農村普惠型養老服務實現路徑探索

向運華 劉辭濤

[摘? ? 要] 我國經濟上“未富先老”和制度上“未備先老”的國情決定了我們需要走發展普惠型養老服務之路。農村地區養老資源匱乏，養老服務發展相對滯后，存在內生性障礙，面臨著更為嚴峻的養老挑戰?；谄栈菪蜕鐣＠暯牵r村現有的養老服務形成了家庭養老、社區養老、機構養老、農村社會保險養老等多種發展方式，而且面臨著家庭支持可及型削弱、服務供需匹配度不高、養老資源支撐性不足、統籌保障水平有限等短板。探索發展農村普惠型養老服務的路徑支撐，即實現農村普惠型養老服務發展的可持續、高質量和方便可及的著力點應當是推進經濟普惠、服務對象和內容普惠以及服務方式普惠。將農村地區的養老服務發展作為普惠型養老服務發展的推進重點，助力打通養老服務事業的“最后一米”，推動完善我國多層次養老保障體系建設。

[關鍵詞] 農村地區;社會福利;普惠型養老服務;人口老齡化;機構養老;社區養老;農村社會保險

[中圖分類號] C913.7? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）09-0024-08

一、引言

人口老齡化的快速發展和養老服務需求的不斷提高是我國在新時代面臨的最突出的發展現實之一。據國家統計局數據顯示，2009-2020年，我國老齡人口比例由13.26%增長至18.7%，老齡人口總數由17765萬增長至26402萬，增加了9688萬人。面對人口老齡化的嚴峻形勢，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要發展普惠型養老服務，這既是對民生需求和社會發展的現實回應，更是應對人口老齡化問題的重要戰略部署。

我國基本養老服務體系建設已經取得了長足的進展，但是針對老年人的“適度普惠性社會福利”才剛起步，普通老年人獲得的社會福利水平依舊低下，農村公益性養老服務體系建設困難很大[1]。養老服務發展由低水平覆蓋到普惠型覆蓋，需要推動養老資源不斷向農村地區和中西部地區傾斜。據第七次全國人口普查數據顯示，農村65歲及以上的人口比重高達17.72%，超出城鎮6.61個百分點，和“六普”數據相比，城鄉老齡化差距在不斷增大，農村老齡化程度更高。據世界銀行預測，到2030年，中國農村老年人口撫養比將攀升至34%，城鄉老齡化倒置現象日趨嚴重，農村面臨著更為嚴峻的養老挑戰[2]。2017年，國務院印發的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》指出要補齊農村發展短板，加強農村養老服務發展。2018年，國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出提升農村養老服務能力的策略。

我國農村地區空巢化、高齡化和少子化現象突出加劇了養老服務發展難度。由于缺少經濟保障和制度支持，現階段養老服務體系尚未有效覆蓋到所有的農村老人，家庭養老和機構主要關注的是高齡、失能老人，而社區養老和農村養老保險現階段只是一種補充性的養老資源，并不能提供綜合性的養老服務[3]。因此，健全與農村地區經濟發展水平相適應的、可持續發展的普惠型農村養老服務體系尤為必要且迫在眉睫。

二、普惠型社會福利視角下的養老服務

福利制度建設是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間矛盾的關鍵所在。我國“未富先老”和“未備先老”的國情決定了我們需要走發展普惠型養老服務之路?；谄栈菪蜕鐣＠暯羌哟髮︷B老服務內涵的理解，將農村地區的養老服務發展作為普惠型養老服務發展的推進重點，是國家實施積極應對人口老齡化戰略的基礎。

（一）社會福利模式的轉變

我國經濟社會不同的發展階段，側重的福利模式有所不同。隨著經濟轉型和社會轉軌，需要對福利模式進行重新定位。社會福利目標定位的經典理論是馬克思以人為本的需要理論以及社會需要類型理論，即國家如何將社會福利資源提供給社會群體以滿足他們需要，在需要為本的原則下進行創新并轉型到適度普惠型社會福利，以促進和諧社會的發展[4]。2007年，民政部提出我國社會福利模式從“補缺型”向“適度普惠型”轉變的要求，這一轉變是循序漸進的。補缺型福利模式是指生活收入支持系統在市場勞動關系和家庭互助關系中的效用發生障礙時，由國家提供最低標準生存資助的一種保障形式[5]。有學者在對20世紀80年代社會保障體系的建構背景探索后認為我國補缺型社會福利制度是在經濟基礎、改革初衷、東亞福利和學理取向等四個因素的影響下而生成，在早期形成過程中具有制度合理性，但是隨著經濟與社會的發展，這種制度的歷史任務已然完成，普惠型社會福利制度迎來了轉型的機遇[6]?！捌栈菪浴泵裆膬群w現為對象的普遍性、內容的全面性、過程的均等化和質量的高標準[7]。有學者對我國普惠型福利模式進行了進一步的闡釋，認為我國普惠型福利模式是基于普遍主義原則，由國家承擔責任建立福利制度承諾，通過稅收、財富再分配和建設福利設施等形式，給全體公民提供基本社會保障和社會服務的福利制度，是一種強調公民社會權利和社會公正的國家承諾的制度型福利制度[8]。

