重大公共安全事件納入檢察公益訴訟范圍引論

沈紅衛　章昭君

摘 要：新型冠狀病毒感染的肺炎疫情牽動國人的心，自2020年1月23日起，全國多個省份開始啟動重大突發公共安全衛生一級響應。作為重大公共安全事件，此次疫情不僅涉及個人利益，還直接影響社會公共利益和國家利益。從法理、制度、實踐等三維視角審視將重大公共安全事件納入檢察公益訴訟范圍具備正當性和合理性。上下互動模式是重大公共安全事件納入檢察公益訴訟范圍的有益選擇;先頒行司法解釋、再經過實踐檢驗、后修法入法，是重大公共安全事件納入檢察公益訴訟范圍之進路。

關鍵詞：重大公共安全事件;檢察公益訴訟;三維基礎;模式與進路

一、問題的提出

2020年初，武漢爆發新型冠狀病毒疫情，隨后，疫情很快在全國蔓延。為控制疫情進一步傳播，各省在1月23日起相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應。啟動重大突發公共衛生事件一級響應后，各省市開始組織協調有關部門參與此次疫情的處理。在抗疫過程中，全國上下一盤棋，各司其職，在最短時間內恢復國家正常生產生活秩序，維護社會公共利益。

中國共產黨十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，2015年7月1日，全國人民代表大會常務委員會授權最高人民檢察院在13個省、市、區開展公益訴訟試點[1]。在試點基礎上，2017年6月27日，全國人大常委會表決通過了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，將檢察公益訴訟寫入兩部法律中，并對檢察公益訴訟的具體適用范圍做了基本概括。《民事訴訟法》中規定了檢察機關管轄破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。《行政訴訟法》第25條規定檢察機關管轄生態環境和環境保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到損害的案件。兩部法律對于檢察機關提起公益訴訟的范圍做了具體規定，但是作為兜底項的“等”卻給了學者大量的想象空間。根據一般理解，“等”應當包括損害社會公共利益的所有行為。但學屆對于“公共利益”的理解并不統一，對“公共利益”的理解也決定了檢察公益訴訟的范圍。隨著社會不斷發展，社會治理逐漸科學化，對于損害社會公共利益的行為應當通過司法化進行系統管理，檢察公益訴訟就是通過司法方式來解決社會問題的典型，因此要不斷拓展檢察公益訴訟的適用范圍，用更為科學的方法治理社會問題。

3月10日，最高人民法院發布了10個依法懲處妨害疫情防控犯罪典型案例，其中涉及妨害傳染病防治，妨害防疫工作人員依法執行公務甚至殺害防疫人員，冒充防疫人員實施搶劫，編造、故意傳播虛假疫情信息，利用疫情實施詐騙及非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物等犯罪行為，這些在重大公共安全事件中出現的違法犯罪行為，不僅侵害了公民的生命健康權，也損害了社會公共利益和國家利益，不利于社會的長治久安。因此，不論是從維護個人憲法權利還是維護社會公共利益，抑或是為了社會治理體系更加科學化，都應將重大公共安全事件納入檢察公益訴訟的法定范圍[2]。

二、重大公共安全事件的厘定

我國并沒有就重大公共安全事件做出明確界定，僅在我國頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》中，對于突發公共事件進行了界定：突發公共事件是指突然發生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件[3]。基于此，我們可以發現重大公共安全事件只是在突發性公共事件基礎上加了限定事件嚴重性的形容詞“重大”，對于公共安全事件的特性并未做出明顯更改，只是在事件發生的嚴重程度上有了等級區分。因此，我們可以這樣界定重大公共安全事件：其是指突然發生、造成或者可能造成重大等級的人員傷亡、財產損失、生態破壞和嚴重等級的社會危害，危及公共安全的重大等級的緊急事件。

（一）重大公共安全事件的特性

一是突發性。突發性是指事件爆發前往往是從一系列細微事件開始，但是細節并未受到人們的重視，細小事件在量變的基礎上逐漸開始產生質變，并在一定時間段內爆發，往往產生質變時出乎人們意料，對于突然發生的災難性的事件，政府和人民并未做好完全的預防措施，其破壞性更具殺傷力。

二是公共性。公共性主要是從重大共安全事件所波及的范圍之廣，影響的人員以及財產損失之巨大等方面來說的。但公共性并不僅僅指實體的這部分影響，更多的是在重大公共安全事件發生以后，引起社會的恐慌，并不能完全恢復到正常的社會秩序，對社會主體的情緒影響極大。

