美國加州緩解特殊教育師資短缺的策略及啟示

鄔浛文 孔令帥

摘? ?要：近年來，美國面臨的特殊教育師資短缺問題日益嚴重。2020年，美國學習政策研究所發布了《加州特殊教育教師短缺》報告。分析該報告，目前加州特殊教育師資存在供不應求、合格率下降、流失嚴重等問題。為了緩解特殊教育師資短缺的現狀，加州積極采取措施：有效保障教師準備、合理控制教師工作量、促進教師專業發展、加大對教師的財政支持等。該報告對我國的啟示在于：促進特殊教育教師隊伍穩定優質發展、理性認識財政激勵的作用、減輕特殊教育教師的工作壓力等。

關鍵詞：美國 特殊教育 師資短缺 加州

自2015年以來，美國加州面臨的教師短缺問題日益嚴重，其中特殊教育領域的師資缺口最大。基于此，2020年2月，美國學習政策研究所（Learning Policy Institute，LPI）發布了《加州特殊教育教師短缺》（Californias Special Education Teacher Shortage）報告，對加州特殊教育師資隊伍進行了研究。基于此報告，本文分析加州特殊教育師資短缺問題，并對緩解特殊教育師資短缺的政策措施進行闡釋，以期為我國特殊教育教師的發展提供借鑒。

一、加州特殊教育師資短缺的問題分析

（一）特殊教育師資供不應求

加州特殊教育師資短缺的直接原因在于特殊教育師資需求與供給之間的矛盾。一方面，特殊教育師資需求持續增加。過去幾年里，加州殘障學生人數持續增長。根據加州教育部的公開數據，從2014—2015學年至2018—2019學年，殘障學生的總數和比率都有所增加：殘障學生入學人數增加了13%，從約64.2萬名學生（約占學生總數的10.3%）增至72.5萬名學生（約占學生總數的11.7%）[1]。這一趨勢可能與殘障人士患病率的增加、對疾病的認知和醫療水平診斷的提高等原因有關。另外，美國2008年遭遇經濟危機，致使預算赤字和開支削減，導致中小學缺乏足夠的資金支持。這在一定程度上促使各州和學區削減教育項目經費、縮小班級規模、縮減教師聘用人數。但近年來，隨著美國經濟逐漸復蘇，教育從預算削減和教師裁員的政策中恢復過來，加州各區都需要應對擴大班級規模和恢復教育經費投入等帶來的教師需求量的增加，這對州政府向殘障學生提供足夠的教育機會提出了越來越嚴峻的挑戰。另一方面，加州特殊教育教師儲備和供給嚴重不足。即使是在需求不斷增加的當下，特殊教育職前教師培養人數仍在持續下降，從2012—2013學年的1557人下降到2017—2018學年的854人[2]。這可能與大學的教師教育培養能力、招生名額的限制、合格生源緊缺等因素有關。特殊教育職前培養成本高、缺乏足夠的財政支持，使許多大學無法錄取和培養更多專業的學生，并且并非所有學生都能順利畢業和進入勞動力市場。此外，許多高中畢業生出于特殊教育工作量大、工資待遇低、工作壓力大、工作環境差等原因對這一職業缺乏足夠的興趣。

（二）特殊教育師資合格率下降

加州特殊教育師資短缺的主要表現之一是普遍存在的不合格證書和許可證。加州特殊教育資格證書包括預備教育專家指導證書（Preliminary Education Specialist Instruction Credential）、正式教育專家指導證書（Clear Education Specialist Instruction Credential）兩級[3]。其中預備教育專家指導證書又可分為兩類，一類證書授予完全符合教師資格證書申請條件的教師。這類完全教師資質證書授予完成教師培訓并具備相應學科能力和教學技能的個人，證書的有效期為五年，持有者必須在到期之前獲得正式教育專家指導證書，否則無法繼續從事教學工作。另一類證書授予不完全符合教師資格證書申請條件的教師，包括臨時實習證（provisional intern permits）、短期職工許可證（short-term staff permits）、證書豁免（credential waivers）、特定工作許可證（limited assignment permits）、實習生證書（intern credentials）等“緊急類型許可證”（emergency-type permits）[4]。這些持有不完全教師資格證書的“不合格”教師通常是在“緊急情況”下被用來填補教師缺口的。近年來，加州頒發的不完全教師資格證書的數量有所增加。每年特殊教育教師的人數都有所增加，但這些增加很大程度上是由獲得不完全教師資格證書的教師所推動的。2017—2018學年，加州65%的新聘特殊教育教師的證書和許可證是不完全教師資格證書（4776份），與2013—2014學年相比增長超過60%，這是過去十年來增長最多的一次。相比之下，2017—2018學年，加州僅頒發了2575份完全教師資格證書，與2013—2014學年的2553份相比，數量基本持平。[5]