（二）普惠型養老服務的推進方向

從普惠型社會福利視角看，對普惠型養老服務的研究不僅有助于我國當前養老服務體系的系統構建與完善，而且有助于政府出臺積極的普惠型養老服務支持政策以及地方政府對政策的有效落實。例如，以北歐為代表的普惠共濟型養老服務模式，是一種需要高稅收支撐、注重社會福利供給與勞動力市場之間的平衡、奉行普遍主義和平均主義，由國家對全體國民的養老服務制定統一標準，通過公共機構向全體國民提供均質服務的一種養老服務模式[9]，這對我們探索普惠型養老服務內涵起到了借鑒作用。我國普惠型養老服務是指在基本養老服務以外，面向廣大老年人的、靠市場供給、由政策引導的一種服務，其宗旨是將可及的養老服務惠及最大多數的老年人[10]。普惠型養老服務是以普遍性為原則的一種政策安排，具有服務內容多樣、服務層次多元性的特征，也是我國實施積極應對人口老齡化戰略的基礎。目前，雖然我國農村養老服務整體獲得了較大的發展，但農村養老服務的重點依舊在問題家庭和老年弱勢群體上，未脫離“補缺型”模式[11]。農村地區仍然存在養老資源匱乏，養老服務發展相對滯后和內生性障礙等問題，并且養老服務城鄉和區域間差距較大的問題已成為制約我國普惠型養老服務發展的因素。因此，農村地區的養老服務發展是普惠型養老服務發展的推進重點，其核心應是實現普通老年人養老服務的應惠盡惠，可得可及[12]，公平獲得普惠型社會福利，共享國家經濟發展成果。

三、農村現有的養老服務方式及短板

我國農村地區養老服務發展在現實需求和政府主導等因素的影響下，已經形成了家庭養老、社區養老、機構養老、農村社會保險養老等多種養老方式。但不同的養老方式面臨著不同的發展困境，多元主體協同度較低，多元養老資源無法得到有效的整合和利用，難以發揮各自優勢形成牢固的養老體系，無法滿足老年人的多樣化需求。

（一）農村家庭養老：家庭支持可及性削弱

在傳統孝道文化支撐下，家庭養老是農村老年人主要的養老方式。家庭養老主要包括老年人的自我養老以及依靠家庭經濟和配偶子女照料供養等。自我養老有著規避農村養老風險、減輕子女負擔、滿足老人物質和精神需求以及獲得生活自主，讓老年人獲得更多尊嚴的積極作用[13]。配偶子女的照料供養可以讓老年人得到更充分良好的生活和精神照顧。同時，家庭照料資源會降低老年選擇機構養老的意愿[14]。

然而，隨著城市化進程的發展和經濟社會的快速轉型，農村青壯年勞動力外流，傳統的家庭養老方式正在被瓦解，家庭養老出現了代際剝削、老年人自我剝削等問題。全國第六次人口普查數據顯示，全國農村空巢老人家庭比例為30.77%。農村地區家庭養老更多是依靠老年人自我照料，或者通過購買養老服務方式為老年人提供家庭日常生活照料。但由于農村地區家庭收入普遍偏低，農村老年人購買養老服務的能力和意愿都較低，購買社會化養老照料服務在農村并不常見，更談不上花費更多錢去機構養老。并且，很多老年人在承擔繁重農活的同時還要承擔隔代照料的任務，高強度的勞動導致農村老年人因病致貧、返貧現象普遍。

