn)出板塊分割的“孤島”狀態(tài)，社會關系一般依賴于民族心理、宗教情感和族緣血親來維系。由于邊民大多生活在相對閉塞的環(huán)境中，生產(chǎn)生活自給自足，思維觀念相對保守，對與自己利害關系不大的事務缺乏參與熱情和動力。長此以往形成了整個基層社會參與治理的公共意識薄弱、觀念滯后、情況不佳的現(xiàn)狀。[4]隨著國家城市化速度的加快，大量年輕勞動力外出謀生，西部邊境地區(qū)“空心村”的現(xiàn)象越來越普遍，老人、婦女和孩子等“三留守”人員成為基層社會的主要群體。

（二）政府重管理輕治理，治理方式單一固化

1.傳統(tǒng)行政管理方式滯后于時代發(fā)展。在深度全球化時代，西部邊境地區(qū)的社會轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出社會流動、市場開放和內(nèi)外相連等顯著特征，原有的保守封閉格局被打破，但是傳統(tǒng)的行政管理體制變化不大，滯后于社會治理實踐的發(fā)展。政府以行政管理方式對社會進行單向的從上至下的管控，缺少現(xiàn)代治理的方式方法，尤其缺少自下而上的信息通道和與社會平等協(xié)商、對話合作的開放路徑。一方面政府重視基層社會的管控多于公共服務的提供，重視社會穩(wěn)定的結(jié)果多于社會發(fā)展的過程，強調(diào)政府的絕對權威，行政權力以高壓態(tài)勢處于社會管理的支配地位，溝通協(xié)商合作治理較少;另一方面政府、社會和各族民眾還需增強有效互動，政府多以行政命令約束基層社會，社會缺少暢通有序的權利和利益表達渠道，更無法影響政府的治理決策。單向治理路徑限制了社會治理的內(nèi)涵和外延，治理各要素關系未能完全理順，治理資源未能實現(xiàn)優(yōu)化配置，政府“大包大攬”的傳統(tǒng)管理模式在邊境地區(qū)基層社會治理中顯得乏力。

2.基層社會治理主體能力不足。西部邊境地區(qū)基層社會治理能力主要涉及對社會事務的管理能力、公共服務的供給能力、社會經(jīng)濟的發(fā)展能力和治理資源的汲取能力等。這些能力都與治理主體緊密相關，基層社會治理能力不足折射出治理主體能力的欠缺，而這很大程度上是因為構成其治理能力的權力只是邁克爾·曼所說的“專制性權力”而不是“基礎性權力”[5]。盡管隨著邊疆治理的不斷深入，西部邊境地區(qū)政府、民眾、企業(yè)和社會組織等的動員參與能力有很大提高，在社會安全、救災搶險和生活保障等方面成效明顯，但自主力量仍然較弱，“專制性權力”雖然化解了邊境地區(qū)社會整體性危機，但在面臨比一般社會更為紛繁復雜的邊境地區(qū)社會具體深層問題時，“基礎性權力”解決民眾身邊眼前小事則無可適從。在西部邊境地區(qū)存在的毒品問題、“三非”問題、跨境婚姻、艾滋病、跨境賭博和軍火走私等社會治理頑疾未得到根治的背景下，基層社會有限治理能力不足以應對;公檢法干警、職業(yè)技能培訓和社會工作等專業(yè)治理技術和人才緊缺，尤其是面臨愈加隱蔽的跨境違法犯罪的整治、富余勞動力資源的開發(fā)和心理失衡社會群體的安撫等治理能力滯后。[6]權力本位、碎片化信息以及職責同構等造成的西部邊境地區(qū)府際協(xié)同困難和基層微腐敗，社會組織發(fā)展緩慢，數(shù)量較少、規(guī)模不大、質(zhì)量偏低，民眾中出現(xiàn)更多的“搭便車”和“看門人”行為，共同造就了西部邊境地區(qū)基層社會治理力量分散而低效的窘境。

3.法治精神踐行困難。改革開放以來，法治已成為我國基層社會治理制度層面的共識，依法治國也已成為國家推進現(xiàn)代治理的基本遵循，但在西部邊境地區(qū)基層社會治理實踐中，法治并沒有成為解決社會問題的主要途徑，法治弱化有時甚至成為社會矛盾激化的導火索。首先，西部邊境地區(qū)基層社會治理的法制規(guī)范缺失。目前針對西部邊境地區(qū)政府、民眾、企業(yè)和社會組織等各自的權力邊界、有效參與治理路徑等地方性法規(guī)建設缺失。其次，基層社會治理權力監(jiān)督機制相對缺位。在西部邊境地區(qū)，常有粗暴執(zhí)法、司法不公、非法拆遷、非法集資等問題發(fā)生[7]，由于缺乏社會各界對政府行政權力的有效監(jiān)督，時常釀成群體事件。再次，民族習俗與熟人關系文化濃厚造成依法治理困難。西部邊境地區(qū)基層社會存在很深厚的民族文化和傳統(tǒng)習俗，人倫血親構成的熟人社會經(jīng)常出現(xiàn)“以情替法”“以俗壓法”等現(xiàn)象，如何處理好遵循法治和尊重民俗、依賴熟人文化之間的關系成為暢通基層社會多元治理路徑的難題。