三是重大危害性。重大危害性是指重大公共安全事件發生后不僅給公眾的生命健康帶來重大威脅，且對于國家經濟建設帶來巨大沖擊，社會秩序在短時間內處于不穩定狀態，給公眾心理也造成較大的心理負擔。

四是不確定性。不確定性是指重大公共安全事件發生以后，對于事件發展的方向并不能完全通過科學方法確定。對于事件發展的影響因素、辯護方向都無法預測。

五是特殊性。特殊性是指重大公共安全事件在不同的地點、時間表現出來的狀態是不一致的，相同的傳染疫情，不同國家之間經濟實力有落差且對于疫情防控的重視程度不一致，會造成重大公共安全事件的變化趨勢具有特殊性。

（二）重大公共安全事件的范圍

《國家突發公共事件總體應急預案》在2006年1月8日發布并實施。該預案通過立法方式對于重大公共安全事件進行系統規定，并根據公共事件的發生過程、性質和機理將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。

1. 自然災害

自然災害之所以被列為重大公共事件中的一大種類主要是因為自然災害的種類繁多，且在不同氣候地理位置會發生不同的自然災害，在我國主要分為氣候災害、地質災害、洪水災害、海洋災害、地震災害、農作物生物災害、森林生物災害。人類是對于自然環境的破壞讓自然調節能力下降，總體上災害呈多發趨勢，因此自然災害必須要引起人類重視。

2. 事故災難

事故災難主要是由于其事發原因、事發區域、事發類型等都相對比較集中，例如在礦藏比較豐富的地方就容易發生礦難，在煙花爆竹生產廠就易發生火災。但是此類災害原則上是可以通過安全防范措施加以避免，必須受到人們重視才能避免其屢次發生。

3. 公共衛生事件

公共衛生事件主要是由于其不確定性和傳播性給此類事件的處理上帶來巨大壓力。公共衛生事件因為其傳播性，影響范圍大大增加，其損害性也因其傳播速度不斷呈現正比例上升。對于公共衛生事件處理不好可能會影響人民的身心健康，并進一步造成社會秩序的混亂，進而影響社會穩定和經濟發展。

4. 社會安全事件

社會安全事件主要是以群體性暴力事件、恐怖襲擊事件、經濟安全事件等組成。給社會帶來不穩定因素，不利于社會經濟的長遠發展，也不利于政府維穩工作的順利開展，必須要引起社會的足夠重視。

三、重大公共安全事件納入檢察公益訴訟范圍的三維基礎

（一）法理維度—法律監督和系統治理

1. 法律監督理論

檢察機關作為憲法所規定的法律監督機關，其職責在于維護我國法制統一和法制秩序。一直以來檢察機關都以公訴機關的形象出現在公眾視野，但隨著現階段各種領域的公共利益因為違法行為和行政機關的不作為而屢遭損害，檢察機關必須要立足于當下司法改革的背景進行自我審視，檢察公益訴訟就是檢察機關行使法律監督職能的一種制度創新。

在重大公共安全事件發生過程中，違法犯罪行為和行政機關不作為或濫用職權的事件，導致公共利益被嚴重損害。在對于違法犯罪行為進行調查取證過程中，普通的組織機構并不具有相應的調查能力，且損害結果的鑒定費用高昂，給公益訴訟帶來不便利。檢察機關作為國家公權力機關，有強大的公權力作為支撐，在調查過程中也有技術支持，有保障收集證據的措施。檢察機關在進行檢察公益訴訟過程中，可以通過訴前程序進行法律監督，如在本次疫情發生過程中，對于行政機關不作為，對于違法販賣口罩的行為不進行違法處置，且帶來巨大的社會危害影響的，檢察機關在法律監督過程中可以通過提起檢察建議要求行政機關依法履行職責，若行政機關聽取檢察建議后進行相應處理，則可不提起檢察公益訴訟，但如若行政機關不聽取檢察建議，則檢察機關可通過提起行政檢察公益訴訟的方式進行法律監督。這是檢察機關通過法律監督方式對于重大公共安全事件過程中所采取的司法應對措施，也是立足于中國特色檢察制度進行的自我審視與檢討，對于檢察公益訴訟本身和制度發展有了新的理論創新，對于司法改革的進一步推進具有深遠影響[4]。

