農村環境治理中村民主體性參與的難題與破解路徑探索

葉大鳳 梁健德

[摘 要] 村民作為村莊環境的天然在場者與直接利益相關者，在鄉村環境治理中發揮著其他主體無可替代的作用。而當前我國村民在參與鄉村環境建設過程中面臨著治理主體失序、村民參與內部性紊亂、自主治理創新性不足、治理保障缺失等問題，導致其參與治理的有效性不高。上海市崇明區通過“全員治水”模式，在發揮村民參與治理主體性作用方面取得了顯著成效，為其他地方提供了有益的經驗及啟示。可考慮從重塑村民在環境治理中的主體性地位、平衡治理主體間的權責關系、提高村民主體性治理的意識與能力、鼓勵村民建立并完善村規民約、加強地方的經濟與環保設施建設、構建長效的村民參與治理激勵和保障機制等方面，破解農村環境治理中村民主體性參與的難題。

[關鍵詞] 主體性視角;村民參與;鄉村環境治理

[中圖分類號] X32? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2021）01-0056-08

一、問題的提出

在農村環境治理場域，環境污染是歷史、社會以及制度等多元因素共同作用的結果，村民的主體性作用在治理的過程中沒有得到有效的發揮是導致農村環境治理有效性低的重要因素[1]69。在當前農村環境治理中，自上而下的傳統政府治理模式過于強調政府主體性治理作用的發揮而忽視村民的有效參與，導致治理的效果不盡如人意，治理往往出現不可持續的問題。

如何發揮村民在環境治理中的作用，國內學者主要從村民的角色、村民的環境意識和參與能力、法律體系、制度建設與治理模式等不同視角進行研究。王新曉認為，強調村民在環境治理中主體性作用的發揮是由其應然定位與實然角色所決定的，村民不但是鄉村環境治理最直接、最大的受益者，還是鄉村環境最有效的監管者[1]70。目前，在農村環境治理方面，盡管公民的參與意識和能力在不斷提高，但是依舊面臨著參與渠道不暢、方式單一、效能不高的問題[2]。張芷婧就河南省的鄉村環境治理問題提出，由于農村環境污染點源與面源污染同時并存，隱蔽與分散性同在的特點，加上市場機制在治理中的缺位，缺乏村民的參與，行政干預效果甚微，導致治理效果不佳[3]。唐國建等人從政府視角出發，基于陜西省的案例研究認為，在我國已有的農村環境治理模式中，不管是選擇性還是綜合性的治理模式，基層政府的治理工作本質都是為了應付上級的壓力而選擇目標效益的最優化，忽視了村民的實際需求，其結果導致在治理過程中村民的袖手旁觀與應付式參與[4]。同時，由于我國在現代化治理過程中形成的自上而下的治理模式，導致在農村環境治理中重政府與市場，輕社會力量的情況嚴重，公眾在參與治理方面內在動力不足，更多地依賴外部力量。農村環境治理同時并存著內部治理動力不足、外部治理乏力的缺陷[5]。為了更好地發揮農村環境治理場域村民治理的作用，郭世平認為，應該為社會公眾參與治理營造一個良好的氛圍，通過宣傳與培訓的方式提高村民的主體意識和參與能力[6]。同時，建立并完善相應的法律法規，以制度的形式保障公眾參與的權利[7]。滕燕華等人認為，地方政府應當在充分了解地方實際的前提下，探索適合地方特色的社會公眾參與模式，發揮農村參與治理的作用[8]。潘坤等人認為，在當前治理實踐中，村民主體性困境存在著導致污染治理異化的隱憂，破題的根本在于發掘新環保理念的村民主體，健全法律以保證村民的主體性地位[9]。同時，由于各個地方存在不同的差異，在鄉村環境治理過程中，還應充分發揮村民的主體性作用，只有充分發揮村民天然“在場”的特點及其主體性作用，才能找到符合當地生產、生活特點的環境治理路徑[10]。