（三）特殊教育師資流失嚴重

加州特殊教育師資短缺的原因除了未能招聘到合格的新教師之外，更為重要的是特殊教育師資流失嚴重。教師流失是指教師不再擔任教師工作，離開教師隊伍。一般來說，教師流失主要是由于教師對自身職業或專業發展不滿而造成的，包括對工作環境不滿、缺乏行政支持、缺乏專業發展機會、薪酬較低等原因。在教育發達的國家和地區，如芬蘭、新加坡、加拿大的安大略省，每年的教師流失率僅為3%～4%，過去20年，美國的教師流失率在8%～14%，貧困學校和學區的比率更高[6]。美國教師流失還存在著明顯的州際差異，與其他州相比，加州教師流失較為嚴重。加州每年有約9%的教師離開崗位，這一比率在特殊教育領域甚至更高。據估計，2015—2017學年，有約13.4%的特殊教育教師離職或離開加州，另有7.3%的教師在加州校際流動[7]。另外，在2014年任教的加州特殊教育教師中，超過1/4的教師將于2024年退休，在加州某些學區，這一比率甚至高達86.5%[8]。隨著教師隊伍老齡化和合格的新聘特殊教育教師數量的減少，加州特殊教育師資短缺在未來幾年可能會更加嚴重。

二、加州緩解特殊教育師資短缺的

應對策略

（一）保障特殊教師的儲備

加州持有不完全教師資格證書的教師，其離職率是持有完全教師資格證書的教師的兩倍。因此，為應對特殊教育師資短缺的狀況，加州一方面提高特殊教育人才儲備工作的質量，提高教師教學效能，另一方面拓寬特殊教育教師的供給渠道，吸引和培養優秀人才進入教師隊伍。具體包括以下三方面。第一，通過實習教師制度、自主成長（grow-your-own programs，GYO）等基于實地的教師培訓項目來培養和留住教師候選人。其中，GYO項目以社區為主體，旨在從學生家長、社區成員中識別、培養、雇用具有完全教師資質的教師以解決低收入學校教師流動率高的問題[9]。在特殊教育教師流失嚴重的地區，GYO項目幫助社區與大學合作，從對當地更為熟悉的社區成員中遴選人才成為教師。第二，積極向高中畢業生進行宣傳，吸引優秀人才進入特殊教師隊伍。美國許多州在高中和社區學院開展了“未來教師計劃”（Future Teacher Program），廣泛宣傳與教師職業相關的信息，如教師資格證的要求、各種教師教育項目以及需要教師的學區，鼓勵高中生選擇特殊教育專業[10]。第三，吸引其他行業的專業人員成為特殊教育教師。教師來源更加多元，不僅特殊教育專業的師范生能成為教師，而且這一職業也對其他領域的高素質人才開放。加州教育部發起“轉變：成為一名教師運動”（Make the Switch： Become a Teacher Campaign），重點介紹從其他行業離職后轉而從事教育工作的人的有益經驗，鼓勵處于職業生涯中期的其他行業人才從事教師職業。

（二）控制教師工作量

教師工作環境中的很多不利因素都會造成教師流失，包括校園文化、教學設施、家長支持或參與、教學資源等。而對于加州特殊教育教師來說，高強度、超額的工作量是造成其流失的主要原因。與普通班級規模不同，特殊教育教師需要負責的所有學生被稱為個案量（caseload）。在課堂教學時間之外，他們還需要利用額外的時間為每個學生制定個性化教育計劃（Individualized Education Plan， IEP）。制定一項年度IEP需要3個小時以上的時間，制定一項三年一次的IEP評估則至少需要9個小時[11]。除此之外，他們還承擔著大量的文書工作以及在制定IEP時與其他專業人員、家長交流等非教學職責。但是加州法律并沒有規定嚴格的個案數量上限，也沒有強制要求各學區對其進行限制。但美國個別州對此做出了規定[12]：紐約州政府還根據學生需求的性質，規定師生比從15∶1到6∶1不等。伊利諾伊州規定，在特殊教育班級中，師生比最大為15∶1，所有學生每天接受服務的時間不超過教學日（school day）的20%。當學生需要更多的特殊教育服務時，師生比可以進一步縮小到8∶1。新墨西哥州也規定了特殊教育師生比的上限。因此，在這一方面，加州需進一步規定明確且合理的個案量，減輕特殊教育教師工作量并為其提供足夠的支持。此外，加州通過對普通教師、各學區和學校的領導層進行特殊教育培訓，以提高其對特殊教育的了解，并促使其支持特殊教育事業發展，改善特殊教育教師的工作條件。