2. 權利保障理論

我國憲法中規定了“國家尊重和保障人權”，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會享受所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”以及“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”等公民的基本權利保障[5]。作為公民最基本的權利，國家有義務進行維護并對于損害行為進行打擊處理，從而維護社會秩序的正常運行，減少不必要的社會矛盾爭端。在此次疫情中，病毒在快速傳播過程中對于公民的生命健康都產生巨大威脅，國家在此期間對于病人應收盡收、免收醫藥費、打擊販賣不合格口罩等行為，積極履行國家的義務和責任。在重大公共安全事件發生過程中，對于某些違法犯罪行為，檢察機關提起公益訴訟，可以通過司法方式對于公民的基本權利進行保障，對于損害公共利益的行為進行嚴厲打擊，維護社會秩序和人民的正常生活。因此將重大公共安全事件納入檢察公益訴訟是在社會治理基礎上，將司法手段引入并作為公民基本權利的保障。

3. 系統治理理論

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，在堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政篇章中，加強對法律實施的監督中就提及要不斷拓展公益訴訟的案件范圍。該決定為新時期將中國特色主義制度優勢更好地轉化為國家治理能力，為中國夢的實現提供有力保障。擴大公益訴訟范圍可將社會治理中的問題通過公益訴訟的方式解決，將司法化手段引入社會治理體系，維護社會公共利益。最高人民檢察院檢察長張軍同志在談涉及疫情刑事案件法律適用問題上指出要“準確理解把握‘依法治理，避免刑事打擊簡單化，充分發揮中國特色社會主義法律制度的體系化優勢，從促進法治體系和法治能力的高度，正確靈活應用民事、行政、刑事、公益訴訟等檢察手段，促進疫情防控的體系化治理。將此次重大公共安全事件納入檢察公益訴訟，是完善社會治理體系的應有之義，為社會治理科學化，各部門實現職能優化分配提供新的解決路徑。

（二）制度維度—“等”的詮釋

任何制度的實施都需要法律依據作為支撐，自從黨的十八屆四中全會提出檢察公益訴訟的概念以來，經歷了頂層設計到部分試點再到全面實行的過程。2015年7月，全國人民代表大會常務委員會通過了《授權試點決定》，在全國13個省市進行檢察公益訴訟試點。最高人民檢察院隨后通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對于檢察公益訴訟的原則、范圍和程序等做了較為詳盡的規定。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議做出《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，隨后在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中增加了有關檢察公益訴訟的內容，為司法實踐中的檢察公益訴訟問題提供了法律保障。在2018年3月2日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用若干問題的解釋》，司法解釋較為明確地規定了檢察公益訴訟的任務和原則，并在原來基礎上增加了檢察公益訴訟的類型，將刑事附帶民事訴訟納入其中。但是司法解釋對于民事訴訟法和行政訴訟法范圍中的“等”并未做具體的列舉，這也給檢察公益訴訟的實踐探索留下發展空間。多個省市就《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》進行立法論證起草工作，上海市人大常委會提出了專家建議稿，站在服務黨和國家經濟發展的大局上，開展多領域檢察公益訴訟，在專家建議稿中將安全生產、公共交通、防災減災、應急救援、檢驗檢疫、傳染病防治等公共安全和衛生領域的事件納入檢察公益訴訟范圍之中[6]。這些建議是在原來檢察公益訴訟基礎上的再創新，能為重大公共安全事件納入檢察公益訴訟在全國推廣打好基礎。

（三）實踐維度—檢察公益訴訟的實踐經驗和智慧

制度創新必須要經歷實踐的檢驗，檢察公益訴訟從2015年7月做出決定，先后經過13個省市區為期兩年的試點，經過試點，2017年6月修改民事訴訟法和行政訴訟法，這一制度正式入法，公益訴訟經歷從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開、健康發展，形成了公益司法保護的“中國方案”。

檢察公益訴訟在中國的順利開展必須是以大量的實踐經驗作為引導和支撐的，在大量的實踐經驗基礎上發現問題，在發現問題的基礎上再繼續完善制度并進行檢察公益訴訟創新，形成具有中國特色的檢察公益訴訟體系。根據數據統計，2017年7月至2019年9月，共立案公益訴訟案件214740件，辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件。其中2017年7月至12月立案9170件;2018年立案113169件;2019年1月至9月92410件，同比上升68.98%[7]。

