宅基地“三權分置”改革：制度創新、功能探究與建構方略

吳云勇 王炳峰

[摘? ? 要] 2021年中央一號文件指出，加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。當前宅基地“三權分置”改革正處于關鍵階段，制度變革帶來了農村社會發展的時代機遇，也在實踐過程中產生了空心村、一戶多宅等問題。宅基地“三權分置”改革是一項兼具社會政治功能、經濟功能與法理功能的政策方針，通過在明晰產權改革重點、完善拓展改革試點體系、做好與相關法律制度銜接等層面推進深化改革，促進農村土地節約集約利用并助推農村經營制度的自我完善。

[關鍵詞] 鄉村振興;農村宅基地“三權分置”;土地改革;土地流轉;城鄉統籌發展

[中圖分類號] F321.1;D922.31? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）09-0073-07

隨著我國工業化、城鎮化的深入推進和農業現代化進程不斷加快，在農村產生了大量剩余勞動力，農村人口向城鎮遷移的現象普遍存在。農村許多地區在這一進程中出現了農村土地低效利用的問題，為此國家出臺相應政策鼓勵搞活土地經營，以促進土地高效利用。當下我國農村宅基地制度仍是封閉式自然經濟的產物，隨著農村各項制度的變革和農村經濟社會的發展，宅基地在農村改革與發展的實踐過程中累積了各種各樣的問題，最典型的譬如空心村、一戶多宅等問題。而今我國的農村經濟正在逐步由封閉走向開放，生產要素的流動也逐漸突破農村和城鎮之間的界限，對宅基地實行“三權分置”的改革有利于破解宅基地管理制度僵化的困局，促進農村土地節約集約利用并帶動農村經濟的增長。

一、宅基地“三權分置”是制度困境下的改革創新

新中國成立之初進行的土地改革，規定農村宅基地歸農民私人所有。宅基地所有權和使用權都歸農民所有，使得農民由宅基地所產生的財產性權益得到了保護。經過初級社、高級社、人民公社等社會主義改造，包括宅基地在內的農村產權由私有化變為集體所有，強制性變革也扼殺了農民的積極性。改革開放之后市場機制發揮重要作用，宅基地流轉適當放開，但同時一戶多宅、面積限定、空心村等問題使得宅基地的制度改革困難重重，“三權分置”則成為了當下農村宅基地改革的共識和出路[1]。上述演變表明，我國宅基地制度的改革探索基本上都是沿著“兩權分離”的方向進行，尋找在土地公有制的前提下賦權于民的中國道路，這在客觀上促進了農村經濟的發展。但進入新時期以來產生了一系列的問題，這些問題在一定程度上體現了政策改革的迫切性。業界也進行了深入研討，當下理論層面上比較成熟的觀點是將資格權從使用權中分離，形成所有權、資格權、使用權“三權分置”的權屬結構。2018年中央一號文件提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置”的要求，明確跨出了由理論到實踐的歷史性一步。經過這些年的理論創新與實踐探索，宅基地“三權分置”已漸漸形成區別于農地三權分置的專門化改革系統，為盤活農村大量閑置宅基地提供了積極有效的政策創新基礎。

在現行的改革框架下，“宅基地‘三權分置是指宅基地所有權、農戶資格權和宅基地及地上房屋使用權相互分離，可以由不同的主體分別享有行使”[2]。第一，關于宅基地集體所有權。改革后的宅基地所有權是在土地公有制的基礎上由鄉鎮、村、組所有，這里的“三級所有”指屬于三級“農民集體”所有，但包括村委會、農民集體經濟組織和村民小組在內的主體只是宅基地的經營者或管理者，并非所有者。第二，關于宅基地農戶資格權。這是農戶作為村民、集體經濟組織成員和農民集體成員的權利，農戶對宅基地的資格權與對承包地的承包權十分相似①，都是基于農戶在農村集體經濟組織的成員資格設定的。具體來說農戶除有權分配宅基地外還可參與村民自治、參與分配集體組織其他收益等。第三，關于宅基地及地上房屋使用權。在“房地一體”政策下，宅基地使用權和房屋使用權是一致的，長期以來我國實行宅基地分配制以保障農民最基本的“戶有所居”，讓社會保障功能居于主體地位。但作為不動產的土地房屋也應具有一定的經濟價值，宅基地管理問題的核心便是要處理好宅基地所有權和使用權關系。