綜上所述，關于村民在環境治理中的作用，學者們普遍認為，村民作為農村環境的天然在場者，既是污染的主要制造者也是治理結果的最大受益者，在治理方面發揮著“他治”無法取代的作用。在強“外部治理”的背景下，由于我國村民參與基層社會治理氛圍不夠濃厚，參與治理意識、能力較弱，且對外部形成較強的依賴，導致村民的治理主體性缺失。促進農村環境治理從政府管控型治理轉向內源式治理，以充分發揮村民主體性作用，是農村環境治理可持續發展的根本路徑。目前，結合地方實踐對村民在環境治理中主體性作用方面的研究還比較薄弱，因此，本文以上海市崇明區為例，對村民在環境治理中的主體性作用面臨的難題及原因進行探索，總結其“全員治水”模式的經驗及啟示，為其他地方環境治理實踐提供參考。

二、村民參與農村環境治理面臨的難題及原因

崇明島是我國第三大島嶼，島上大部分地區屬于上海市的崇明區，小部分隸屬于江蘇省。隸屬于上海管轄的崇明島地區，在2018年實施“全員治水”治理模式以前，環境治理過于依賴政府管控，村民參與農村環境治理的積極性和主動性不足，導致上海崇明區的生態環境遭到嚴重的破壞，多條河流水質成為黑臭的劣V類水。

（一）村民參與農村環境治理面臨的難題

1.治理主體的失序：外部治理為主、內部治理為輔

村民的主體性主要體現為在環境治理的過程中，村民能夠作為主要的治理參與者和結果享受者。而當前在治理的過程中，村民主體性的失序主要表現為過于依賴外部的政府治理，而村民的內部介入不足。在上海崇明島進行污水治理的過程中，村民普遍沒有意識到自己就是環境污染的制造者，更沒有意識到自身參與治理的重要性。政府部門作為鄉村環境治理的外部力量，在環境治理方面雖然能夠在短時間內凝聚財力、物力等資源推動事物發展，但是，環境治理問題并非一個短暫性的問題，而是一個長期的過程。由于我國環境政策執行屬于一個自上而下的高位推動的過程，這必然強調政府在治理的過程中發揮主體性的治理作用。然而，在治理的過程中，政府的主體性日益凸顯，而村民的參與處于旁觀者或者應付式參與的狀態，必將導致治理主體間的主次位置顛倒。

2.村民主體性的紊亂：權利、責任與話事權的失衡

村民的主體性體現為每個村民都有平等享受環境的權利，平等參與環境治理、維護生態安全的義務以及平等的話語權。然而在現實治理中，村民的治理主體性地位往往被政府取代，導致其在治理方面的主體性地位與權利錯失，群眾集體失聲。在對農村進行調查的人群中，僅有41.2%的人認為村民是農村治理的主體[11]。權、責、話事權的失衡除了存在于政府與群眾之間，還存在于基層組織與村民之間。隨著鄉村自治重心的下沉以及民間自治組織的發展，許多地方都自發探索并成立各種環保組織，以發揮地方民間自治環保組織的作用。由于民間環保組織的成立，其成員選擇一般都傾向于地方的族頭、經濟能人、體制內外的精英等，在很大程度上起到了帶頭作用。也正因為其組織的權威性，導致其在治理過程中在很大程度上擁有決定性的話語權。而對于普通村民來說，其環保權利與義務在很大程度上已經被聚集到環保組織成員那里。當普通村民與具有組織性的民間組織發生治理沖突時，處于弱勢地位的個體無法與組織化的環保組織進行平等談判與抗衡，普通村民的權利會無形中被削弱，其話事權也會相應地消逝，個體的參與積極性會在這過程中逐漸弱化。

3.村民主體性治理能動性、自主性、創新性作用發揮不足

村民參與主體性特征主要表現為村民在治理過程中，充分發揮主體的能動性、自主性與創新性。而目前在我國廣大農村環境治理過程中存在的不足主要表現為一味地執行上級的任務而缺乏自主創新、主觀能動性，不能根據地方實際變通地執行或發揮舉一反三的作用;或是政策執行舉棋不定，生搬硬套其他地方的治理經驗。以上海市崇明區為例，黑臭水體、劣V類水體主要為村級河道和水溝，這些分布在村民田間地頭和門前宅后的河溝，由于地形、房屋建筑布局等原因，導致根本無法使用傳統的機械作業進行污水處理，大型機械難以進入現場[12]。由于地方村民參與治理不足，村民的治理能動性、創新性發揮有限，導致污水遲遲得不到有效治理。