（三）促進教師專業發展

入職培訓和在職培訓不僅可以幫助特殊教育教師獲取醫學、心理學和教育學等相關知識來幫助各類殘障學生，改善教學效果，而且有助于提高教師的留任率。加州為促進特殊教育教師專業發展采取了以下措施。第一，制定了明確的教師資格標準和教師教學要求。加州規定申請預備教育專家指導證書的候選人必須達到以下六條標準：本科學歷要求、基本技能要求、學科能力要求、閱讀指導能力測試達標、完成有關美國憲法的課程并通過考試、完成相關培訓[13]。與加州教師資格標準相銜接，加州教師認證委員會（Commission on Teacher Credentialing）于2016年制定了“加州教學績效期望”（California Teaching Performance Expectations），包括以下六條：讓所有學生參與并支持學習、創造和維持有效的學生學習環境、理解和組織學生學習的內容、為所有學生規劃教學和設計學習體驗、評估學生學習、成為專業教育工作者[14]。第二，加州兼顧不同專業發展階段的特殊教育教師的需求。作為教師適應教育工作的關鍵階段，加州十分關心初任教師的專業發展。加州所有初任教師（包括特殊教育教師）都必須在入職后的五年內完成新教師培訓，并獲得正式教育專家指導證書。加州還十分重視“以老帶新”的導師制對于初任特殊教育教師的作用。此外，對于資深教師，加州通過設立“專業發展學校”為其提供持續的繼續教育機會，使他們在提高業務能力的同時及時更新教師資格證[15]。第三，作為學校的主要管理者和負責人，學校領導人的素養和能力在緩解特殊教育教師短缺方面也至關重要。校長掌握著教師的選聘、去留大權，同時校長的領導力、組織管理能力、對教師的支持、人格魅力等都有可能影響教師是否留任。因此，加州十分重視對校長的培訓。2019年，加州建立了“21世紀加州學校領導學院”（21st Century California School Leadership Academy），該學院旨在為學校校長和管理人員提供專業學習的機會，其中包括特殊教育領域。

（四）加大對教師的財政支持

加州高額的生活成本、教師工資收入低等是阻礙加州特殊教育教師從教的主要障礙。為此，加州政府采取了一系列措施來緩解教師短缺的現狀。第一，加大對特殊教育領域的財政撥款，提高教師薪酬，保障教師培訓費用。2019年，加州制定了兩個全州范圍的計劃。一是為“教育工作者勞動力投資補助項目”（Educator Workforce Investment Grant Program）撥款3710萬美元，其中500萬美元專門用于特殊教育領域;二是為21世紀加州學校領導學院撥款1380萬美元，為高需求環境下的學校領導提供支持。第二，考慮到學生債務對未來職業的影響，加州設有獎學金、助學金、貸款免還等政策來減輕教師教育準備成本，吸引學生進入特殊教育領域任教。2019年，加州啟動“加州教師助學金項目”（The Golden State Teacher Grant Program），一次性為通過申請的學生提供最多可達2萬美元的助學金，但他們必須承諾在畢業后五年內，在“優先學校”①（priority school）的“急需領域”學科（high-need field）任教四年，其中包括特殊教育領域。此外，加州還為教師提供住房方面的支持，以降低教師的生活成本。例如，加州住房融資管理機構采取學校教師和員工援助計劃、教師住房貸款等措施，積極解決教師住房難問題。

三、對我國特殊教育師資發展的啟示

（一）促進特殊教育教師隊伍穩定優質發展

與加州相似，我國特殊教育領域同樣面臨高質量教師缺乏的問題。具體而言，我國特殊教育師資存在學歷層次低、職稱結構不合理、專業訓練不足等問題，而我國特殊教育師資的培養存在職前實際教學能力不足、職后培養缺乏規劃性和針對性、職前培養與職后培訓相脫節等問題[16]。能否培養穩定優質的特殊教育教師隊伍關系到他們能否勝任一線特殊教育學校的教學工作，能否真正為特殊學生服務。為吸引人才進入特殊教育領域、聘用到合格教師，加州制定了專門的助學金、獎學金、貸款免還等政策來減少成為特殊教育教師的成本，同時也通過一些宣傳活動來鼓勵高中畢業生選擇特殊教育專業以及吸引其他領域的專業人才跨行成為教師。無論是職前培養還是職后培養，加州都十分重視特殊教育準教師和一線教師教學實踐能力的提升，同時通過制定職后培養計劃，來提升特殊教育教師隊伍的質量和穩定性。中國可以在結合本國國情的基礎上，借鑒加州緩解特殊教育教師短缺的措施并加以完善。當然，我國的“免費師范生”“特崗計劃”“國培計劃”“銀齡教師講學計劃”等政策的有益經驗也可以遷移到特殊教育領域，來吸引人才、促進教師持續專業發展、充分利用退休教師資源，從而構建穩定且高素質的特殊教育教師隊伍。