（三）多元文化認同的張力和沖突，給邊民民族認同和國家認同的整合帶來難題

1.多元文化認同張力影響社會穩(wěn)定。國家認同是民眾在情感和理性上對國家形成的一種歸屬感，而多元社會文化對國家認同的影響會通過社會治理得以顯現(xiàn)。西部邊境地區(qū)在長期發(fā)展中孕育了宗教信仰、人倫血親、族群文化、生活生產(chǎn)習俗和人文風情等一些不同于內(nèi)地的傳統(tǒng)文化。在新的治理理念尚未很好融入邊境地區(qū)基層社會而本土傳統(tǒng)文化又遭受各種外來文化沖擊的過程中，西部邊境地區(qū)的社會價值體系波動不穩(wěn)，容易引發(fā)思想認知混亂。在國際敵對勢力和反華勢力的思想文化滲透破壞之下，多民族國家的認同根基極易遭到削弱。多元文化的異質(zhì)性引發(fā)西部邊境地區(qū)基層社會治理規(guī)約失效主要體現(xiàn)在：一是導致民眾的身份認同意識減弱，更多把自己看作“自然人”和“經(jīng)濟人”，很少把自己當成“邊疆人”堅守國家利益，一些邊民為了追逐利潤鋌而走險，甚至走上違法犯罪的道路，以致滑向國家認同的對立面;二是導致家庭倫理道德衰敗，當贍養(yǎng)老人、穩(wěn)定婚姻等傳統(tǒng)家庭倫理道德被沖破時，也會沖擊社會關系和社會穩(wěn)定，以致破壞共有精神家園，動搖國家認同的公眾心理基礎。

2.民族宗教認同張力影響民族認同和國家認同的整合。長期以來，在獨特的民族體貌、風俗習慣等基礎上建立的民族認同和在歷史淵源、信仰崇拜等基礎上形成的宗教認同構成西部邊境地區(qū)精神認同的主軸，并與國家認同形成一定張力。我國域內(nèi)民族分布呈現(xiàn)出“占全國總?cè)丝?0%的漢族，起源并主要居住于中原地區(qū)，占全國總?cè)丝?0%的其他少數(shù)民族主要居住在邊疆地區(qū)”[8]8這樣一種圖景，使得西部邊境地區(qū)的國家認同集中體現(xiàn)為西部邊境地區(qū)各少數(shù)民族民眾對國家的支持與認同。以云南省為例，2019年云南少數(shù)民族人口1621.26萬人，占全省總?cè)丝诘?3.6%，這些少數(shù)民族中尤其又以跨境民族居多，共有1041萬人居住在25個邊境縣。跨境民族具有的親緣、血緣和地緣關系，促其形成共同的較為穩(wěn)固的民族認同，在互市通婚、交流互動中潛意識地淡化了彼此間的國籍差異，而更多地強調(diào)其共同的民族身份。西部邊境地區(qū)廣泛存在的佛教、基督教、伊斯蘭教和道教等各類宗教對邊境地區(qū)民眾信仰的影響內(nèi)化于心，極易淡化他們的國家認同。當這些宗教認同被境內(nèi)外敵對勢力誤導利用，與國家認同產(chǎn)生沖突而得不到及時引導疏解，就會對社會主義價值觀的融入與整合產(chǎn)生一定程度的排斥，甚至對建構與中國特色社會主義道路、理論、制度、文化相契合的基層社會多元治理價值體系產(chǎn)生影響。[9]

3.一些邊民以邊疆邊境地域認同劃界極易影響民族團結(jié)和民族關系乃至社會穩(wěn)定。從西方現(xiàn)代民族國家的演進來看，國家是以地域為前提的，在一國地域范圍內(nèi)就屬于該國公民，但由于地域的差別，不同地區(qū)對國家的認同有著很大差異。邊疆地處國家邊緣邊遠地區(qū)，由于其特殊封閉的地理位置，自古以來就存在內(nèi)生性認同的秩序體系，歷史上對國家的認同較弱。西部邊境地區(qū)的情況則更為復雜，在中華人民共和國成立以前，這里存在著諸多世居民族，隨著國家對西部邊境地區(qū)治理的不斷深入，一些“直過民族”歷經(jīng)了從外部強化性認同轉(zhuǎn)向內(nèi)在向心力認同的漫長過程。與現(xiàn)代化相隨的各種外來因素不斷介入，導致各族民眾逐漸突破原有的狹小邊境地區(qū)，在場缺席行為時有發(fā)生[10]，致使對國家認同的時空場域和情境體驗被改變，這種變化對國家認同建設和向心力既是機遇更是挑戰(zhàn)。一方面民眾對長期生活的西部邊境地區(qū)“形成一種在場的情境依戀和歸屬感”[11]，這種地域認同因受西部邊境地區(qū)特有和突出的民族宗教、地緣環(huán)境等因素的交織影響，表現(xiàn)為嚴重的懼外排外心理和一定的分離分裂思想，在境內(nèi)外反華勢力和敵對勢力的滲透破壞之下，一些極端組織甚至衍生出對領土的訴求或行動，直接威脅國家安全。另一方面國家在邊疆治理過程中，突出強調(diào)“中心—邊緣”，通過具體的政策對西部邊疆各省區(qū)進行對口幫扶，這在促進其發(fā)展的同時，加大了以“中心—邊緣”為取向的邊境地域認同與國家認同之間的張力。

