大灣區背景下惠州市生態環境治理的優化路徑研究

□熊明良，陳佩旋，黃曉娜，鐘偉玲，廖嘉林

（惠州學院經濟管理學院 廣東 惠州 516007）

1 問題的提出

在科技時代高速發展下，現代經濟發展越來越受到環境的影響，環境對每個國家愈發重要。十九大報告提出，必須要樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，同時提出要將大灣區建設成國際一流灣區和世界級城市群，走高質量發展道路。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，要將大灣區建設成為宜居、宜游、宜業的高質量城市生活圈，但政策的落實面臨種種阻礙。

首先，第一大阻礙是國家法律的滯后性。環境治理的實際措施需要國家法律作為支撐，因此相關法律的出臺與完善要緊跟社會需求。其次，大灣區作為跨區的城市群，涉及的部門和組織眾多，對其進行協調組織成為重中之重。再次，利益驅動性是人的本性，也是社會有效治理的重要激勵，因此仍需完善環境治理補償機制。

惠州市作為大灣區成員之一，也是廣東省珠三角地區的主要城市，擁有核心區東軸線的優勢地域，在迎來發展機遇的同時，也面臨著較大的挑戰，特別是珠三角城市區的水環境仍面臨各種各樣的污染問題，環境污染已制約了大灣區經濟的可持續發展。

惠州市作為擴展發展空間、產業轉移和人口轉移的優先選擇城市，必然會受到波及。特別是在大灣區快速建設發展的背景下，體制差異的交融碰撞給惠州市生態治理的協作帶來了嚴峻挑戰。因此，創新協同治理機制，打破剛性行政區劃分，是順應生態文明建設的必然要求[1]。

2 研究進程

2.1 文獻綜述

2.1.1 關于區域生態多元協作治理的困境研究

多元協作治理的實質是政府、企業、公民社會“三位一體”、互相配合，共同打造良好的生態環境。生態文明建設是各主體的運作和協調，但各主體在其具體實施過程中多陷于矛盾與沖突。樂欣瑞（2015）提出，各主體間存在行為主體間的理念差異、行為主體間的利益沖突，以及缺乏制度和執行力等問題。許堞和馬麗（2020）指出，大灣區在環保產業合作、環境科學技術合作上的多元化治理仍有待提升。朱振文（2018）在對惠州市生態文明城市建設的研究中指出，要保障多元主體的權利和義務，包括提升政府工作信息的透明度、喚醒公眾參與意識、鼓勵公眾參與相關決策與監督等。

2.1.2 關于大灣區生態環境協同治理方面的研究

雖然大灣區生態文明建設在政策層面受到充分重視，但制度的實施與推進仍存在不足。這主要是由于大灣區涉及“一國兩制”“三大法系”“1+1+9 個城市”的特殊格局。朱宏偉（2019）從產業協同、創新協同、生態環境協同、立法協同4 個方面，論述了大灣區協同機制建設的現狀、問題和對策。陳龍（2019）指出了大灣區建設已上升為國家戰略，區域的生態環境問題已成為制約其可持續發展的主要瓶頸，分析了大灣區生態環境存在的主要問題，并在此基礎上提出了打造大灣區生態環境共同體的建議。張修玉（2019）從規劃引領，建設綠色大灣區；格局優化，建設生態大灣區；創新驅動，建設科技大灣區；保護環境，建設健康大灣區；陸海統籌，建設宜居大灣區；依法行政，建設法治大灣區；機制融合，建設共享大灣區等7 個方面構建大灣區生態文明建設框架體系。喻凱（2019）從府際的競合關系與博弈狀態入手，對當前大灣區協同治理的形成邏輯及發展困境進行了理論與實踐兩個層面的梳理。談蕭和黃夢慧（2020）提出，目前大灣區的環境立法協同尚未實現，工作機構有待完善，保障機制不夠健全。