4.村民主體性治理基礎薄弱

治理基礎包括外部的硬件基礎設施基礎和村民治理意識、能力基礎。一方面，在大多農村地區由于經濟發展落后，當地可提供的就業崗位較少，中青年村民更多地選擇外出務工，往往造成農村的空心化和人員兩端化（指年齡兩端化），導致在治理方面，參與主力空缺，村民的治理主體性作用沒有顯現出來。另一方面，表現為環保硬件設備的缺失。由于長期以來城鄉資源分配的不均，農村環保基礎設施建設一直滯后于環保發展的需求。在2012年以前，上海崇明農村地區盡管農村生活水平有所提高，但許多村民的生活方式依舊使用傳統的污水直排方式。同時，根據上海市崇明區環境保護局于2018年對北橫引河—前衛村橋國考斷面水質影響的現場檢測發現，導致水污染的原因是未配備環保治理措施、部分養殖農場糞便露天堆放、環保設施故障，相關企業、農家樂、農戶等產生的污水直排混排等[13]。對于環境治理而言，由于其具有準公共服務的性質，因此在環保設施建設方面，更多的是依賴政府凝聚財力物力去解決這些問題，村民更多的是選擇“搭便車”或等待政府投入，長此以往形成對外部的治理依賴。

5.村民參與治理機制不完善，環境治理缺乏可持續性

目前，農村內部的村民參與監管、問責、激勵以及信用體系等內部治理機制還不夠完善。非正式制度方面以鄉規民約為例，在創新制定、實施新的鄉規民約前，崇明區一些鄉鎮的鄉規民約內容實用性不強，規約大多形同虛設，缺乏具體針對性，且缺乏有效的執行，使其未能真正落到實處，村民內部的治理得不到有效保障。當前我國廣大村民參與環境治理存在著不可持續的問題，一旦政府治理從農村場域退離出來，農村的環境治理便很快恢復原狀，或者脫離了政府的帶頭治理，村民在環境治理的時候往往無從下手。從法律層面來看，村民的環境權沒有得到明確、環境權利與義務規定不清晰、司法救濟不足。

（二）村民參與農村環境治理面臨難題的主要原因

1.對外部治理形成的路徑依賴

一方面，政府主動治理頻繁，缺少與村民開展互動治理。污染是經濟發展的衍生品，伴隨著工業污染、城市生活垃圾污染向農村的轉移以及城鎮化的發展等，鄉村的環境污染問題在村民原有的生產生活污染基礎上，加上外部而來的環境污染壓力，面臨的形勢越發嚴峻。在環境治理的壓力下，我國從1986年開始出臺政策，明令禁止城市向農村轉移污染。此后，相繼出臺農村環境治理方面的相關政策。特別是在2002年以后，我國農村環境治理進入全面加速時期，黨的十八大以來，更是將生態文明建設問題融入社會的方方面面。在政府不斷對基層環境治理傾注大量人力、物力的時候，過于強調政府的治理責任而忽視政府與村民的互動作用，導致村民容易形成慣性的思維，認為農村的環境治理是政府的責任，與己無關，久而久之便形成了一定程度的路徑依賴。另一方面，農村環境污染對村民生活并未造成非常嚴重的生活影響，村民自發性治理意愿不強。盡管部分農村存在環境污染問題，但不至于嚴重影響到村民的衣食住行與身體健康問題，只是在很大程度上降低了生活品質。同時，地方政府迫于上級的治理任務要求，必將在村民主動治理之前進行治理，治理并非村民自發參與而是協助式參與。