（四）治理場域延伸，治理難度加大

1.跨境人員流動和經(jīng)貿(mào)往來頻繁，增添了治理難題。傳統(tǒng)管理追求的目標是社會穩(wěn)定，管控過程也是在相對穩(wěn)定的環(huán)境中進行的。隨著“一帶一路”深入推進和對外開放程度加深，西部邊境地區(qū)的社會治理環(huán)境發(fā)生巨大變化，從單一的靜態(tài)到復雜的動態(tài)，從穩(wěn)定的同域到動蕩的跨域，這一切加重了治理過程的壓力。綿長的邊境線和天然的跨境通道多，往往為非法入境、居留、就業(yè)的“三非”跨境人口涌入埋下隱患。由于西部邊境地區(qū)與周邊國家之間的跨境人口流動和經(jīng)貿(mào)往來越來越頻繁，跨境婚姻、艾滋病傳播、跨境販毒和走私犯罪等活動增多。“三非”人口占用西部邊境地區(qū)有限的自然和社會資源，影響社會秩序穩(wěn)定，加大社會多元治理難度;跨境婚姻造成計劃生育和戶籍管理困難，增加社會多元治理成本;艾滋病傳播引發(fā)社會公共衛(wèi)生安全危機，加劇社會恐慌和貧困，危及社會多元治理基礎;跨境販毒和走私活動危及西部邊境地區(qū)社會穩(wěn)定，甚至威脅國家安全。跨境貿(mào)易在繁榮西部邊境地區(qū)經(jīng)濟、激發(fā)社會發(fā)展?jié)摿驼{(diào)動資源優(yōu)化配置的同時，也帶來周邊國家的工業(yè)廢源、有害生物、危險化學品和疫病疫情等輸入風險。

2.域外力量滲透破壞，影響西部邊境地區(qū)基層社會安寧。西部邊境地區(qū)一方面是我國對外開放的前沿與通道，集人口流動區(qū)、商品貿(mào)易區(qū)、文化交匯區(qū)于一體，另一方面發(fā)展相對落后，生態(tài)相對脆弱，周邊和境外跨國犯罪集團的跨國犯罪和境外勢力的滲透破壞嚴重威脅西部邊境地區(qū)基層社會穩(wěn)定。如越南、老撾和緬甸等國家邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，社會矛盾復雜，社會治安失序，極易蔓延影響到我國的廣西、云南等西部邊境地區(qū)。“金星月”“金三角”販毒集團近年來大肆向我國境內(nèi)輸送毒品，西部邊境地區(qū)成為其必經(jīng)之地和重要中轉(zhuǎn)站，社會犯罪隨之增加，擾亂了既有社會治理體系的正常運行。受西方勢力幕后操控的境外非政府組織打著社會救助和公益慈善等旗號，滲入我國西部邊境地區(qū)社會治理活動，侵襲著基層社會治理的有生力量。國外反華勢力、域外恐怖主義和宗教勢力加緊對我國西部邊境地區(qū)滲透，嚴重威脅基層社會的安全穩(wěn)定。

3.非傳統(tǒng)安全問題頻發(fā)給西部邊境地區(qū)基層社會帶來諸多顯在和潛在的風險和危機。近年來隨著全球化進程加快，西部邊境地區(qū)社會治理場域呈現(xiàn)出開放性、跨國性和要素流動性等特點，跨域性的生態(tài)安全危機、恐怖主義、能源危機、疫病疫情擴散和跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅日益增多。風俗習慣、民族宗教、社會轉(zhuǎn)型和利益分化與域外勢力滲透等因素交織影響，西部邊境地區(qū)已成為非傳統(tǒng)安全危機爆發(fā)的高危地帶，加之社會內(nèi)生脆弱，社會結(jié)構緊張，潛在矛盾多發(fā)，基層社會治理面臨政治、經(jīng)濟、文化和生態(tài)等方面的非傳統(tǒng)安全風險。[12]一是西部邊境地區(qū)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全風險交織，經(jīng)濟發(fā)展和民生保障滯后，區(qū)域經(jīng)濟差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距、貧富收入差距和基本公共服務不均等造成的集聚效應疊加。二是因特殊的地理構造引發(fā)的自然災害風險、生產(chǎn)條件落后引發(fā)的生產(chǎn)安全風險、市場缺陷引發(fā)的經(jīng)濟運行風險、醫(yī)療衛(wèi)生水平滯后引發(fā)的公共衛(wèi)生風險以及群體性事件等社會風險具有潛在性、突發(fā)性和不確定性的特點，西部邊境地區(qū)基層社會治理內(nèi)在風險長期存在。三是伴隨“一帶一路”深入推進，國內(nèi)外經(jīng)濟深度競合、西部邊境地區(qū)大量森林、草原和礦產(chǎn)等資源的過度開發(fā)，極易造成跨國大氣和跨國河流污染等生態(tài)安全威脅，西部邊境地區(qū)基層社會治理的外來風險也不斷增加。

