嚴禁耕地“非農化”背景下林業(yè)發(fā)展模式的探究

趙雪 王榮國

摘? 要：2020年9月24日，國務院辦公廳發(fā)出《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，要求各級人民政府按照黨中央、國務院決策部署，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。通知中明確禁止違規(guī)占用耕地綠化造林，我國林業(yè)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。該文就國內林業(yè)現(xiàn)狀，提出了4種林業(yè)發(fā)展模式，并探索4種模式的應用方法和效果，旨在為我國未來林業(yè)發(fā)展提供思路、貢獻力量。

關鍵詞：綠化造林? 耕地? 非農化? 林業(yè)發(fā)展模式

中圖分類號：F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）05（a）-0015-05

Abstract： The General Office of the State Council issued the Notice on Resolutely Stopping the non-agriculturalization of Farmland on September 24， 2020， requiring people's governments at all levels to implement the strictest farmland protection system in accordance with the decisions and deployments of the Party Central Committee and the State Council， resolutely stop all kinds of farmland "non-agriculturalization" behaviors， and firmly hold the red line of farmland. The notice clearly prohibits illegal occupation of farmland for greening and afforestation， and our country's forestry development is facing challenges. This article proposes four forestry development models based on the current situation of domestic forestry， and explores the application methods and effects of the four models， aiming to provide ideas and contribute to the future development of forestry in our country.

Key Words： Afforestation; Farmland; Non-agriculturalization; Forestry development model

黨的十九大報告中明確提出堅持人與自然和諧共生的基本方略，要求加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，強調推進綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。十九大以來，國家對林業(yè)發(fā)展有著高度的重視和扶持，各地的綠化造林也是成績斐然。

1? 嚴禁耕地“非農化”的提出

2020年是“十三五”的收官之年，在生態(tài)林業(yè)發(fā)展方面，國家支持力度大，群眾造林熱情高，各地造林綠化達到鼎盛時期。對比第一次全國土地調查和第二次全國土地調查，四川省林地面積由28 687萬畝增加到33 303萬畝，占土地總面積的比重由39.34%上升到45.67%，上升6.33個百分點。對比第二次全國土地調查和第三次全國土地調查結果，安徽省明光市林地面積由71.9萬畝增加到82.3萬畝，占全域比重從20.53%增至23.51%，上升了2.98個百分點;同時，明光市的耕地面積由182.8萬畝減少到176.9萬畝，占全域比重從52.19%降至50.51%，下降了1.68個百分點。

綜上所述，在過去的20年內，全國各地大力開展生態(tài)綠化建設，山青水綠的同時也帶來了不同程度的耕地“非農化”。2020年9月15日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，明確提出了6種嚴禁的耕地“非農化”行為。其中第一條就指出，嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林，要求嚴格執(zhí)行土地管理法、基本農田保護條例等法律法規(guī)，禁止占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物[1]。

2? 耕地“非農化”的原因

近年來，我國各地出現(xiàn)了不同程度的耕地“非農化”“非糧化”的現(xiàn)象，有人指出這其中的原因主要有兩方面[2]。一方面，在農地流轉過程中，資本商鉆政策空子，在農地上蓋房子，建工廠 ，甚至建旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所，以此來獲得更高的利潤回報。

另一方面是種糧不賺錢，同時國家又大力發(fā)展林業(yè)，鼓勵群眾植樹造林，農民就把農田栽上了樹，不僅可以得到國家給予的造林補助，自己還無需務農，靠打工來養(yǎng)家糊口。例如：安徽省人民政府在2012年10月7日印發(fā)《關于實施千萬畝森林增長工程推進生態(tài)強省建設的意見》[2]，要求到2016年，全省新增森林面積1 000萬畝，森林覆蓋率達到33%。之后安徽省乃至全國大力開展造林綠化，2013年至今，安徽省新增造林共計1 480萬畝[3]。

3? 我國林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

3.1 我國林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

近幾十年來，隨著經濟的飛速發(fā)展，我國林業(yè)經歷了3個階段。第一階段即早期階段，我國工業(yè)化進程剛起步，大量的林木采伐為我國工業(yè)化發(fā)展奠定了基礎，但也使我國森林資源遭到了極為嚴重的破壞;中期階段，我國林業(yè)的發(fā)展方向主要是穩(wěn)定山權、林權并規(guī)劃自留地，同時確定了我國林業(yè)生產責任制，為我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎;現(xiàn)階段，通過幾代人的不懈努力，原本的荒山荒地變成了綠水青山，我國的森林覆蓋率達到22.96%，同時林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展促進了林業(yè)產業(yè)的進一步復興，帶動了國民經濟高速增長[4]。