（二）理性認識財政激勵的作用

財政激勵可以吸引人才進入特殊教育教師隊伍、促進教師專業發展、提高教師留任率，在一定程度上緩解特殊教育領域的師資短缺問題。特別是在我國條件艱苦的邊遠山區、貧困地區和少數民族地區，限于財力未能為殘障學生配備足額的特殊教育教師和教學設備，從而出現崗位空缺和嚴重的特殊教育教師短缺問題。財政激勵可以調動教師積極性，但這種激勵作用是短期的，如果不能持續地給予后續激勵，那么激勵作用會逐漸弱化[17]。教師是否留任，會受到加薪、獎金、晉升、社會地位等外部因素影響。近年來，我國教師工資水平逐步提高，但與其他行業相比，仍處于較低水平。應建立一種適宜的激勵機制，在提高教師薪酬、完善經費保障、增加經費投入的同時提高特殊教育教師的職業認同感、工作滿意度、克服職業倦怠感等，從而鼓勵更多的人才進入特殊教育領域并提高教師留任率。

（三）減輕特殊教育教師的工作壓力

由于高強度、超額的工作導致加州出現大量特殊教育教師流失的情況，值得引起我們的關注和警惕。長久以來，“為教師減負”不僅是我國中小學教師內心深處的呼聲，而且是我國社會迫切需要解決的問題之一。與普通教師相比，特殊教育教師需要面對更具多樣性、異質性的特殊學生群體。一方面，特殊教育教師面臨著來自學校教學的壓力，他們需要承擔日常教學工作，投入大量的精力和時間來應對具有不同特殊教育需求的學生個體。由于學生群體的特殊性，教師需要隨時關注學生的行為、情緒、心理狀態等，并能妥善處理各類突發事件。另一方面，特殊教育教師還面臨著來自家長、學校等方面的壓力。特殊教育教師需要與學生家長建立良好的關系，以便更好地了解學生。因此，我國有必要減輕特殊教育教師的工作壓力，在教師工作能力與工作量之間尋求良好的平衡，以防出現教師因不堪工作壓力而辭職的情況。

四、結語

加州面臨著特殊教育師資短缺的嚴峻困境，為此采取了一系列措施來緩解特殊教育教師短缺問題。目前，我國教師數量整體上相對充足，但特殊教育領域仍然存在著師資數量不足且專業水平普遍較低的現狀。特殊教育教師的“質”與“量”關系到每個特殊兒童未來的發展，關系到我國特殊教育事業的長足發展。研究加州特殊教育教師短缺現狀及應對措施，對我國緩解特殊教育師資短缺及構建穩定且高素質的特殊教育教師隊伍具有一定啟示意義。我國一方面可以積極采取措施吸引人才進入特殊教育師資隊伍，同時改善教師的工作環境，提高教師的留任率，減少教師流失;另一方面則需要提高特殊教育師資的專業水平和教學實踐能力，通過職前培養、入職培訓、在職專業發展等多個教師發展的連續階段，推動特殊教育事業的內涵式發展，辦好人民滿意的教育。

注釋：

①“優先學校”是根據加州教師認證委員會與加州教育部協商確定的持有“緊急類型許可證”的教師比例很高的學校。

參考文獻：

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[6]中國民辦教育協會.近三十年美國中小學師資力量變化趨勢[EB/OL].（2019-09-19）[2020-08-31].https：//www.canedu.org.cn/site/content/3889.html.

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[13]傅王倩，田語，王小棟，等.融合教育環境下美國特殊教育教師資格認證的制度設計與啟示——以加州為例[J].外國中小學教育，2018（2）：63-71.

[14]Commission on Teacher Credentialing. California teaching performance expectations[EB/OL].（2016-06）[2020-08-31].https：//www.ctc.ca.gov/docs/default-source/educator-prep/standards/adopted-tpes-2016.pdf？sfvrsn=8cb2c410_0.

[16]孟繁玲.特殊教育師資職前職后培養一體化探析[J].中國教育學刊，2004（8）：91-94.

[17]曾文婧，秦玉友.美國緩解教師短缺創新性策略研究[J].比較教育研究，2017，39（8）：40-49.

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