二、宅基地“三權分置”改革的功能探究

“三權分置”提供了我國新一輪宅基地制度改革的基本方向與要求。為了在實踐中少走彎路，需要分層次地正確理解“三權分置”改革的功能。

（一）優化社會政治功能

1. 有利于鞏固政權和維護農村社會秩序。知名學者張五常認為，從合約結構的角度看國家，理論準則包括三項：其一是處理收入分配與再分配;其二是處理產權與人權的界定;其三是人民要共享一個共同的文化[3]。中國宅基地改革實際上是由單一產權到“兩權分離”，進而“三權分置”的產權細分過程，這一過程反映了農民持有土地的基本訴求，也是政府必須審慎處理的重中之重。中國幾千年高度統一的中央集權模式形成了自上而下的決策體制和制度變遷過程，政府在進行產權改革的時候要考慮政治目標，即實現社會穩定、政治支持和保證權力，在涉及農民基本居住權利的宅基地改革時更應將實現政治目標作為一個前提來考量。

回顧新民主主義革命的歷史，農民階級始終是無產階級領導的新民主主義革命的主力軍，“中國農民是中國革命的脊梁”。在新中國成立后的特定歷史時期，黨和政府判斷形勢，采取通過集中農業資源來聚集資金的工業化、城市化道路，促使我國綜合國力得到增強，但也出現了城鄉差距、工農差距的拉大，使得農村、農業相對落后、農民相對貧困化。中國鄉村社會歷來安土重遷，土地對于維持農村社會的秩序有特殊意義。著名社會學家費孝通認為以農業為生的人世代定居是常態，遷移是變態[4]。即使現在進城打工比在家務農的收益要高，中國農民對于老家的宅基地仍保有特殊的情結。這種理智與情感的矛盾雖然會隨著現代意識的增強而一定程度地得到化解，但現實中的土地流轉多偏向于以親情血緣為紐帶的鄉土規則，農民往往將宅基地轉讓給更親近的群體而不是更合適的主體。鑒于原有集體組織成員內部的流轉缺乏效率，現有宅基地“三權分置”能幫助農民在現實追求和情感慰藉中找到平衡點，成為解決現行土地流轉問題的制度性安排，有利于維護農民階層的利益，推進農村、農業、農民的協調統一發展。

2. 高度契合了鄉村振興戰略和國家新型城鎮化規劃?！班l村振興是以農村經濟發展為基礎，包括農村文化、治理、民生、生態等在內的鄉村發展水平的整體性提升”[5]。鄉村振興是黨的十九大提出的一項重大戰略，是關系建設中國特色社會主義的全局性、歷史性任務，“三步走”的第一步是“到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成”。宅基地“三權分置”改革是制度框架和政策體系中不可或缺的一部分，將會協調推進全面改革并放大改革效應，是中央在我國工業化、城市化與鄉村發展緊密互動視域下提出的創新舉措，將會打開社會資本流入鄉村生活領域的大門，引導社會資本全領域多方位投資鄉村、建設鄉村，加快鄉村振興的步伐。

黨的十八大提出新型城鎮化的發展道路，以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，是我國城鎮化發展的必然趨勢。改革開放以來，農民勞動力從集體中解放出來成為可以自由選擇的市場主體，越來越多的農民選擇進城打工，勞動力資源的流動為城鎮化提供了關鍵的助力。但這種流動因在實際操作中重數量、輕質量而產生了諸多問題，也使得大部分村莊出現“空巢”現象。宅基地“三權分置”改革探索宅基地有償使用和有償退出機制，避免農村宅基地的大量閑置和粗放利用造成農村集體建設用地的浪費，同時站在統籌城鄉發展的角度上設計鄉村發展，優化城鄉資源在勞動力、土地、資本方面的良性循環，從而有利于新型城鎮化的推進。