2.村民主體性治理意識不強

第一，受教育及傳統思維的影響，村民的環境保護意識不強。根據洪大用等人基于CGSS2003的數據應用分析，公眾的受教育程度與公眾對環境關心的影響呈現出顯著的正相關[14]。而我國常居農村人口受教育水平普遍偏低，環境保護意識較為薄弱。第二，缺乏環境保護的主人翁意識。在一些農村地區，“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”已成為長期以來的習慣，在熟人社會漸變成半熟人社會的背景下，但凡涉及公共問題，一些人就會認為應該由政府解決。而作為農村環境利益直接相關者的村民缺乏主人翁的意識，在參與治理的過程中，對治理公共環境問題，沒有花很多時間加以思考，導致村民主體治理缺乏自主創新性。

3.村民自主性治理缺乏必要的司法保障

法律制度的完善是村民參與治理的最有力保障，而當前我國針對公眾環境權利與義務的相關法律法規還未健全，甚至部分內容還處于空白狀態，主要表現在：第一，村民的環境權利沒有得到明確，包括村民在環境治理過程中的環境知情權、環境收益權、環境補償權、環境監督權與環境參與權等相關權利;第二，司法救濟制度不盡完善，缺乏有效的司法救濟來保護村民的環境權益不受損害。由于專業法律知識匱乏和訴訟費用較高，在農村環境糾紛方面，村民往往不能很好地維護自己的環境權益，久而久之，村民對于環境保護問題就逐漸形成了冷漠的態度。主體性作用缺乏法律的有力保障，導致主體性作用發揮有限。

4.地區經濟發展滯后、人口外流嚴重

經濟發展的落后是造成農村人口大量外流的原因，而農村青壯年人口的大量外流是導致農村環境治理村民主體性地位沒有體現出來的最直接因素。農村地區經濟發展滯后，人們為了獲取更高的收入，必然要選擇外出務工或外出尋找更多的就業機會以獲取更高的報酬。同時，經濟發展的落后導致政府無足夠的財力投入農村環保設施的建設、環境污染的治理及環保教育，而教育的落后制約著當地村民環保意識的提高。人口外流，環保參與治理意識不強，村民的主體性作用在治理的過程中無法體現出來。

5.內生監督與激勵保障不足

完善的激勵機制與監管體系是鄉村環境治理得以持續運行的有效保障，缺乏有效的內部監管和激勵機制是鄉村環境治理不可持續的關鍵所在。一方面，在治理中由于鄉村內部缺乏有效監督管理機制，導致污染不斷發生，不能有效地遏制污染。農村內部的監管負責機構、意見反饋渠道等不明確，村民無法將污染信息及時準確地向上反映。另一方面，激勵機制不健全，難以調動村民參與治理的積極性。

三、農村環境治理中促進村民主體性參與的地方經驗及啟示

2018年，上海市崇明區明確要打造上海市最好的水環境，并提出到2018年底全面消除河道黑臭，2019年底全面消除劣V類水體的目標。針對島上的黑臭水體、劣V類水體主要分布在村里面的河道和水溝，傳統的機械作業無法正常進行有效作業，且污染主要是由村民的農業生產、禽畜養殖、生產生活等原因造成的情況，崇明區突破傳統的治理思路，鼓勵村民參與水環境的治理，形成了獨特的“全員治水”治理模式。

（一）農村環境治理中促進村民主體性參與的地方經驗

1.建立健全制度，明確村民參與治理的主體性地位

2018年，上海市崇明區的河長制工作科在其管轄的建設鎮試點推行“村民自治”制度，并實行“六個跟著走”（宅間河道跟宅走，田間河道跟河走，林間河道跟林走，魚塘河道跟塘走，園區、合作社河道跟人走，其他河湖跟隊走）模式，具體落實農戶間的主體性治理責任。同時，在進行水體考核辦法、驗收流程等方面，重視群眾的意見和建議，強調村民的主體性地位。崇明區要求各鄉鎮的考核驗收要以群眾滿意度為標準，要及時做好群眾的意見征詢、社會的滿意度測評等工作，并對相關工作通過媒體對外公開，方便群眾的監督和了解。