3.2 我國林業(yè)發(fā)展存在的問題

21世紀期以來，我國林業(yè)發(fā)展雖然取得了令人矚目的成績，但某些方面還是存在一定問題。雖然我國森林覆蓋率以平均每年0.32%的速度增長，但各地區(qū)之間發(fā)展情況不均衡、不全面，以江蘇、安徽為代表的東部地區(qū)森林覆蓋率明顯高于西部地區(qū);同時，雖然我國現(xiàn)有森林面積1.24億hm2，位居世界第五，但森林資源質量不高，人均森林面積和蓄積量均位于世界120位以后，森林可持續(xù)經營面臨嚴峻挑戰(zhàn)。此外，雖然全國林業(yè)部門自上而下機構完整，但林業(yè)內部管理制度紊亂，更為嚴重的是，中國共產黨第十九次全國代表大會召開后，縣級林業(yè)部門、國土部門及規(guī)劃部門機構合并，有些地方基層林業(yè)部門便形同虛設，既不能保證人員配置更不能履行職能。

3.3 探究林業(yè)發(fā)展模式的必要性

上述問題嚴重影響我國林業(yè)發(fā)展前景，同時制約我國林業(yè)產業(yè)發(fā)展。《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）給林業(yè)發(fā)展帶來的更是沉重一擊，根據目前驗收的造林地塊對比第三次全國土地調查結果，有相當一部分造林地塊和耕地甚至是基本農田地塊重合，從某種意義上來說，由造林綠化導致的耕地“非農化”是社會發(fā)展、農民生存的必然產物。因而在此背景下，探究我國未來林業(yè)的發(fā)展模式就顯得尤為重要。

4? 嚴禁耕地“非農化”背景下林業(yè)的發(fā)展模式

嚴禁耕地“非農化”后，可能帶來一系列的林業(yè)發(fā)展問題，一方面是造林空間不足，造林地塊缺乏，無法落實造林任務;另一方面是林業(yè)產業(yè)效益下降，群眾發(fā)展林業(yè)熱情受挫，難以吸引社會資金投入。因此，針對以上兩個方面，新的林業(yè)發(fā)展模式一要具有拓展造林空間的特點，二要能夠提升產業(yè)效益的作用。

4.1 發(fā)展容器育苗造林模式

容器育苗是用裝有一定配比基質的特定容器培育幼苗的一種育苗方式，可以根據苗木的情況適宜地選擇基質的種類和容器的大小，其具有苗木成活率高、環(huán)境適應性強、無緩苗期、便于機械化操作等優(yōu)點[5]。

在選擇容器育苗造林時，造林者可在出苗期使用較小的容器進行培育，并且搭建多層可移動苗床來高效利用空間;幼苗期可根據需要選擇更換容器或者擴大容器;速生期可選擇性地賣出部分苗木來達到穩(wěn)定狀態(tài)。郭振和等人發(fā)現(xiàn)使用營養(yǎng)缽育苗的兩年生楊樹的苗木質量超過植根育苗的兩年生楊樹，胸徑和苗高分別超出17%和3%;并且每株生產成本比植根育苗低44.7%，每公頃純收入（不含土地租金）比植根育苗要高85.0%[6]。

綜上所述，容器培育大苗不僅可提高苗木質量，而且生產成本低、經濟效益高。容器育苗造林模式可以從根本上解決占用耕地的問題，同時苗木的獨立性可以抵抗各種風險，但造林成本和對造林者的技術要求較高。

4.2 發(fā)展“四旁四邊四創(chuàng)”綠化模式

“四旁四邊四創(chuàng)”是安徽省提出的國土綠化提升政策，“四旁四邊”綠化是指在農村宅旁、村旁、路旁、水旁，道路河流兩邊、單位（居民小區(qū)）周邊、城鎮(zhèn)周邊、景區(qū)周邊綠化，做到見縫插綠、應綠盡綠。“四創(chuàng)”是指創(chuàng)建森林城市、森林城鎮(zhèn)、森林村莊、森林長廊，全面綠化美化人居環(huán)境。

第八次森林清查結果顯示，全國四旁樹總數為100.94億株，折合面積為618.29萬hm2，總蓄積40 068.34萬m3，人均擁有7.5株，人均蓄積0.3 m3;其中四川省和河北省的四旁樹株數超過10億，分別是17.19億株和11.51億株，位居全國之首[7]。但四旁造林發(fā)展不平衡，各地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間差別較大，天津、黑龍江、北京、青海和海南等地四旁樹株數不超過3 000萬株。城鄉(xiāng)的差異則表現(xiàn)在鄉(xiāng)村四旁造林不如城市具有科學規(guī)劃性，林農對于四旁樹經濟和生態(tài)效益認識不夠深入，苗木品質良莠不齊，樹種組成結構單一，造林效果不佳且易產生病害[8]。