因此，隨著老年人年齡的增長，居家養老的家庭可及性快速削弱，未來農村空巢老人的養老模式將從家庭成員離散走向團聚，從家庭養老為主走向家庭與社會化養老并舉[15]。同時，市場化養老沖淡了居家養老的基礎性和普遍性[16]。公共養老保險制度的實施也會對家庭的代際經濟轉移產生一定的“擠出效應”。家庭養老支持在社區養老和機構養老場域中的這種退場和缺席，在一定程度上增加了后者的養老壓力，也弱化了整個養老服務體系的服務能力和服務效果。

（二）農村社區養老：服務供需匹配度不高

隨著老年人照護負擔及財務風險不斷溢出家庭[17]，需要依托多元化主體提供養老服務保障。2011年，國務院印發《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，將社區養老視為我國社會養老服務體系的有機組成部分，并強調要重點建設老年人日間照料中心。農村社區養老是指以家庭和農村社區組織為依托，充分發揮政府、社會、社區和家庭多方面力量，就近滿足農村社區居民養老需求的一種農村養老模式[18]，可以依托傳統宗族文化和熟人社會，讓老年人在熟悉的生活環境中得到養老照護。

當前農村社區養老發展存在諸多短板。一是政府包攬責任，重設施輕服務，對服務的投入和可持續性不足。例如很多地方明確要求建立多少個養老服務點，但是缺少對服務了多少老年人的績效評價指標。同時，農村老年人對社區設施利用率偏低，造成公共養老資源浪費。二是社區養老服務供給和老年人需求不匹配。例如老年人更多需要的是醫療照護，而目前社區主要提供的是打掃洗衣、讀書讀報等日常照料服務。因此，需要精準識別不同的養老對象及其多樣化的需求，打通社區養老和家庭居家養老的通道。加強政府、家庭、社會多元主體的合作，整合社會資源，加大社區醫療設施配備和醫護人才引進，為老年人提供有效的生活照料、生病照顧、精神慰藉等服務。同時，發揮老年人的能動性，增進老年人對互助共濟的理解，發展互助養老和時間銀行養老模式嵌入農村社區養老。

（三）農村機構養老：養老資源支撐性不足

機構養老是一種為老年人集中提供生活照料和精神慰藉服務的社會化養老服務方式。目前在農村地區，由于農村老年人的收入和服務可及性均低于城市地區，在機構養老資源利用上的劣勢更為凸顯[19]。同時，由于市場的局限性，農村機構養老陷入了一個低效率運行、低水平發展的困境，進而不能有效滿足多樣性養老需求。

首先，現有農村經濟活力不足，養老機構資源利用率低，空床率較高，極低的入住率極大地壓縮了養老機構的利潤空間[3]，造成了養老機構自發性的供需錯位，老年人享受福利受到身份的限制，如農村敬老院主要接納“三無”“五?！崩夏耆耍青l民營養老機構則優先安排健康且能自理的老年人，不能自理的老年人入住的費用相當昂貴[20]。其次，老年人處于生命周期收入曲線的低谷，隨著農村土地供養能力減弱和家庭代際支持的減少，農村老年人經濟收入降低，根據《中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據（2015年）》顯示，農村老年人年人均收入7621元，難以負擔較高收費的機構養老。集中養老需求與老年人的購買服務能力矛盾凸顯[15]。同時，機構養老也在一定程度上存在對家庭養老的替代效應，家庭存款越多的農村老年人，越愿意選擇機構養老[21]。因此，提升農村老年人收入有助于提高農村老年人選擇機構養老的可能性。

（四）農村社會保險養老：統籌保障水平有限

2009年9月，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，2014年2月，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新農保與城鎮居民養老保險制度“合二為一”，實現了城鄉居民社會養老保險跨戶籍和跨區域轉移。農村社會養老保險制度的建立，一定程度上緩解了家庭養老危機，改善了農村老年人的養老福利，提高了整個社會分配的公平性[22]。

但是，由于各地區經濟發展能力不同，基礎養老金數額也不同，養老金統籌層次較低，缺乏社會共濟性。一是當前農村基礎養老金待遇水平低。2018年起，我國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準為每人每月88元，與農村居民的消費水平相比，不但不能有效滿足基本生活需求，更難以滿足農村老年人的養老保障需求。二是部分農村居民參保意愿低，影響農村社會養老保險全面覆蓋目標的實現[23]。由于農民對養老保險的參與行為決策存在相對“短視”和信息不對稱，導致了農民群體的參保率低下。三是目前市面上少有針對農民的價廉、保障范圍全面的商業保險，并且商業保險定價與農民支付能力有較大的差距，降低農村老年人購買商業保險的可能性。