二、西部邊境地區(qū)基層社會治理的理念轉(zhuǎn)型

西部邊境地區(qū)基層社會面臨的諸多現(xiàn)實困境表明，傳統(tǒng)基層社會治理理念已難以有效適應新形勢下的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。西部邊境地區(qū)基層社會治理亟需實現(xiàn)現(xiàn)代理念轉(zhuǎn)型，推動治理主體多元化、治理路徑協(xié)同化、治理目標共享化和治理場域開放化的觀念升級，需要中央、省、市、縣級政府及民眾和市場的共同參與，處理好基層政府與上級政府、基層政府與各族民眾、基層政府與市場，以及各族民眾之間、國家之間、多主體之間的復雜利益關系，才能為西部邊境地區(qū)基層社會多元共建共治共享行動提供思想指導和智力支持。

（一）治理主體多元化：從政府單一主導到黨委、政府、媒體、民眾和市場的共營

現(xiàn)代治理理念強調(diào)，治理與管理區(qū)別在于由單一向度的管制向多元治理邁進，體現(xiàn)出治理主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動，治理路徑的多維復合和治理資源的嵌入互補。多元治理尤其突出多元主體共治，即改變傳統(tǒng)的一元主導，形成黨政社民企及其他治理積極力量多元共治的格局，構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、媒體監(jiān)督”[13]49的六位一體治理模式。同時，既強調(diào)多元治理主體的共同參與，又突出黨委的領導作用，各方主體的角色定位也從“中心—邊緣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣缓恕盵14]。多元治理還需要發(fā)揮西部邊境地區(qū)基層黨委、政府、民眾、市場以及其他治理主體的協(xié)同作用，實現(xiàn)基層黨委、基層政府、民眾、市場以及其他治理主體的力量整合，建立和完善多元治理主體權力體系，實現(xiàn)社會有效治理與活力迸發(fā)。西部邊境地區(qū)基層社會是一個豐富而復雜的有機整體，存在多種正式的和非正式的群體，既有基層黨委、政府等官方力量，也有企事業(yè)單位、群團組織、社會組織、城鄉(xiāng)居民自治組織等民間力量，還有各族民眾、媒體以及其他跨域力量等個體分散力量。推進西部邊境地區(qū)基層社會多元治理，必須充分發(fā)揮西部邊境地區(qū)基層黨委的政治主導作用，調(diào)適政府與各類群體的關系，激發(fā)社會各界參與治理的積極性，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、各族民眾自治良性互動，以多方主體共同參與的理念創(chuàng)新西部邊境地區(qū)基層社會共建共治共享的治理新格局。

（二）治理路徑協(xié)同化：從強制命令為主走向平等對話協(xié)商合作等治理方式的多元

隨著西部邊境地區(qū)對外開放的深入和社會結(jié)構的變化，利益分化導致的社會矛盾增多，各族民眾的權利與法治意識增強，傳統(tǒng)的治理機制、治理方式已經(jīng)難以適應西部邊境社會發(fā)展的新形勢，治理路徑從過去的行政強制管理開始向法治、德治、自治相結(jié)合的平等協(xié)商、對話合作邁進，這就需要重塑政府、民眾、市場、社會組織等治理主體之間的新型關系。首先，良法是善治的前提。面對西部邊境社會發(fā)展過程中凸顯出的諸多問題和矛盾，傳統(tǒng)的行政管理手段亟待更新升級以應對新的治理實踐。必須將依法治國的基本理念貫穿到西部邊境基層社會治理的實踐路徑中，通過法治理念和法治手段解決基層社會治理問題。其次，德治是法治的有效補充。要將社會主義核心價值觀和中華民族傳統(tǒng)美德融進西部邊境地區(qū)基層社會治理過程，彌補法治手段的不足，用道德規(guī)范的力量輔助社會治理，從源頭上減少社會矛盾的產(chǎn)生，提升基層社會治理能力和水平。最后，自治是治理的重點。基層自治是西部邊境社會治理的重中之重，基層社會治理要“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合”[15]。

（三）治理目標共享化：從政府善政到社會善治的融合

傳統(tǒng)社會管理崇尚行政管制與維護穩(wěn)定，而西部邊境地區(qū)在走向現(xiàn)代化的過程中多元主體因利益博弈呈現(xiàn)出更加復雜、多變的非均衡狀態(tài)，加劇了社會矛盾的積累。[16]傳統(tǒng)的管制維穩(wěn)思維固化了基層政府“不出事就好”的行動邏輯[17]，無法從根源上化解西部邊境地區(qū)基層社會中的深層次矛盾，而多元治理倡導從傳統(tǒng)的“善政”管理目標，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍敝卫砟繕恕＞唧w而言，西部邊境地區(qū)社會治理要由單純追求政府管理效率向?qū)崿F(xiàn)邊境地區(qū)社會整體公共利益轉(zhuǎn)變，同時理順治理主體、治理路徑和治理目標等治理要素之間相互關系，更好地維護西部邊境地區(qū)社會公平公正，提升西部邊境地區(qū)民眾國家認同，最終實現(xiàn)基層社會善治。西部邊境地區(qū)基層社會治理要以公共利益為最高追求，強調(diào)邊境各族民眾的主體性價值，充分調(diào)動基層社會整體積極性，以公共善重塑治理主體、治理過程、治理機制，推動善治目標下的共建、共治、共享的有效治理。[18]最終是要確保各方主體能夠共同享有邊境地區(qū)基層社會善治所帶來的經(jīng)濟、政治和社會利益，使其獲得感、滿足感、安全感不斷增強，鞏固和完善黨的領導與邊境地區(qū)民眾福祉的共同推進。

