《民法典》視野下的社會信用地方立法實踐研究

吳高臣

從國情出發,中國社會信用領域采取地方立法先行的模式。截至2021年7月,已頒布14部省級地方社會信用立法。深入研究社會信用地方立法實踐,不僅有助于地方立法的完善,亦將助益國家社會信用立法的出臺。學界從不同角度對社會信用地方立法進行了研究,取得了較為豐富的成果,但缺少從《民法典》信用制度視角審視社會信用地方立法的研究。而社會信用立法涉及公共利益和私人利益,連接公法和私法兩大領域。社會信用地方立法的依據應當包括《民法典》和社會信用基本法。前者已經頒行;后者付諸闕如,作為權宜之計可依據相關行政法規。2021年1月11日發布的《征信業務管理辦法(征求意見稿)》就是這方面的一個范例,該《辦法》第1條規定:“為規范征信業務及其相關活動,促進征信業健康發展,根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國中國人民銀行法》《征信業管理條例》等法律法規,制定本辦法。”①《中國人民銀行關于〈征信業務管理辦法(征求意見稿)〉公開征求意見的通知》,http://www.pbc.gov.cn/tiaofasi/144941/144979/3941920/4160598/index.html.《民法典》編纂過程中,圍繞信用法律制度展開了較為深入的討論,但學界就信用的性質并未達成一致或者基本一致的意見。2020年頒布的《民法典》“人格權編”第五章“名譽權和榮譽權”以3個條文明確規范信用。從表面看來,《民法典》信用制度較為簡單。其實不然,從體系性出發進行分析,可以發現《民法典》圍繞信用的性質、信用主體的權利和信用主體的權利救濟構建了私法視域下的信用制度體系。《民法典》在私法領域的基礎性地位決定了該信用制度體系將對中國社會信用立法產生重要影響。因此,以《民法典》的信用制度體系觀察社會信用地方立法實踐就顯得尤為必要和迫切。

一、社會信用概念評析

(一)《民法典》關于信用的界定

何為信用?可以從法學、經濟學、管理學、社會學等多學科角度進行觀察,其側重點也各有不同。一旦進入法律規制領域,則應以法律特別是上位法的界定為準。就私法領域而言,《民法典》處于基本法的地位。《民法典》對信用的界定,應該成為社會信用立法的依據。

在《民法典》頒布之前,中國各地法院關于信用保護主要采用了三種案由進行處理:一是名譽權糾紛;二是一般人格權糾紛;三是侵權責任糾紛。在高雪艷訴中國農業銀行股份有限公司臨沭縣支行名譽權糾紛案中,一審法院認為:“‘信用權’雖然在法律上沒有規定,但信用記錄對一個人的信譽度和社會評價影響較大,信用不良人員在貸款、出境、乘座飛機、高鐵等方面權利受到限制,故‘信用權’在法律性質上屬于名譽權。”①“高雪艷訴中國農業銀行股份有限公司臨沭縣支行名譽權糾紛案”,山東省臨沭縣人民法院(2016)魯1329民初3909號民事判決書。在某甲訴某乙銀行一般人格權糾紛案中,一審法院認為,“信用記錄是與公民名譽并不相同的一般人格權利”。②“某甲訴某乙銀行一般人格權糾紛案”,上海市黃浦區人民法院(2010)黃民一(民)初字第2238號民事判決書。在張金峰訴扶溝縣農村信用合作聯社、扶溝縣農村信用合作聯社包屯信用社、扶溝縣農村信用合作聯社崔橋信用社侵權責任糾紛中,一審法院認為:“在張金峰多次協商并要求下,扶溝信用聯社疏于管理、不及時更正張金峰在銀行系統不良信用記錄,導致張金峰的個人信用受損,給張金峰的生活和精神造成了嚴重影響,扶溝縣信用聯社應承擔相應的責任。”依據侵害人身權益之規定,判決被告給予原告精神損害賠償。③“張金峰訴扶溝縣農村信用合作聯社、扶溝縣農村信用合作聯社包屯信用社、扶溝縣農村信用合作聯社崔橋信用社侵權責任糾紛”,河南省扶溝縣人民法院(2018)豫1621民初561號民事判決書。司法系統之所以采取不同案由裁判信用保護案件,是因為各地法院對信用的定性存在不同見解。以名譽權糾紛處理的理由是信用屬于名譽,以一般人格權糾紛處理是將信用納入一般人格利益,以侵權責任糾紛處理則將信用歸入人身權益。但無論是將信用納入名譽權、一般人格權還是人身權益的范疇,信用的人身利益屬性并無異議。總體而言,以名譽權糾紛裁判的信用侵權糾紛居多,《民法典》延續了原有法律規定和司法實踐將信用視為名譽一部分的做法。④黃薇主編:《中華人民共和國民法典釋義》,法律出版社2020年版,第1896頁。關于信用的基本認識,學界觀點較為一致,信用是民事主體經濟活動能力的社會評價。⑤參見吳漢東:《論信用權》,《法學》2001年第1期;雷興虎、蔡曄:《論我國的商事信用調節機制》,《法商研究》2003年第5期;王利明:《人格權法》,中國人民大學出版社2016年版,第302頁;趙旭東:《商事信用的界定與制度構成》,《浙江工商大學學報》2019年第5期。有鑒于此,《民法典》第1024條第2款規定:“名譽是對民事主體的品德、聲望、才能、信用等的社會評價。”由此可見,信用是一種社會評價,具有人身利益屬性,屬于名譽的范疇,可以納入名譽權進行保護。