（二）提升經濟功能

1. 強化農村土地資源管理與配置。隨著國家的制度改革和政策導向，工業化、城鎮化不斷發展，農村年輕人口不斷涌入城鎮工作和居住，農村留守人口呈現老齡化趨勢，存在大量的閑置土地資源。目前農村宅基地一戶多宅、多占宅基地、違規占地建房的行為較多存在，造成宅基地無效擴張和蔓延。同時，大量進城農民缺乏合理退出宅基地的意識，處于閑置、固化狀態的宅基地大量存在。數據顯示，目前我國每年雖有1000萬以上的農民進城謀生，但農村用地每年卻增加一二百萬畝，其增加用地的80%左右用作違法建房用地，且絕大部分轉化為了宅基地。因此，強化農村土地資源管理與配置勢在必行。

實行“三權分置”，在強調宅基地集體所有、保障宅基地農戶資格權的基礎上，應適度放活宅基地使用權。規定宅基地使用權可以在更大范圍內進行自發流轉和市場流轉，有利于盤活利用閑置、空閑土地，減少農民建房難和農村違法用地，激活閑置的土地資產以增加農民收入。同時，將宅基地的自發流轉和市場流轉納入規范化軌道，促進農村土地市場的健康有序發展。

2. 打通城鄉要素流動的障礙。宅基地曾在人民公社化運動中轉變為集體所有。改革開放以來，宅基地制度雖經多次調整和完善，但總體上走了一條不斷強化監管的道路，近年來各地宅基地制度改革探索加快，但總體上仍十分審慎?？紤]到我國農村經濟社會發展現實和宅基地的基本居住保障功能，嚴格規范宅基地管理很有必要。同時也要看到，一味抑制流轉功能會使大量閑置宅基地難以盤活，在鄉村振興成為國家發展戰略的今天，將宅基地視同于居住地管理已然不妥。

“三權分置”可以打通城鄉要素流動的障礙，促進城鄉統籌發展。適宜放活宅基地使用權，擴大宅基地使用權流轉范圍，可顯著提升宅基地經濟價值，從而加速建立農村宅基地合理有償退出機制，推動資本、人力、技術等要素返鄉下鄉創造價值。同步推進承包地“三權分置”和宅基地“三權分置”，對于舉家遷移城鎮同時希望轉讓承包地和宅基地的農戶來說，也創造了有利條件。

3. 構建宅基地抵押融資制度。近年來國家出臺的一系列政策重申了集體土地使用權不得非法出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的原則。宅基地作為集體土地必然受到這些政策的約束和限制，確保社會保障功能的主導地位，充分挖掘資產功能的潛力。但從現實狀況來看，金融機構仍然重視和防范金融信用風險中的擔保問題，農民資金來源有限，缺乏抵押物來進行融資。土地承包經營權抵押已逐步展開，作為關鍵要素的宅基地抵押還在摸索當中，大力推廣宅基地抵押能夠在一定程度上舒緩農民資金短缺的問題。

2015年，國務院頒布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》放寬了農房抵押規定，在試點地區探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑，但在實際執行中約束性依然較大。2018年，中央一號文件正式開啟“三權分置”改革的序幕，從政策層面肯定了宅基地的抵押融資功能?！叭龣喾种谩睌U大了有效抵質押物范圍，衍生了大量金融需求，培育了大量合格的金融主體，有利于加快金融理念和知識在農村地區的普及，進一步優化農村金融服務環境[6]。

（三）增強法理功能

1. 明確“三權分置”與相關法律的銜接。根據《土地管理法》和《物權法》對農村宅基地的規定，農村集體經濟組織成員擁有宅基地占有和使用權利，限制宅基地流轉和抵押行為，農民對宅基地享有特殊的用益物權;對附著在宅基地上的建筑物，集體經濟組織成員擁有所有權，具備完整的用益物權。在我國現行法律和政策框架中，農民對宅基地只享有有限處分的權利。對宅基地流轉和功能做出嚴格限制，“兩權分離”時代所有權和使用權之間的矛盾禁錮了集體組織成員擁有房屋財產權的實現[7]。

宅基地“三權分置”的構想讓理論上同屬于“用益物權”的“資格權”和“使用權”分離，確定了所有權、資格權和使用權“三權分置”的權利結構，在農村土地集體所有制的基礎上正式明確了村民不僅享有對宅基地的“資格權”，而且還能利用對宅基地享有的“使用權”進行資產收益。2019年，中央一號文件進一步明確提出“加快修訂土地管理法、物權法等法律法規”，亦表明將黨中央的有關方針政策上升到法律層面指日可待。