在案件分布上，關于立案生態環境和資源保護案件數有118012件，占立案總數的54.96%，在督促治理被污染耕地、濕地、林地、草原等方面起到重要作用;關于辦理食品藥品領域公益訴訟總數71464件，占總數的33.28%，進一步督促市場監管部門嚴格監管;關于辦理國有財產保護領域公益訴訟20363件，占總數的9.48%，對專項資金進行監督防止國有資產流失;關于辦理國有土地使用權出讓領域公益訴訟案件4826件，占總數的2.24%，對于非法占用國有土地行為進行嚴厲打擊;關于辦理英烈權益保護領域案件75件，占總數的0.03%，大力弘揚了社會主義核心價值觀[8]。

檢察公益訴訟的大力開展對于維護生態環境、食品藥品安全、國有資產、國有土地、英烈權益保護等方面都有重大貢獻。但我國公共利益的維護遠不止于此，重大公共安全領域的公共利益也需要檢察機關的介入，上述的實踐經驗都為重大公共安全事件納入檢察公益訴訟做好了引領工作，也為其現實可行性打好基礎，因此，重大公共安全事件納入檢察公益訴訟并不是紙上談兵。

四、重大公共安全事件納入檢察公益訴訟的模式選擇及進路

（一）重大公共安全事件納入檢察公益訴訟的模式選擇

從理論上界分，可以將重大公共安全事件納入檢察公益訴訟分為自上而下型、自下而上型、上下互動型三種模式，三種模式各有利弊。

1. 自上而下型

自上而下型模式是指依靠政策或者相關立法，對于重大公共安全事件納入檢察公益訴訟進行制度化規定，再從中央到地方進行逐級推進。在推進過程中，由于司法職權問題會涉及司法制度、訴訟程序、司法權力配置等法律問題，按照頂層設計向下推進的模式有利于保證法律的全國統一適用，推進行為于法有據。但是“自上而下”的模式也有其不可避免的弊端，其弊端主要有以下幾個方面：第一，由于是從中央向地方進行逐級推進，基層的法官、檢察官承擔了最重的案件工作量，但卻并沒有參與到政策或立法制定中去，基層司法工作人員的合理建議并未被吸收到方案中，真正的司法工作者并沒有體現“主人翁”地位，對于重大公共安全事件檢察公益訴訟的積極程度也會大大縮水[9]。第二，重大公共安全事件檢察公益訴訟需要全體各方的配合，但其涉及的各方利益會產生沖突，自上而下的推進會造成地方各部門之間進行責任推諉，并且合理建議會因為利益糾葛無法直接反映到決策者那里，不利于落到實處。第三，由于是“自上而下”的模式，會在決策上具有統一性，但是因為中國各省市區之間差距較大，且各地各具特色，在政策或者重大公共安全事件檢察公益訴訟推進過程中會出現“水土不服”現象，而一味貫徹統一決策忽略地方特色會造成相反的司法效果。因此，“自上而下”的推進模式有其優勢所在，但其缺陷也依舊明顯，必須要取長補短，從根本上解決現實問題。

2. 自下而上型

自下而上型模式是指一般是先根據某種需要或具體問題確定試點對象，提出試點方案并論證其合理性，而后在具體選定的案件中適用試點方案，進而觀察和評估試點結果以檢驗試點方案是否符合既定目標，最后在總結經驗與修訂方案的基礎上推廣使用，形成從地方到全國的遞進過程[10]。“自下而上”型的推進模式是在大量的試點經驗基礎上再向全國進行推展，能夠普遍深入地方，反映真實的司法環境和推進可能存在的阻力，在地方進行重大公共安全事件檢察公益訴訟創新有利于最大程度上調動地方積極性，發揮各地區人民的聰明智慧，開拓出具有普遍可操作性的重大公共安全事件檢察公益訴訟方案，再進一步推向全國。但“自下而上”型模式必須要在中央的統一管理和領導下有序進行，不然過于寬泛的范圍會讓地方偏離路線，最終導致失敗。我們必須清楚認識到其弊端：第一，“自下而上”型的推進是各地區辦案機關自發進行的實踐探索，各地區的試點會根據該地區的特點制定程序規范，故在試點過程中各地區執法不統一，缺失統一部署的試點很難把地方決策變成全國規范。第二，“自下而上”型的推進其實就是在通過試點方式進行的“試錯”，試點是在發現問題的基礎上進行的一系列解決方案實驗，但地方的試點人員會急切地希望試點成功，會帶著個人因素進行實踐參與，正是因為不可控因素的介入，導致試點成果與現實產生差距。第三，從試點結果上升為法律必須要經歷一個科學評估過程，有些試點僅僅因為試點取得不俗的成果，而直接上升為法律，并在全國范圍內進行推廣，忽略了其中最為重要的評估過程，使得在全國推廣后會產生“水土不服”。因此，“自下而上”模式會在一定程度上帶來制度創新，有利于制度更加完善，但從試點到立法層面還是需要經歷層層考驗。