(二)社會信用地方立法之信用界定評析

社會信用地方立法所面臨的核心問題之一就是信用的界定。對此,率先出臺的省級社會信用地方立法——2011年11月頒布的《陜西省公共信用信息條例》,雖然定義了公共信用信息,但并未對公共信用作出界定。2017年3月頒布的《湖北省社會信用信息管理條例》亦沒有定義社會信用。省級社會信用立法首次明確界定社會信用的是《上海市社會信用條例》,該《條例》第2條第1款規定:“本條例所稱社會信用,是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織(以下統稱信息主體),在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態。”此后出臺的省級社會信用地方立法,以“社會信用條例”命名者均借鑒該條款,對社會信用予以界定;以“公共信用信息管理條例”命名者均定義了公共信用信息,但未對公共信用進行界定;以“社會信用信息條例”命名者則定義了社會信用信息、公共信用信息和市場信用信息,但未對社會信用、公共信用和市場信用予以界定。①參見《河南省社會信用條例》第3條、《山東省社會信用條例》第2條、《天津市社會信用條例》第2條、《浙江省公共信用信息管理條例》第2條、《遼寧省公共信用信息管理條例》第3條、《河北省社會信用信息條例》第3條。值得注意的是,2020年7月出臺的《山東省社會信用條例》關于“社會信用”的界定,與上海市稍有不同,該《條例》沒有使用“在社會和經濟活動中”的限定,添加了“行為”字樣,該條例第2條第2款規定:“本條例所稱社會信用,是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織(以下統稱信用主體),履行法定義務或者約定義務的行為和狀態。”按照學者的解釋,《上海市社會信用條例》第2條第1款之“在社會和經濟活動中”的限定僅具有語義豐滿的意義,因為所有法定義務與約定義務均發生于社會和經濟活動中。②羅培新:《遏制公權與保護私益:社會信用立法論略》,《政法論壇》2018年第6期。從這種意義上說,限定“在社會和經濟活動”與否對社會信用的含義并無實質影響。而添加“行為”字樣的具體原因無從得知,或許是因為法律調整的對象是人的行為,這樣更加嚴謹。之后出臺的《天津市社會信用條例》兼容并蓄,既保留了“在社會和經濟活動中”的限定,又添加了“行為”字樣。客觀而言,隨著社會信用地方立法的不斷推進,立法體系更加嚴謹,具體規范更加科學,關于社會信用的界定也反映了這一點。問題在于《民法典》將信用界定為社會評價,顯然與社會信用地方立法中的定義存在明顯不同。依據《民法典》,信用是對具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織履行法定義務和約定義務行為和狀態的社會評價。質言之,信用主體履行法定義務和約定義務的行為和狀態,在獲得社會評價之前,尚不能稱之為信用,只有經過社會評價,才轉換為信用。就嚴格意義而言,立法者對信用主體履行何種法定義務和約定義務的行為和狀態納入評價體系,也是一種社會評價。因此,社會信用地方立法關于社會信用的界定值得商榷,宜將社會信用定義為信用主體履行法定義務和約定義務行為的社會評價。