2.創新運用村規民約，實現村民在治理中的自主治理，提升自治能力

崇明區的建設鎮在鄉村環境整治的過程中圍繞上海市委“1+6”的文件精神，結合地方實際修訂并完善相應的村規民約，作為村民參與治理的共同規則。在村規民約制定的過程中堅持遵循“三上三下”的程序，從擬稿、修稿到定稿都由村民做主。新修訂的規約相比過去的規約更具實用性，突出表現了具體針對性和強制執行力。

3.加強動員宣傳，激發村民參與治理主體性的作用

為發揮村民參與治理的主體性意識和作用，鼓勵村民在家創業的同時，對當地村民做好思想工作，理清當地環境與其自家生意的利害關系。崇明區政府大力鼓勵村民參與地方環境治理，以政府文件的形式強調公眾在參與治理中的地位和作用，并通過媒體等渠道對外進行宣傳。新修訂的村規民約在報備鎮黨委備案后，通過廣播、村務宣傳欄、村里的文藝表演等形式對村民進行宣傳動員，提高公眾的知曉度。

4.設立獎勵制度，激勵公眾參與

為最大限度地激勵公眾參與，崇明區結合地方實際，對應建立了相應的獎勵制度。在名譽上，設立“最美治水村民”的獎項，對積極參與治理的村民給予精神上的褒獎，同時將“最美治水人”的獎項納入河道“五美”評選范圍，并在評選“五星級文明戶”的過程中享有優先的待遇。在物質上，對治水有效的村民給予一定資金和生活用品的獎勵，以激勵村民參與。

5.充分發揮村民在治理中的主體性作用

為了更好發揮村民在參與治水過程中的作用，建設鎮推行“村民自治”制度，通過村民的主動報名，選出民間志愿者，協同河長進行巡河工作，以提高治理有效性。同時，通過村民的自薦和他薦或選舉的方式，選出民間的監督員以組成巡查隊，負責對村規民約落實情況進行監督，對村內的環境衛生整治、污染情況等進行監督，對相應的檢查結果進行記錄并按照相關規定進行處置。此外，通過壓實河長的責任將治理責任壓實到村兩委成員、黨小組長、村民代表，具體落實群眾的治理責任。

經過多方治理，截至2018年11月底，建設鎮已完成80多條黑臭水渠整治工作，劣V類水體整治完成總量的93%。崇明區的黑臭水體整治任務已完成大約96.4%，2018年度將劣V類水體占比控制在25%以內的目標任務已經提前完成。村民在參與治理中的主動性明顯增強，并且形成較強的自我約束和管控意識與能力。村民之間的自我監管氛圍也日漸濃厚，對于違反相應規約的行為，村民也由過去的單靠村干部監督轉變成群眾間的相互監督，并形成了“遵規光榮、違規可恥”的良好社會氛圍。

（二）經驗及啟示

1.重塑村民在環境治理中的主體性地位

第一，在法律上明確村民的主體性地位。加強專項立法，明確村民在鄉村環境治理中的法律主體性地位，構建完善、系統的村民環境權利體系。同時，明確村民在鄉村環境治理中的責任和義務，構建有效的權責法律體系。第二，建立以村民為中心，政府為主導，市場協同的環境治理主體體系，整合基層政府與村民在合作治理方面的關系，突出村民的主體性地位。建立農村環境保護委員會，專門負責村內環保問題與糾紛的調和與解決。第三，協調以村民為中心的各主體之間的合作治理關系，整合村莊內部治理力量。轉變政府的治理模式，以村民自主治理為主導，以治理結果為導向，充分發揮村民在治理過程中的主動性與創造性。

2.平衡治理主體間的權責關系

第一，加大對農村基層環保自治組織的扶持力度，充分發揮民間組織的自治力量，使其成為農村環境治理的主導力量之一。協調好政府、市場與村民之間的合作治理關系，明確各主體在治理中的權利、義務與責任。第二，平衡好農村內部組織與個人、組織之間以及個體之間的權責和義務關系，防止強組織弱個體，主體間話語權不均衡的情況發生。將環境治理的具體責任通過層層下沉的方式落實到具體個人身上，明確相應主體在治理中的責任和義務，防止相互推諉的情況發生。第三，落實村民個體在環境治理中的權利與義務，除法律制度外，通過鄉規民約等辦法，強調村民個體的環境責任。