（四）治理場域開放化：從封閉靜態(tài)走向跨域流動的綜合考量

傳統(tǒng)治理強調(diào)在特定的時空內(nèi)，治理主體、治理路徑和治理目標等要素相對明確，治理場域固定，治理邊界清晰，而多元治理由于其主體、路徑和目標等治理要素面臨的新挑戰(zhàn)，使得其治理場域不再局限于規(guī)定的時間和固定的空間內(nèi)，各治理要素之間也不再是簡單的主與客、施與受的關系，而是互為轉(zhuǎn)化、相互影響。隨著西部邊境地區(qū)對外開放程度加深和對內(nèi)交流領域拓展，其社會問題越來越呈現(xiàn)出擴散性、跨境性、流動性、多層面和多向度等特征，不斷突破西部邊疆省區(qū)行政區(qū)域，而不受國家之間邊界和國內(nèi)行政區(qū)劃的限制，更有向周邊國家和國內(nèi)其他地區(qū)蔓延拓展的跨域態(tài)勢。這些問題看似呈分散狀卻聯(lián)系密切，一旦治理不當或失當其危害性將迅速積聚遞增，造成跨域的流動性威脅。面對復雜的跨域社會問題，西部邊境地區(qū)基層社會的治理場域注定不是封閉靜態(tài)的，而是開放跨域的。在這一開放跨域的治理場域中，各治理要素要得到充分釋放，并積極有效互動，形成黨政主導、政政互助、政社互動、政民互聯(lián)、政企互通[19]以及國家間互商等既有競爭也有競合更有和合、充滿活力且靈活多變的主體在場情境，自上而下與自下而上、縱向行政命令與橫向平等協(xié)商、域內(nèi)協(xié)同與跨域合作復合的多維路徑架設以及從維護西部邊境地區(qū)社會正常秩序、確保社會和諧穩(wěn)定到激發(fā)社會活力、促進社會發(fā)展等更高目標的價值追求。

三、西部邊境地區(qū)基層社會治理的實踐路徑：共建共治共享

西部邊境地區(qū)基層社治理需要激發(fā)黨委、政府、企業(yè)、社會組織和民眾等各方潛力，厘清各自的權、責、利邊界，促成多元治理共識與共同行動，通過基層社會善治到國家治理現(xiàn)代化的目標遞進，重塑治理主體的理念、認同和能力，貫通體系、力量與資源多維路徑，實現(xiàn)系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理，才能最終推動西部邊境地區(qū)社會整體發(fā)展和長治久安。

（一）確立“基層社會善治—邊境治理方略路徑優(yōu)化—國家治理現(xiàn)代化”的共享目標

1.以實現(xiàn)西部邊境地區(qū)基層社會善治為目標。邊境治理的目標包括解決邊境社會問題，促進邊境社會公平正義，推進邊境社會的發(fā)展和建設。因此，西部邊境地區(qū)基層社會治理需要更加注重治理價值的整合、治理制度的設計、經(jīng)濟民生的改善、國家認同的增強、安全穩(wěn)定的維護、社會活力的激發(fā)，實現(xiàn)名副其實的善治。一要加強治理價值整合。西部邊境地區(qū)社會利益多元，觀念多樣，實現(xiàn)基層社會善治需要同質(zhì)性的價值體系支撐，增進西部邊境地區(qū)民眾的國家認同，實現(xiàn)社會有效融合。二要完善治理制度設計。西部邊境地區(qū)由于各種社會問題疊加，多樣性復雜性特征明顯，迫切需要在國家推進邊疆治理的大局下，完善基層社會治理制度的頂層設計。三要注重經(jīng)濟民生的改善。經(jīng)濟發(fā)展和民生改善是社會善治的最重要體現(xiàn)，面對西部邊境地區(qū)突出的經(jīng)濟發(fā)展和社會民生短板，要以提高民眾生存生活發(fā)展水平為治理的基礎追求。四要維護安全穩(wěn)定。針對西部邊境地區(qū)錯綜交織的社會問題，要分類分級治理，推動基層矛盾化解和社會凝聚力建設，筑牢西部邊境社會安全風險防控和治理防線，確保西部邊境社會長治久安。五要激發(fā)社會活力。針對西部邊境地區(qū)文化異質(zhì)性突出且多元的社會特點，需要深度激發(fā)各方治理主體的主動性、自覺性與積極性，推動形成多元共治的多方活力。