2. 突破與創新傳統物權理論和現代產權理論。宅基地的產權分置改革實際上是傳統物權理論與現代產權理論的權衡博弈過程。對于土地利用產生的外部性問題，物權理論重在通過在所有權之外建構用益物權和擔保物權，以加強保護財產;現代產權理論重在優化產權安排處理外部性問題，彌補市場機制缺陷。農村土地產權安排要兼顧解決土地資產利用問題和外部性問題，確保土地可持續利用和農村社會穩定，因此以現代產權理論解決土地外部性問題更加符合實際。

在“兩權分離”的框架下，借用益物權制度，在土地公有制的基礎上為公民設立包括土地用益物權和土地擔保物權在內的物權，以滿足公民社會發展需求和土地要素市場化對土地制度的內在要求[8]。“兩權分離”的基本制度理論上能夠容納不同生產力水平，時至今日仍然是農村土地制度改革的邏輯主線和實踐良方。但現行宅基地制度是由計劃經濟體制逐步演化而來，仍然保留了要素分配的福利性和封閉性特點，使宅基地流轉嚴重受限，與日益走向多元開放的市場化趨勢相背離?！叭龣喾种谩笔窃趫猿之a權分置的思想和制度精髓的基礎上有序推進相關權能結構改革，在土地公有制框架下深化賦權于民的實踐形式，是對傳統物權和現代產權理論的創新與發展。

三、宅基地“三權分置”改革的建構方略

在明晰“三權分置”改革產生的功能價值的基礎上，要進一步實現和優化“三權分置”的可行性建構路徑，為推進新一輪宅基地制度改革提供有效的政策建議。

（一）明晰產權改革重點

一是落實宅基地集體所有權。受歷史上“隊為基礎”因素的影響，當前大部分宅基地主要是由村民小組農民集體所有。理論上宅基地集體所有權主要應由集體經濟組織行使，而目前設立相應集體經濟組織的村民小組并不多見，多數還是由村民小組代替行使所有權，村民小組的組織結構不健全，也沒有動力來有效行使所有權。宅基地制度改革必須堅持集體所有制的根本地位，針對宅基地集體所有權虛置固化的問題，在改革過程中需要把維護和鞏固集體所有權作為重要任務。落實集體所有權重點在于明確處分權和收益權，處分權方面應建立健全組織結構，明確集體經濟組織在村莊用地的建設中行使管理權利，適度強化集體經濟組織收回宅基地的權利，加強集體經濟組織對宅基地使用的監督權建設;收益權方面應明確集體經濟組織在行使宅基地使用權時可按照一定比例分享流轉收益，享有宅基地利益分配權。

二是保障宅基地農戶的資格權。保障宅基地資格權實則是保障農戶作為集體經濟組織成員的資格權，制度改革不能改變農戶集體經濟組織成員的身份或資格。實行“三權分置”最主要的意圖就是使農戶資格權和使用權分離，讓農戶在不享有或不行使宅基地使用權的情況下仍可保留資格權，參與村民自治或參與分配經濟組織的其他收益。保障宅基地農戶資格權的重點在于保障其居住權和財產權，居住權作為集體經濟組織成員的基本權利不容侵犯;財產權是收益權的前提，既要保證宅基地的可交易性，顯化宅基地財產價值，又要防范城市資本到農村的濫用損害農民財產權。農戶有權在集體經濟組織內部流轉宅基地資格權而獲得收益，有權依法依規就宅基地使用權設立擔保抵押，有權自愿有償退出宅基地。農戶宅基地被征收的有權依法獲得合理補償，不得違法流轉宅基地，不得以退出宅基地資格作為農民進城落戶的條件。

三是放活宅基地使用權和農民房屋使用權。放活使用權的問題關鍵在于何為“適度放活”，以往的政策性規定禁止宅基地市場化的交易，尤其是禁止面向城鎮居民的交易。值得注意的是，近3年的中央一號文件并未禁止城鎮居民購買宅基地，而只是從土地用途管制角度防止宅基地的違規流轉，這表明中央政策為宅基地的市場化交易預留了政策空間。放活土地使用權的重點在于賦予收益權，要在保障集體所有權和農戶資格權的基礎上保障承租人的合法使用權，同時現階段放活宅基地使用權應當嚴格規定流轉條件，不能進行商品住宅開發和建設，嚴禁利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，保障廣大農民的權益。