綜上所述，“四旁四邊四創(chuàng)”綠化模式不僅可以改善各地生態(tài)面貌、提升人均享有綠化量，而且會極大地減少成片造林所需的地塊，通過高效利用有限的零散土地，發(fā)揮土地最大的綠化效力。

4.3 發(fā)展多功能林業(yè)模式

多功能林業(yè)，是指森林經營利用者在不危及其他生態(tài)系統(tǒng)的前提下，選擇一個或多個主導功能利用的同時，合理保護、不斷提升和持續(xù)利用客觀存在的林木和林地的生態(tài)、經濟、社會和文化等所有功能，具有最大限度地持久發(fā)揮林業(yè)對整個經濟社會發(fā)展支持作用的特點[9]。這種創(chuàng)新的林業(yè)發(fā)展模式具有多樣性，需要考慮當地發(fā)展現(xiàn)狀、政治、文化和社會等因素，針對不同的情形開拓出不同功能的林業(yè)模式。例如：在制訂林業(yè)發(fā)展計劃時，針對當地的氣候條件、資源狀況、發(fā)展制度及群眾意愿等，構造合理的森林結構布局，就會在保護森林資源獲得生態(tài)效益、林木品種更加豐富、滿足群眾生活需求的同時，帶動當地經濟高效發(fā)展的多功能效應[10]。

楊銘對京西淺山區(qū)苗圃的研究中發(fā)現(xiàn)，多功能苗圃是一種高效的、節(jié)約的、集約化的適合淺山區(qū)發(fā)展的開發(fā)利用方式，它能夠充分發(fā)揮綠地的生態(tài)、游憩、科普等功能，并帶動苗圃產業(yè)自身的轉型與當地區(qū)域產業(yè)結構的升級[11]。胡振南指出，杉木-閩楠混交林具有水源涵養(yǎng)功能、植被多樣性功能、固碳功能、生產力功能，且各種功能綜合指數均處于中等水平[12]。

多功能林業(yè)發(fā)展模式將更加維護森林的生態(tài)穩(wěn)定，促進林業(yè)發(fā)展結構的轉型升級。

4.4 發(fā)展林農復合經營模式

林農復合經營是發(fā)展林下經濟的一種模式，指在同一土地經營單元上，按照生態(tài)經濟學的原理，將林農牧副漁等多種產業(yè)相結合，實行多物種共棲、多層次配置、多時序組合、物質多級循環(huán)利用的高效生產體系，其具有復合性、系統(tǒng)性、集約性、靈活性、地域性、產業(yè)性、本質性、最優(yōu)性等特點，如桑基魚塘、林-蔬模式。例如：安徽滁州重點發(fā)展的“三樹一苗”產業(yè)，政府大力支持群眾發(fā)展薄殼山核桃、麻櫟、杜仲及鄉(xiāng)土苗木，在薄殼山核桃栽植技術中明確建議科學合理地進行果藥、果菜、果糧、果牧、果茶、果油、果苗、果果等多種多樣的間套種;2018年安徽省級林業(yè)科研項目中，滁州市南譙區(qū)的《麻櫟薪炭林飼育柞蠶技術研究》項目利用麻櫟薪炭林放養(yǎng)柞蠶，有效利用了植被空間，提高了林木資源的綜合利用，實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。

林農復合經營研究的重點是何種復合經營模式的效益最大而風險最低，童婷婷通過對多種楊樹多種復合經營模式的研究，發(fā)現(xiàn)楊樹-雙孢菇復合經營模式效益最優(yōu)，其林業(yè)土地綜合當量值為7.95，即在同等條件下，每開展1 hm2的楊樹-雙孢菇復合經營產生的綜合效益相當于增加了7.95 hm2的純林地;楊樹-雪菜復合經營模式效益位居第二，但前期投入和日常管理費用較低，且受價格影響較弱，兼具收益性與穩(wěn)定性，為其研究的林農復合經營的最優(yōu)模式，其林業(yè)土地綜合當量值為3.61[13]。

在未來希望政府能夠健全服務體系，完善產業(yè)政策;加大資金投入，配備基礎設施;吸引專業(yè)性人才，優(yōu)化模式研究。林農復合經營模式的運用，將極大地緩解耕地單一化經營壓力、提高經營者抵御風險能力，在保證作物產量的同時增加土地的生態(tài)效益，是一種雙贏的土地利用方式。

5? 結語

隨著《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》的貫徹落實，國內林業(yè)的發(fā)展將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，上述4種林業(yè)發(fā)展模式將為林業(yè)發(fā)展方向提供新思路，能在拓展造林空間和提升產業(yè)效益方面帶來積極效應。在未來，還需要造林主體切身投入，具體實施苗木栽培和管護，檢驗新模式的成效，探索新模式的利弊，完善新模式的細節(jié)。

參考文獻

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