四、發展農村普惠型養老服務的路徑探索

發展農村普惠型養老服務，需要完善的制度組織保障以及可持續的經濟支撐，同時結合老年人的經濟情況、身體狀況，精準識別養老需求，通過資金、服務、監管等多維度支持，多層次、分階段地逐步推進。形成政府主導、社會參與、市場推動、家庭盡責的農村普惠養老格局以及普惠養老保障的理性預期。

（一）可持續發展的重要保障：經濟普惠

宏觀層面，政策支持是根本。2013年，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》指出“鼓勵城市資金、資產和資源投向農村養老服務。各級政府用于養老服務的財政性資金應重點向農村傾斜”。國家發改委印發的《普惠養老城企聯動專項行動實施方案（2019年修訂版）》中指出“充分發揮政府引導，激發社會資本參與養老服務積極性，支持面向社會大眾的普惠性養老項目”。實現農村地區普惠型養老服務更好發展，縮小城鄉居民養老保障差距，一是需要統籌養老資源分配，加強民政、社保等多部門之間的協調配合。定期分析農村地區普惠型養老服務發展的情況和存在的問題，擴展保障范圍、提高保障程度、惠及更廣泛的人群。例如，切實解決好養老服務發展中的資金不足問題，養老服務設施和房屋涉及產權歸屬問題，過度保障問題和養老機構運營的可持續性問題，強化普惠型養老服務的全過程監督管理等。二是需要建立養老金有效保障機制。逐步提高基本養老金統籌層次和待遇水平，達到最低生活保障標準并確保其養老保障能力不下降。明確基本養老金制度的作用是保障社會成員年老之后具有購買基本生活資料的能力，基本醫療保障制度的職責是“保大病”、反貧困，同時加大農村醫療救助力度[24]。

中觀層面，農村普惠型養老服務的發展，應置于鄉村振興戰略和社區基層共建中去觀察。不僅要促進鄉村經濟發展，挖掘村集體所具有的經濟潛力，吸引青壯年返鄉就業、創業。政府財政也要發揮杠桿作用，通過優惠政策，吸引社會資本進入農村養老服務市場，支持社會力量參與發展農村地區普惠型養老服務的有效合作新模式。同時，發揮慈善事業在農村地區養老服務領域中的第三次分配作用，推進志愿服務在農村地區的發展。

微觀層面，促進老年人的增收是關鍵，老年人養老經濟儲備和經濟支持決定了養老服務質量。一是盤活農村的土地資源，增加土地流轉費用，發揮家庭的代際支持作用，同時提高失獨老人生活保障水平。二是支持老年人繼續參與適度的農業生產勞動，充分挖掘老年人勞動力潛在供給，調動老年人自我養老的積極性，在緩解老年孤獨的同時，增加自身的經濟收入和養老服務購買能力。三是鼓勵老人通過參與養老互助活動積累“時間貨幣”，實現自我養老積累[25]。

（二）高質量發展的根本保證：服務對象和內容普惠

首先，服務對象的普惠需要對老年人進行精準分類，并對需求進行精準識別，使真正有需求的老年人享受到服務。隨著老年人預期壽命的不斷提高，身體功能也逐漸退化，生活質量受到嚴峻的考驗，農村老年人存在的養老需求表達意識較弱和表達能力欠缺的問題。一是需要依托社區和社會組織等上門采集老年人的真實生活情況以及對養老服務的主觀需求數據，例如可以依托黨員干部下沉社區參與養老服務，摸清社區老年人生活情況并以此提供對應的養老照護服務。二是結合智慧養老端產品對老年人的客觀生理數據進行采集，對困境老年人，尤其是失獨、失能、空巢老年人“建檔立卡”，建立動態監測調整機制。三是根據掌握的老年人身體狀況信息，對老年人進行分類。對完全不能自理的老年人集中養老，鼓勵部分自理能力老人社區居家養老，對完全自理老年人鼓勵其發揮余熱參加村集體社區的老年人互助養老活動，同時，為臨終的孤寡老人提供臨終關懷服務。