（二）完善拓展改革試點體系

2015年，中央提出針對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的“三塊地”改革試點要求，確定了在北京大興區等33個試點地區開展相關改革試點工作，試點地區在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損3條底線的基礎上率先展開對土地改革的初步探索。在完善農村宅基地制度方面，針對農戶宅基地取得困難、低效利用、資本價值未開發等問題，要完善宅基地權益保障和實踐形式;對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等現象，探索宅基地有償使用機制;探索進城落戶農民在本集體組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地機制;建立完善宅基地審批制度，發揮村民自治民主的作用。實踐證明，宅基地“三權分置”改革擺脫了農村宅基地管理的僵化模式，統籌解決了穩定與放活之間的矛盾，是一項適應中國國情的創新制度安排。

宅基地“三權分置”改革在經歷初步探索后將要進入全面提速階段，2020年中央一號文件指出“全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作”，為下一步的試點改革指明了方向。新時期要繼續深化試點地區的宅基地制度改革，既要大膽實踐，形成較為完整的農村宅基地“三權分置”制度設計，又要總結經驗，改進創新“三權分置”具體實現形式[9]。

（三）做好“三權分置”與相關法律制度的銜接

當前農村宅基地所有制形式嚴重滯后于社會發展需求，在法律制度層面規定所有權、資格權與使用權權屬關系以及修改相關法律制度是農村宅基地“三權分置”實施的關鍵所在[10]。完善農民土地權益保護法律框架，開創農村宅基地所有權、使用權和使用權流轉有序進行的新局面，是宅基地“三權分置”改革的政策目標。推進“三權分置”改革有效實施需要完善農村宅基地法律制度，將改革由政策層面上升到法律層面。

首先，要加快宅基地“三權分置”改革與《集體經濟組織成員資格法》相銜接，應考慮出臺集體經濟組織成員資格權的法律法規，統一確定集體經濟組織成員資格認定辦法，以便進行正規的確權頒證工作。其次，要加快宅基地“三權分置”與相關住房保障法規相銜接，對因特殊情況沒有遷移戶口但在城市享受了購房補貼、住房公積金等福利的原農村居民，必須取消其原本享有的宅基地資格權，防止享受不當的“雙重福利”。再次，要加快宅基地“三權分置”改革與《物權法》和《土地管理法》相銜接，可以考慮將符合中國國情的“三權分置”做法寫進《物權法》，豐富中國特色的物權理論。同時也可以考慮將宅基地“三權分置”寫入《土地管理法》，并通過修改物權法合理定義使用權。最后，要加快宅基地“三權分置”改革與《擔保法》銜接，可以考慮修改完善《抵押法》中關于宅基地及其房屋不能抵押貸款的法律條款，在法律層面上推進構建宅基地抵押融資制度體系和優化農村金融服務環境。

[參考文獻]

[1]? 杜焱強，王亞星，陳利根.中國宅基地制度變遷：歷史演變、多重邏輯與變遷特征[J].經濟社會體制比較，2020，（5）.

[2]? 呂成.如何實行宅基地“三權分置”？[J].中國發展，2018，（3）.

[3]? 張五常.經濟解釋[M].北京：中信出版社，2015.

[4]? 費孝通.鄉土中國[M].上海：上海人民出版社，2013.

[5]? 劉銳.鄉村振興戰略框架下的宅基地制度改革[J].理論與改革，2018，（3）.

[6]? 姚長存.宅基地“三權分置”：內涵、邏輯與商業銀行金融服務對接[J].農村金融研究，2018，（11）.

[7]? 溫彩璇，許月明，胡建，李曉鵬，張紅勛，李晉.鄉村振興背景下宅基地“三權分置”權能實現路徑研究[J].世界農業，2018，（10）.

[8]? 董祚繼.“三權分置”——農村宅基地制度的重大創新（下）[J].國土資源，2018，（4）.

[9]? 宋迎新，鐘和曦.浙江省農村宅基地“三權分置”的實踐與思考[J].浙江國土資源，2018，（4）.

[10]? 丁國民，龍圣錦.鄉村振興戰略背景下農村宅基地“三權分置”的障礙與破解[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2019，（1）.

[責任編輯：汪智力]