二、信用主體權利評析

(一)《民法典》關于信用主體權利的規定

《民法典》第1029條規定:“民事主體可以依法查詢自己的信用評價;發現信用評價不當的,有權提出異議并請求采取更正、刪除等必要措施。信用評價人應當及時核查,經核查屬實的,應當及時采取必要措施。”據此信用主體享有知情權和異議權。作為引致規范,《民法典》第1030條將民事主體與征信機構等信用信息處理者之間的關系指引到“人格權編”有關個人信息保護的規定和其他法律、行政法規的有關規定③《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國電子商務法》《征信業管理條例》等諸多法律、行政法規對信息保護做出了明確規定。鑒于本文著重討論《民法典》對社會信用立法的指引,故對其他法律、行政法規的相關規定不作分析。。僅僅依據名譽權不足以對信用提供完整的保護,因為名譽權僅僅涵蓋了與人格名譽利益相關的信用利益。④李曉安:《〈民法典〉之“信用”的規范性分析》,《理論探索》2020年第4期。《民法典》事實上以兩條路徑對信用進行保護:一是名譽權路徑,將與名譽相關之信用利益納入名譽的范疇,依據名譽權法律規范予以保護;二是信息路徑,信用并非總是涉及名譽,對于名譽權無法保護的信用利益,依據信息法律規范予以保護。如何合理劃分這兩條路徑的適用范圍呢?作為社會評價,信用在不同的情況下與信用主體的人格利益和財產利益都有產生關聯之可能。有學者提出了信用主體人格和財產二元關聯問題的解決方案,將信用中的人格部分與財產部分予以分離:前者是名譽之組成部分的信用評價,納入信用調整;后者是與信用主體的財產利益相關部分,這才是信用本質所在。①周云濤:《信用權之反思與重構》,《北方法學》2010年第6期。畢竟剝離信用利益中的人格利益和財產利益并非易事,《民法典》采取了與人格利益和財產利益剝離不同的思路解決這一問題,將信用關系分為信用主體與普通民事主體之間的關系和信用主體與特定民事主體(信息處理者)之間的關系,前者適用名譽權規范,后者適用個人信息保護規范。雖然從最終效果看,《民法典》的解決方案和人格利益與財產利益剝離方案異曲同工,但顯然《民法典》的解決方案更加清晰地劃分了兩條路徑的適用范圍,體現了高超的立法技術。

從司法實踐角度觀察,信用主體與信息處理者之間的糾紛居多,信用利益的保護更多地依賴信息規范。《民法典》第1034-1039條是“人格權編”有關個人信息保護的規定,提供了個人信息保護的基本框架:信息主體的同意權、知情權、異議權,信息處理者處理個人信息的基本義務(原則和條件)、安全保護義務、保密義務。依據《民法典》第1030條的指引,上述個人信息保護的基本框架適用于所有民事主體的信用保護。從這種意義上說,雖然《民法典》將信用界定為社會評價,但其本質上更接近信息。當然,社會信用地方立法同樣也應當遵循該基本框架確立信用主體的權利保護。

(二)社會信用地方立法之信用主體權利評析

社會信用地方立法雖然已經關注了信用主體權益保護,不過總體而言在此方面仍然需要加強。信用主體的權益保護主要體現在立法目的和信用主體權利體系兩個方面。而立法目的通常決定了信用主體的權利體系狀況。在筆者統計的9部省級社會信用地方立法(見表1)中,5部條例開宗明義在第1條立法目的中闡明保護信用主體權益的類似主張;9部條例均賦予信用主體權利,其中8部條例以專章形式構建了信用主體的權利體系。這表明,雖然不同地方在對立法目的的認識方面存在差異,但在尊重信用主體具體權利方面完全一致。當然,不同地方社會信用立法關于信用主體權利體系的內容還存在差異,但多數涵蓋了信用主體的知情權、異議權、刪除權和修復權。與《民法典》相關規定進行比較,可以發現兩個明顯特點:

表1 省級社會信用地方立法保護信用主體權益規范統計

一是不同地方社會信用立法目的的表述雖然有所不同,但側重于對公共利益的維護則并無二致。社會信用地方立法總則部分普遍規定了信用信息處理的原則,體現了對信用主體權益的關切,但社會信用實踐中公權力擴張趨勢明顯。不少學者對此表達了擔憂,遏制公權基本成為學界共識。《民法典》第1035條關于信息處理者處理個人信息的基本義務(原則和條件)則是對遏制公權的積極回應。與之相對應,社會信用地方立法對信用主體權利的保護則相對薄弱,雖然9部省級社會信用地方立法均賦予信用主體以相關權利,但尚不足以抵御公權力的擴張,所以保護私權也基本成為學界共識。《民法典》作為權利法,第1條開宗明義將“保護民事主體的合法權益”作為首要目的。社會信用地方立法需要為保護信用主體合法權益的立法目的“正名”,需要適當提前相關表述在立法目的條款的位置,使之在立法目的中處于更為重要的地位。