2.以推動西部邊境整體治理方略路徑優(yōu)化為原則。西部邊境地區(qū)作為一個具有特殊“區(qū)情、社情、民情、輿情和敵情”[20]的地理、政治、經(jīng)濟、社會及文化等多維場域，在推進邊疆整體治理中具有不可或缺的地位。加強西部邊境地區(qū)基層社會治理必須遵循國家對邊疆治理的總體原則和基本方向，避免西部邊境地區(qū)基層社會治理脫離邊疆治理而碎片化，統(tǒng)籌推進整個邊疆地區(qū)社會治理，“走出邊疆民族地區(qū)發(fā)展不平衡的局面，形成國家整體區(qū)域均質(zhì)化發(fā)展態(tài)勢”[21]。從西部邊境地區(qū)基層社會層面而言，要在國家治邊總體要求下，以推動西部邊境治理優(yōu)化為原則，觀照西部邊境地區(qū)的特殊性和異質(zhì)性，樹立共建共治共享新理念，突出主體共建，多方參與，凝聚合力;堅持預判預報、預警預防與應急處置相結(jié)合，重點治理和點面治理相統(tǒng)一。

3.以促進國家治理現(xiàn)代化為根本。邊疆邊境治理能力是國家治理能力的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐內(nèi)容。在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨之“四個全面”協(xié)調(diào)推進的過程中，西部邊境地區(qū)基層社會治理始終處在國家治理體系主導的“核心—邊緣”的邊疆治理模式的最邊緣。因此，推動西部邊境基層社會治理不僅要以國家“核心”的治理和發(fā)展支撐“邊緣”治理，發(fā)揮好“核心”的引領作用，更需要以西部邊境地區(qū)基層社會這一“邊緣”的治理和發(fā)展來促進“核心”的發(fā)展，[22]在這一雙向的良性互動過程中，實現(xiàn)國家治理能力的提升。

（二）培育“理念更新—認同更強—能力更高”的共建主體

1.強化多元主體共同參與的治理理念。堅持以西部邊境地區(qū)各族人民為中心，政府、民眾、市場、媒體和社會組織等多元主體共同介入公共領域、共同管理公共事務的治理理念。一方面堅持黨委領導、政府負責。我國邊疆社會治理是“以黨委領導為前提，以政府負責為核心，以法治保障為遵循，激發(fā)社會多元治理主體活力”[23]的“多元一核”體制架構。西部邊境地區(qū)特殊的社會現(xiàn)狀、多元的利益主體和復雜的治理形勢，要求在基層社會多元治理中必須立足新時代各族民眾對黨和政府的新期盼，充分發(fā)揮黨的領導核心和政府的主體引導作用。要切實提高基層黨委和政府引領、組織和服務社會的思想認識，通過法律、政策、民俗、宗教等社會規(guī)范促使各方主體形成統(tǒng)一的治理價值追求;引導各方主體平等參與、相互信任，由重管理向重服務的觀念轉(zhuǎn)變。另一方面政府、民眾、企業(yè)和媒體等都要明確“不同治理主體在社會治理中的功能定位、職責范圍、目標訴求及其互動關系”[24]，清晰治理邊界，分工協(xié)作，合力推進西部邊境地區(qū)基層社會多元治理。從黨委主抓、政府主導向黨委負責、政府引導過渡，再向多元協(xié)同轉(zhuǎn)化，正確處理在共建共治共享基礎上與社會和各族民眾等其他治理主體之間的合作關系;調(diào)動各方主體參與治理的積極性，激發(fā)民力，匯聚民智，引導各族民眾在基層社會多元治理中建言獻策，發(fā)揮其在基層矛盾化解中的首創(chuàng)精神。其他各方主體要樹立基層社會治理的主人翁意識，主動踐行公共精神和責任擔當，相互協(xié)同、協(xié)調(diào)和協(xié)作，與政府積極互動、相互配合、密切合作，實現(xiàn)治理理念相互認可、治理行動共同協(xié)力、治理效果共享反饋。

2.提升強化多元主體共同參與治理的認同意識。強化對政府、社會和民眾，尤其是后兩者對基層社會治理的認同，必須理順治理主體關系，推動邊境社會發(fā)展，實現(xiàn)西部邊境基層社會治理剛性制度和心理認同的整合。首先，在治理認知上，承認西部邊境地區(qū)基層社會一定的自治性。充分認識到西部邊境地區(qū)在民族、宗教和文化上與內(nèi)地的巨大差異，通過一定程度非正式的、柔性的治理施加影響，使西部邊境社會在循序漸進中強化國家認同。其次，在治理策略上，營造適度靈活寬松的西部邊境地區(qū)基層社會治理氛圍。基層社會的治理和運行需要在承認基層社會一定自治性的基礎上，以自我適應的理性應對治理公權力和社會運行之間可能出現(xiàn)的矛盾，治理行動需要從剛性管制向柔性調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。再次，在治理戰(zhàn)略上，強化西部邊境社會命運共同體意識。通過執(zhí)政黨認同、政府認同、政策認同、意識形態(tài)認同和中華民族共同體認同的意識培育和樹立，以國民身份和公民身份統(tǒng)攝其他身份，促進國家命運共同體內(nèi)西部邊境地區(qū)各族民眾之間的深度融合，凝聚多元一體共識。最后，在治理實踐上，加強西部邊境地區(qū)基層社會積極情感與理性行動建設。培育西部邊境地區(qū)各族民眾積極健康的社會心態(tài)，筑牢其對多元治理的情感和行動認同，熔鑄黨領導下的多元治理主體于一體，[25]提升全民的政治參與素養(yǎng)和公共參與水平。