2.1.3 惠州市生態環境治理方面的研究

惠州市重視生態環境治理，2012 年提出創建國家森林城市、國家生態城市的建設規劃。郭楚（2019）在《綠色生態引領惠州跨越式發展》提出，惠州市把綠色生態理念貫穿到經濟社會發展、城市建設、產業布局、土地利用等規劃編制中，在全國較早制定實施《惠州市低碳生態規劃》，在引進項目過程中嚴格環保準入，制定實施投資項目負面清單；把綠色發展納入干部考核評價體系；制定實施主體功能區規劃和生態紅線區域保護責任制度。趙璧奎等（2018）提出，惠州市積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，取得了較大成果。惠州市委編辦提出，在水污染防治體制改革中仍遇到一些問題，例如相關職能部門可能出現行業指導弱化現象和污水、排水方面與改革配套的定法立規仍不完善等問題[2]。

2.1.4 研究述評

學者的研究雖然提供了有益借鑒，但在“視角、領域、策略”3 方面仍存在不足。

一是視角方面。現有研究主要集中于自然科學領域，較少從人文社科尤其是協同治理機制視角研究大灣區生態環境，對惠州市的綜合性、復雜性、持續性問題關注度不夠。

二是領域方面。現有研究領域是在單一制度下，單一行政區域內，缺乏對不同制度、不同法域、不同行政區域之間的生態環境協同治理進行研究。

三是策略方面。現有研究側重對“集聚-污染”關系進行研究，缺少對惠州市推進生態環境治理的具體方式、途徑和策略進行研究。

2.2 實地調查

團隊采取調查法、訪談法以及案例分析法等調查方法對課題《大灣區背景下惠州市生態環境治理的協作困境與優化路徑研究》進行調研，并運用SPSS、EXCEL 進行數據分析。本次調查對象為惠州市政府部門相關管理人員及惠州市居民。基于此次調查結果，對惠州市生態環境治理情況、惠州市居民的生態環境治理意識等內容進行分析。

通過調查發現，惠州市居民對惠州市生態環境現狀的評價整體上比較滿意，其中認為空氣質量和水環境很好、對土壤環境質量表示滿意及非常滿意的超過了1/2。但居民生態環境協同治理的意識較薄弱，在對“生態環境所面臨的挑戰”進行調查時發現，占比最大的是大眾對大灣區政策認識不足這一問題，調研結果如圖1 所示。

通過訪談可知，惠州市生態環境局以“綠色化現代山水城市”為目標，以期通過持續發展建設，成為大灣區“生態擔當”。但由于大灣區法律體制和地域等復雜性，在此背景下，惠州市在完善生態環境協同治理方面尚存在較大挑戰。

3 大灣區背景下生態環境治理存在的問題

3.1 缺乏多元主體參與生態環境治理的制度

根據調查結果可知，大眾對大灣區政策認識不足是生態環境治理的主要問題，也是多元主體參與治理的“絆腳石”。大眾的認識本身是起點，如果對基本制度、相關政策等都不了解，就更無法參與到具體行動中。多元主體參與生態環境治理的制度短缺主要表現為以下幾點。一是社會公眾了解生態環境治理的渠道有限，無法了解有關大灣區政策對生態環境治理的影響。二是多元主體參與的渠道不通暢，大眾缺乏具體的參與制度保障和具體的參與平臺，難以有效表達自己的意見。

3.2 生態環境保護補償機制不完備

目前，我國生態補償機制存在一系列的問題，例如生態補償范圍偏窄、補償標準偏低、補償資金來源渠道和補償方式單一等，我國尚未針對生態補償機制制定專門的法律法規。基于此，各市在生態補償方面存在諸多差異，一定程度上阻礙了生態補償機制作用的發揮。此外，大灣區的發展對此提出了更高的要求，若不及時完備相關機制的建設，將會使生態環境治理的協同發展進一步陷入困境[3]。

3.3 生態環境治理立法不完善

健全法律法規能有效推進跨區域環境治理協作，減少環境污染問題。目前，我國環境治理方面的立法大多是依據國家相關的法律法規制定的，創新性和地方適用性不高。因此，地方政府在進行環境污染治理的過程中存在較大的自由裁量權。地方政府一般難以達到結合當地特色的執行效果，因地制宜的治理結果。具體到水資源質量問題的管理，工業廢水的超標排放主要表現為失之合理的工業廢水排放標準，水資源出現的隱患影響惠州市的土壤，企業廢水、廢渣排放導致惠州市的土壤環境質量下降，不正規填埋生活垃圾，過度使用化肥和農藥，有毒、有害物質泄漏也在一定程度上影響了惠州市的土壤環境質量，惡化了生態環境，阻礙經濟的可持續發展。