3.提高村民主體性治理的意識與能力

第一，喚醒村民的主體意識。相關政府部門要加大對農村地區的環保宣傳力度，讓村民意識到環境保護的重要性。農村環境治理的直接利益相關者是村民本身及其子孫后代，只有村民主動參與治理才能夠實現環境的可持續性治理，提高治理的效果。第二，將環保教育融入農村生活的日常。加大對兒童的環保課堂教育力度，加大對村民的環保理念與生產、生活方式相協調的宣傳教育，樹立村民“兩山”意識。第三，尋找突破點，借助群眾的力量對群眾進行教導、宣傳，激發起治理主體意識。同時，可以通過政府宣講、專業培訓等方式，也可以通過鼓勵村民自主學習等形式提高自身治理能力。

4.鼓勵村民建立并完善村規民約

第一，鼓勵村民建立并完善村規民約。在不違反法律法規、社會道德的前提下，規約的起草、修改、定稿，始終堅持由村民做主的原則。第二，在村民參與自治的過程中，凡是其非正式制度能夠解決的問題堅持外部治理不干預的原則，充分體現其在治理中的地位和重要性。第三，規約的建立要始終堅持以實用為原則，強調其務實而非虛設，通過非正式制度的建立，完善村民之間在環境治理方面的權責義務體系、信用體系、協商議事體系等，通過這些體系的建立與完善，規范農村環境治理場域的治理秩序。

5.加強地方的經濟與環保設施建設

第一，加大政府對農戶創業的政策扶持，發展農村經濟，積極引進和學習其他地方的先進發展經驗。地方政府要積極引進相關產業，鼓勵鄉鎮企業的發展，給當地村民創造更多的就業崗位，讓年輕人留在村中，發揮其在村中治理當家作主的作用。第二，完善鄉村的環保設施建設，逐步解決鄉村的環保設施建設存在的問題，包括農村垃圾收集點、轉運站、垃圾桶等的設置。鼓勵有條件的地方就地建立垃圾終端處理點，實現垃圾的有效處理。

6.構建村民主體性治理的長效保障機制

第一，在法律層面完善村民的環境權益司法救濟體系，以法律兜底，確保村民在維護環境權益的過程中得到法律的有效保障。第二，建立有效的農村環境監管體系，明確農村環境監管的組織及負責人，建立多樣化的信息傳達與反饋渠道，規范問題處理的程序，并建檔留案，將污染人的相關信息記錄在案，并形成與個人利益相掛鉤的處理機制。第三，建立有效的激勵機制，實現正、負向激勵結合，在采取“利益加減法”和“聲譽減損法”的基礎上，鼓勵村民進行垃圾分類，并將垃圾進行規范處置，換取相應的積分，并由此換取相應的日常消費品，將環保的點滴融入日常生活的小事當中。第四，建立農村有效的環境信用體系，將個人信用與環境治理相掛鉤，用非正式的制度制約其污染行為。

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[責任編輯：丁浩芮]

Problems and Solutions of Rural Residents Participation in

Rural Environmental Governance

Ye Dafeng? Liang Jiande

Abstract： As natural participants and direct stakeholders of rural environment， rural residents play an irreplaceable role in rural environmental governance. However， rural residents face many problems while participating in rural environment governance in China， such as the disorder of governance subject， internal disorder of rural residents participation， lack of innovation in independent governance， and lack of governance support， which result in the inefficiency of their participation in governance. The model of “water control with full public participation” in Chongming District of Shanghai has achieved remarkable results in exerting rural residents participation in the governance， which provides useful experiences and lessons for other places. Therefore， a wide range of measures can be taken to address the problems of rural residents participation in rural environmental governance， such as improving rural residents sense ownership in the environmental governance， balancing the rights and responsibilities of governance subjects， improving rural residents awareness and capacity of participating in governance， encouraging rural residents to establish and improve village rules and regulations， enhancing local economic development and the construction of environmental protection facilities， and building a long-term incentive and guarantee mechanism for rural residents to participate in governance.

Key words： perspective of subjectivity; rural residents participation; rural environmental governance