3.提高多元主體共同參與的治理能力。首先，加強西部邊境基層社會多元主體參與治理的“硬實力”建設。政府要加大西部邊境地區(qū)基層社會治理的人財物投入，夯實社會基礎建設，加快治理技術和工具更新，采用現(xiàn)代化的人工智能、動態(tài)監(jiān)測和治理云數(shù)據(jù)分析等技術，企業(yè)和媒體要積極利用先進技術和渠道優(yōu)勢自下而上參與“分析、反饋、服務、管理、監(jiān)督等一系列治理流程”[26]，合力實現(xiàn)基層社會的智慧化和數(shù)字化治理。其次，加強西部邊境地區(qū)基層社會多元治理的“軟實力”建設。在不斷提高政府、社會和民眾自我完善、有序運行、促進公利的基礎上，積極孵化社會治理領域的公益組織，彌補多元治理關鍵力量的缺位;培養(yǎng)社會工作人才，增強基層社會多元治理主體實力;加強和社會治理領域?qū)＜覍W者、社會組織負責人以及基層工作者協(xié)力合作，提高基層社會多元治理的規(guī)范化、精準化水平。再次，加強西部邊境地區(qū)基層社會多元治理的“巧實力”建設。大力推動西部邊境地區(qū)基層社會社區(qū)自治，完善各族民眾國民教育和公共精神培育，推動家園意識教育深入邊境地區(qū)村社，逐步提高各族民眾“自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督、自我發(fā)展”的獲得體認和自治能力。最后，加強西部邊境地區(qū)基層社會多元治理的“反制力”建設。對于境內(nèi)外反華勢力、敵對勢力及違法犯罪集團和犯罪分子的故意、蓄意、惡意和敵意的滲透破壞和違法犯罪，通過反制能力建設給予必要的懲戒、懲治和打擊。

（三）構建“體系暢行—力量協(xié)同—資源嵌入”的共治路徑

1.推進基層社會治理體系有效運行。一方面，規(guī)范多元主體共治機制，形成多元治理協(xié)商體系。基層社會多元治理要達到預期效果，各方主體就不能各自為政，單打獨斗，而是要政府、民眾、企業(yè)和媒體等治理主體各司其職、各負其責、互通有無、協(xié)同推進，最大化形成多元治理的合力。西部邊境地區(qū)基層政府要帶頭充分發(fā)揚基層民主，深化落實民族區(qū)域自治、人民代表大會和基層群眾自治等法定參與制度，建立健全社會監(jiān)督、公開聽證和調(diào)研懇談等日常參與制度，拓展有序參與和協(xié)商治理渠道。西部邊境地區(qū)范圍內(nèi)各行各業(yè)及各族民眾要積極投身群防群策、聯(lián)防聯(lián)治，打造“黨—政—軍—警—民—企”六位一體的全民共建共治共享多元治理聯(lián)動體系。另一方面，健全西部邊境地區(qū)社會法制規(guī)約，構筑多元治理法治體系。明確適宜的社會治理法制是政府“良政”和社會“善治”的有效保障。要結(jié)合西部邊境地區(qū)基層社會現(xiàn)實所需，強化社會治理領域的立法建制工作。現(xiàn)實中的西部邊境地區(qū)立法建制工作需要紓解的現(xiàn)實難題很多，其中尤以多元治理強調(diào)的以民生為價值取向最為突出，而西部邊境地區(qū)基層社會廣泛存在的教育、醫(yī)療、貧困以及安全等民生問題在社會治理轉(zhuǎn)型中亟待法制規(guī)范確認。政府應依法依規(guī)提供科學、有效的公共服務，以法治思維和法治手段防范和化解基層社會矛盾，提高社會治理法治化和現(xiàn)代化水平。各族民眾應自覺將法治與德治相融，涵育法治文化，把法治所提倡的價值理念與民族宗教習俗等結(jié)合起來，實現(xiàn)以法立德，相輔相成。同時西部邊境地區(qū)基層社會立法建制還要注意少數(shù)民族習慣法和民規(guī)族約在增進人際關系和諧、維護基層社會秩序方面的重要作用，以提升治理效益，降低治理成本。

2.推進多元治理力量跨域協(xié)同。西部邊境地區(qū)社會問題關涉邊境與內(nèi)地、我國與鄰國等眾多層面，多元治理各方主體應加強溝通協(xié)商，推進跨國家、跨地區(qū)和跨部門的跨域協(xié)同共治，以實現(xiàn)多方位、立體化、各領域的系統(tǒng)有效治理。一要加強跨國間合作，推動與周邊國家及地方政府達成多邊合作治理框架，倡導建立西部邊境地區(qū)“社會治理共同體”，推進西部邊境地區(qū)基層社會多元治理平臺共建、信息共享、人才互用與跨國共治。二要強化跨地區(qū)協(xié)作，強化跨行政區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控，在明確屬地治理責任的基礎上，超越地方保護主義，實現(xiàn)西部邊境地區(qū)基層社會多元治理政策互通、資源互補、定期會商、協(xié)同共治。三要推動跨部門參與，推進西部邊境地區(qū)邊防、海關、公安、安全、交通、農(nóng)業(yè)等部門的協(xié)同，加強政府不同部門與科研院所、社會機構的聯(lián)絡，推進多元治理共同行動;實現(xiàn)與駐地部隊、口岸海關、司法部門的聯(lián)合，破除部門壁壘，形成軍地互聯(lián)、經(jīng)驗互鑒、執(zhí)法互認、廣泛渠道、不同形式的多元共治合力，推動共同謀劃、共同推進、共同享有的跨部門合作治理。[27]