4 大灣區背景下惠州市生態環境治理優化路徑

4.1 建立健全社會多方主體參與機制

在生態環境治理建設中，政府、企業、個人等都是生態治理建設的重要主體，都有履行生態治理的義務，生態治理不能單一地依靠某一主體去解決。政府作為生態文明城市建設的主體，應發揮統籌兼顧的主導性作用，搭建各種平臺，形成良好的管理機制，充分發揮各參與主體的最大力量。在大灣區的建設過程中，惠州市政府應負起主導作用，積極引導社會多元主體參與生態環境治理建設，尋求各大主體的支持和配合，進一步擴大生態環境治理的多元基礎，形成良性溝通格局[4]。

惠州市政府要進一步簡政放權，轉變政府職能，通過購買第三方服務，下放部分生態管理職能給非政府組織、社會民間團體等主體。加強與社會各方主體的溝通和合作，培養社會各方協同治理的意識。統籌社會各方力量，協調社會各方組織，積極發揮社會各方主體力量。建立科學的生態管理機制，強化社會民間組織的監督職能。在信息暢通方面，可以構建生態環境治理信息公共平臺，喚醒社會公眾生態環境治理意識，疏通生態環境治理的信息渠道，加強與社會多元群體的溝通，增強信息的透明度。同時，應鼓勵公眾積極參與生態環境治理決策和生態環境治理監督，專注于生態環境治理的管理，提高生態經濟環境治理工作效率，確保生態環境治理的落實，提高生態環境管理水平[5]。

4.2 完善生態補償機制

生態補償機制有利于促進環境保護工作的推進，有助于資源的可持續利用，促使不同地區和不同群體和諧發展。加強建設生態補償支付機制，能有效減少在生態補償方面產生的尖銳矛盾。目前，我國已在一些領域制定了生態補償支付機制，但在具體執行上仍存在問題，導致出現補償標準和補償資金缺乏等現象，因此建立新型的生態補償支付機制勢在必行。

首先，應完善生態補償支付相關的法制法規，生態補償支付機制中法律法規的缺失，造成補償依據、補償標準的缺失，導致“有法可依”難以實現。因此，加強生態環境補償支付管理機制，必須實現全方位的立法，推動法制化建設。其次，拓寬生態補償資金來源渠道，盡可能實現多元化，提升資金來源的豐富性。積極使用多種金融工具，可以通過建立生態補償專項基金或發放債券等方式，指引社會資本向生態環境治理項目流動，引導社會投資者對生態保護者進行補償，以解決在生態補償過程中出現的資金不足問題。再次，基于企業治理能力有限或導致環境污染問題無法解決的情況，成立關于環境污染治理的風險基金和保險并進行運作，以便更好地解決環境污染問題。

4.3 推進生態環境合作治理的專門立法

健全的法律法規體系可以減少行政管理上的沖突，可以盡可能地減少跨區域合作治理環境污染所需的合作成本，形成高效率的生態環境治理合作機制。因此，跨區域環境污染治理的協作行為需要完善的法律制度支撐[6]。

目前，針對大灣區政府協作治理生態環境的法律法規問題，惠州市政府的法律法規體系建設可從以下方面進行推進。第一，完善區域政府間環境協作治理的法律法規體系。通過制定和完善相關法律法規，推動區域間環境治理協作法制化，做到有法可依，以促成區域政府間環境治理協作順利開展的目的。以國家憲法為基礎，結合環境保護法，綜合黨最新的戰略方針，打造區域環境治理協作法律體系。第二，綜合考慮大灣區各城市的實際情況，明晰各城市在生態環境治理方面的責任和義務，建立相關的追責機制，做到職責分明。第三，結合目前的發展情況，制定具有地方特色的生態法規，對已經頒布的法規進行梳理和調整。同時，完善環境績效考核體系、激勵獎賞機制和懲罰機制，對作出重大貢獻、參與合作積極的主體予以獎勵，對污染環境的行為主體進行懲罰。

5 結束語

目前，針對在大灣區視角下的惠州市生態協作治理困境，從協同治理理論、產業升級與生態治理理論等角度進行分析，進一步剖析可行的優化路徑和建議方案，以期達到實現惠州市生態治理能力的提高，為大灣區其他城市提供借鑒和參考價值。