3. 上下互動型

“上下互動”型是“自上而下”和“自下而上”兩種模式的有機結合，地方試點的經驗經過科學評估后被上面認可并逐漸成為一種制度或法律規定，同樣上面的改革方案也必須經過實踐檢驗，才能發揮其改革的應有作用。“上下互動”型的模式一方面是在中央領導下開展的，并不是所謂地方進行無限制的制度創新，上面會對于制度創新試點進行規范性的指導，使試點并不偏離原來的改革目的。同時在試點過程中可能會產生的問題，會通過地方試點進行上報，上面根據實踐經驗得出的結論，進行下一步的調整，并經過多次反復試點，最終通過立法方式在全國推廣。推進方式各種各樣，且不同模式有其優勢和劣勢，“上下互動”型綜合其他推進模式的優勢，這主要是因為“上下互動”型模式可在推進規律下運行，并在規律范圍內進行一定程度上的創新，這樣在貫徹中央精神的同時激發地方活力，形成具有中國特色的制度。

綜上所述，“自上而下”型和“自下而上”型模式都具有較為明顯的優劣勢，且在短時間內難以修正。但“上下互動”型模式吸收其余兩種模式的優勢，在改革規律下進行創新，符合我國的本土國情，應當將其作為重大公共安全事件納入檢察公益訴訟的選擇模式。

（二）重大公共安全事件納入檢察公益訴訟推進路徑

“上下互動”型模式為將重大公共安全事件納入檢察公益訴訟提供了理論指引，在“上下互動”型模式的架構內要根據具體的目標和條件設定重大公共安全事件納入檢察公益訴訟推進的路徑。

在重大公共安全事件納入檢察公益訴訟推進過程中可以通過先頒布司法解釋對于重大公共安全事件檢察公益訴訟進行程序規范，并對重大公共安全事件檢察公益訴訟提供指導性意見，讓地方在推進過程中一方面有法律的指導性司法解釋作為行動指南，另一方面可以盡情在司法解釋的規定范圍內發揮地方創造性，根據地方特色因地制宜進行改革創新。地方試點實驗完成后，中央根據不同省區市反映的問題進行集中的評估，對于各種問題提出針對性的解決方案，并對具體實踐中的程序操作問題進行進一步立法細化，吸收各省市區在實踐中獲得的寶貴經驗，逐漸在立法中加以體現。總之將重大公共安全事件納入檢察公益訴訟宜遵循先頒行司法解釋、再實踐檢視、后修法入法的推進路徑。

注 釋：

重大突發公共衛生事件一級響應：是指在發生特別重大突發公共衛生事件時，省指揮部根據國務院的決策部署和統一指揮，組織協調本行政區域內應急處置工作。根據突發公共衛生事件性質、危害程度、涉及范圍，突發公共衛生事件劃分為特別重大（I級）、重大（II級）、較大（III級）和一般（IV級）四級。

參考文獻：

[1] 張寶山.檢察公益訴訟：助力美麗中國建設[J].中國人大，2019，（5）：31-32.

[2] 徐金海. 將重大公共安全事件納入公益訴訟范圍[N].檢察日報，2020-02-18（003）.

[3] 唐承沛. 中小城市突發公共事件應急管理體系與方法[D].同濟大學，2007.

[4] 梁鴻飛.檢察公益訴訟：法理檢視與改革前瞻[J].法制與社會發展，2019，25（5）：113.

[5] 徐金海.將重大公共安全事件納入公益訴訟范圍[N].檢察日報，2020-02-18（003）.

[6] 上海市人大常委會.《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（專家建議稿）.https：//mp.weixin.qq.com/s/GheJi8CAzxHta6v8jD1d7A-2020-03-08.

[7][8] 張軍.最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告（摘要）[N].檢察日報，2019-10-25，（002）.

[9] 李敏慎.司法改革客體和改革路徑之反思——以司法事權改革為視角[J].法學家，2018，（2）：106.

[10] 宋靈珊，劉方權.從經驗到立法——刑事司法改革的試點模式[J].北大法律評論，2016，（2）：151.