3.夯實多元治理資源嵌入保障。治理資源是邊境地區(qū)基層社會多元治理的動力支撐。在推進西部邊境地區(qū)基層社會多元治理過程中，既要重視對現(xiàn)有治理資源的有效汲取，更要注重對潛在資源的不斷挖掘，確保治理資源嵌入與治理目標相匹配。首先，要優(yōu)化治理資源配置。將西部邊境地區(qū)基層社會各種廣泛散見的政策制度、文化習俗、民規(guī)族約、宗教傳統(tǒng)等正式與非正式資源匯聚到多元治理體系，實現(xiàn)治理資源與治理任務無縫銜接，將這些顯性或隱性資源激活、用好，促進治理資源配置滿足基層社會多元治理現(xiàn)實需求。其次，要發(fā)揮治理資源價值。在充分調(diào)動各種治理資源的基礎上，以資源共享、價值發(fā)揮為導向，尤其突出多元治理中的資源價值屬性，發(fā)揮民規(guī)族約及傳統(tǒng)文化中的善言、善德與善行的積極作用，因勢利導民主協(xié)商的正面功能，避免基層社會陷入“形聚神散”的低效組織化怪圈。最后，要強化治理資源動員。西部邊境地區(qū)基層社會在推進多元治理過程中必須充分重視治理資源的廣泛動員，應采用“情理動員”互惠信任，“宣傳動員”積極號召和“政治動員”精英參與相結(jié)合，充分發(fā)揮西部邊境基層社會黨組織和黨員干部在多元治理資源嵌入中的模范帶頭作用，實現(xiàn)組織、經(jīng)濟和政治上的資源保障。

四、結(jié)語

邊境、邊疆是國家領土不可分割的組成部分，邊境地區(qū)基層社會治理是邊疆地區(qū)基層社會治理的一個縮影也是一個核心，關涉整個國家的安全和發(fā)展。西部邊境地區(qū)邊境線漫長、民族眾多，資源豐富，是我國與周邊乃至域外環(huán)境能量交換最直接、最頻繁、最復雜、最敏感的地方，也是國家對外開放和影響力輻射的“前線”或“前沿”，既是中國與周邊等外部世界構建利益、命運與責任共同體的重要空間，也是與周邊密切合作的重要平臺，還是國家利益外溢的重要載體，[28]與國家安全密切相關。西部邊境地區(qū)基層社會的民族團結(jié)、反分裂斗爭、邊境管理和跨境貿(mào)易、精準扶貧和民生改善、資源開發(fā)和生態(tài)保護等，關乎國家統(tǒng)一、領土完整、民族尊嚴和國家安全;事關改革開放發(fā)展的梯次推進、重大戰(zhàn)略資源的開發(fā)利用和有效參與國際政治經(jīng)濟新秩序的建構，關系到“兩個一百年”奮斗目標的實現(xiàn)和中華民族的偉大復興，直接影響到國家未來的可持續(xù)發(fā)展和安全。因此西部邊境地區(qū)基層社會治理是一個綜合的系統(tǒng)工程，本文更多的是從中宏觀視角探究西部邊境地區(qū)基層社會治理的理念轉(zhuǎn)變與方略路徑的優(yōu)化，學界仍需結(jié)合具體議題、典型案例和最新數(shù)據(jù)推進西部邊境地區(qū)基層社會治理體系和能力現(xiàn)代化的精深化、精細化與精準化研究。

（本文在修改和發(fā)表過程中得到四川大學羅中樞教授、浙江大學謝貴平教授、四川大學楊鹍飛副研究員、丁忠毅教授的悉心指導和幫助，特此一并致謝！）

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THE REALISTIC PREDICAMENTS， CONCEPT TRANSFORMATION

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GOVERNANCE IN WESTERN BORDER AREAS

Liu Youjun

Abstract：In the current and future of deep globalization， the grassroots social issues in western border areas are increasingly showing new characteristics such as transnationality， publicity， trans-regional， interweaving and openness， and traditional governance concepts and methods are no longer effectively respond and solve the new situation and new problems of the grassroots society in the western border areas. ?The grassroots social governance in the western border areas can only establish new concepts of good governance and modernization， which are based on multi-dimensional considerations such as the diversification of governance bodies， the diversification of governance content， the diversification of governance levels， the coordination of governance paths， the networking of governance methods， and the openness of governance fields， the professionalization of governance teams， the intelligentization of governance methods， and the internationalization of governance cooperation， to promote the co-construction， co-governance and sharing of multiple entities. Only in this way can be effectively promote the systematization and capacity modernization of grassroots social governance in the western border areas， and finally achieve the harmony， stability and long-term stability of the grassroots society in the western border areas.

Keywords：the western border areas; grassroots society; pluralistic governance; co-construction; co-governance and sharing

〔責任編輯：陸 ?露〕