其次，養老服務內容的普惠需要全面覆蓋，由低水平到高質量發展。一是生產服務，圍繞農村老年人適度地參與農業生產而提供的公益性或有償性服務[26]。建立合理的老年人就業模式，賦權增能，全方位激發老年人主觀能動性，實現“老有所為”。二是生活照料，重點對低收入和身體健康、具有自理能力的老年人提供，實現“老有所養”。三是醫療保障，健全鄉村醫療衛生服務體系，提升鄉村公共衛生服務水平。以老年人為中心整合醫療服務和照護服務，向老年人提供綜合性的醫養、康養服務。側重滿足失能、半失能老年人的醫護需求，探索建立失能老人長期照護制度，實現“老有所醫”。四是精神照料，著重對空巢、獨居和失獨老年人的精神慰藉，實現“老有所樂”。五是老年教育，加強對老年人健康知識普及和智能設備使用指導，提升老年人的生活變化適應能力和社會參與能力，實現“老有所學”。六是臨終關懷和殯葬服務，推進農村臨終關懷服務職業化發展，規范化發展農村殯葬服務，實現老年人“老有所終”。

最后，搭建農村地區智慧化養老服務信息平臺，推廣智慧化養老服務產品，提升服務供給的目標瞄準率。為老年人提供日常健康管理和康復照料，提升居家養老服務的可及性和精準性，例如上海市長寧區為獨居老人安裝智能水表，若12小時內度數低于0.01立方米則會自動報警，居委會干部會第一時間上門探視老人，江蘇路街道將新的智能門鎖安裝在獨居老年人家中，一旦超過設定時間未開門，后臺就會響起預警[27]。同時，在智慧化產品使用普及上，注意解決老年人運用智能技術困難的問題，避免因盲目追求技術的便利性，而忽視了老年人的具體特質。

（三）方便可及的重要支撐：服務方式普惠

首先，加強城鄉基礎養老設施一體化和公共服務均等化建設。2017年，國務院發布《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中提到“基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化”。創新社會保障服務供給機制，促進公共養老服務資源向農村地區傾斜，讓更多養老服務機構和組織進入農村地區提供多種方式的養老服務。但需注意健全服務供給和需求方的協商機制，在堅持福利前提下，有限度地開放農村養老服務市場，保持服務價格保持適度水平，同時老年人、市場、政府之間的信息需要對稱。

其次，完善服務網絡，盤活聯動多種資源互補。一是統籌發展農村現有的養老服務方式，明確多元養老主體各自的職責，形成養老保障多方合力。家庭養老是基礎，是身體健康、生活能自理老年人養老方式的首要選擇。社區養老是依托，服務對象以患有慢性病以及處于康復階段的老年人為主。機構養老是補充，公辦養老機構在滿足“三無”和五保老年人、失能、半失能、獨居老年人服務的同時，向社會開放，提高運營效益，成為區域輻射養老服務中心。二是充分調動農村閑散人力資源，發展互助組織和互助志愿者隊伍，積極發揮農村老年協會作用，將專業隊伍與志愿者隊伍結合起來，開展鄰里互助和養老志愿服務。三是提供方便可及、價格合理的多元化養老服務和產品。普惠型養老機構項目要把運營的重點從硬件投入逐步轉向提供多元化的服務[10]，讓農村地區有限的養老資源發揮最大化的效用，運用激勵機制促進養老內容的豐富和服務質量的提升，實現農村地區養老服務資源的整合互補以及養老服務供給與需求的適應性匹配。

最后，提升社會機構和組織的養老參與度。一是積極擴展思路，創新機制，以獎代補，鼓勵企業、社會組織、醫療服務機構和高校積極參與農村地區養老服務，促進城鄉和區域間養老服務資源的平衡和擴大社會機構和組織的養老服務覆蓋范圍。例如，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出開展普惠養老城企聯動專項行動，以此擴大普惠型養老服務的有效供給。二是制定符合農村地區特點的普惠養老服務標準。打造老人住得起，機構能盈利的發展路子，同時避免農村養老產業建設又陷入“同質化”和“房地產化”的泥潭[28]。

五、結語

我國養老服務從碎片化的“補缺”向體系化的“普惠”轉型，需要培養生命周期的早期預防理念，優化“年齡友好型”社會環境，推進“究其人之老，須及吾之老”的養老國情教育，積極開發老年資源，鼓勵適齡老年人參與就業，延長人口紅利期。作為國民養老保障的基本權利，養老服務的福利性需要加強，其宗旨是“在福利化中促進市場化的效率，在市場化中堅持福利化的公平”，只有在市場化中保持福利性的成分不喪失，養老福利服務才有堅實的基礎[20]。加強農村地區普惠型養老服務建設，提升農村養老福利水平，以可持續、高質量、方便可及為發展農村普惠型養老服務的追求目標，助力打通養老服務事業的“最后一米”，推動完善我國多層次養老服務保障體系建設。

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[責任編輯：李利林]