二是社會信用地方立法關于信用主體權利的具體規范更為細致,有成績亦有不足。第一,權利類型全面。社會信用地方立法較為普遍地規定了信息主體的同意權、知情權、刪除權和修復權。而《民法典》并未規定修復權。所謂修復權,是指在失信信息查詢期限內,信息主體主動糾正失信行為后,申請刪除相關失信信息的權利。②參見《上海市社會信用條例》第38條。這是信用法治領域獨具特色的權利。第二,刪除權的內容更加完善。《民法典》第1037條第2款規定:“自然人發現信息處理者違反法律、行政法規的規定或者雙方的約定處理其個人信息的,有權請求信息處理者及時刪除。”該條款對刪除權做出較為概括的規定,而部分社會信用地方立法則規定了刪除權適用的三種具體情形:(1)信用主體可以要求刪除表彰獎勵、參加志愿服務和進行慈善捐贈等信息。③參見《河北省社會信用信息條例》第47條、《天津市社會信用條例》第43條第1款。該等信息可能給信用主體增信,是否刪除尊重信息主體的意愿。(2)信用信息查詢期限屆滿。①參見《上海市社會信用條例》第35條、《天津市社會信用條例》第42條。信用信息查詢的目的是激勵守信懲戒失信,因此查詢期限屆滿應當從公開和查詢系統刪除。(3)信用信息歸集依據被撤銷。信用主體的公共信用信息向信用信息共享平臺歸集后,據以認定其失信狀態的行為被有關國家機關撤銷或者變更的,應及時刪除或者變更該失信信息。②參見《上海市社會信用條例》第37條、《天津市社會信用條例》第43條第2款。與此同時,無論是地方信用立法還是《民法典》均規定了信息處理者的安全保護義務和保密義務。第三,同意權規定不完善。根據《民法典》第1035條的規定,信用主體的同意權是指信用主體享有的對信用信息處理和查詢的決定權。地方社會信用立法均規定了信用主體的同意權,但存在以下問題:(1)部分地方立法同意權內容不完整,僅規定了信用信息查詢同意權,而且表述不清晰。(2)同意權規定分散,多數未規定在信用主體權益保護專章之中。信用信息處理同意權和查詢同意權規定在同一地方立法的不同章節,不同地方立法橫向對比則差異更大。建議社會信用地方立法完整、明確地規定同意權,且盡可能相對集中規定。

三、信用主體權利救濟評析

“無救濟,無權利”。信用主體的權利保護除了課信息處理者以義務外,侵害信用主體權利時的救濟更為關鍵。關于信用主體權利救濟,《民法典》的規范相對明確,而地方社會信用立法則相對薄弱。

(一)《民法典》關于信用侵權的法律救濟

如前所述,《民法典》對信用利益的保護采取了二分法,信用主體與普通民事主體之間的關系歸入名譽權范疇,侵害該類信用利益構成侵害名譽權;信用主體與信息處理者的關系歸入個人信息保護范疇,侵害該類信用利益構成侵害個人信息糾紛。《民法典》信用利益侵權保護的劃分對相關糾紛的解決將產生根本性影響。《民法典》頒行前侵害信用利益糾紛案由主要為名譽權糾紛、一般人格權糾紛、侵權責任糾紛。為了配合《民法典》實施,2020年12月29日最高人民法院再次修正《民事案件案由規定》,在第二級案由“一、人格權糾紛”項下變更“6.隱私權糾紛”為“8.隱私權、個人信息保護糾紛”,繼而在“8.隱私權、個人信息保護糾紛”項下:增加“(1)隱私權糾紛”“(2)個人信息保護糾紛”。①《最高人民法院印發〈關于修改〈民事案件案由規定〉的決定〉》的通知》(法〔2020〕346號)。據此,《民法典》頒行后相關案由則應為名譽權糾紛和個人信息保護糾紛兩類。

由于侵害名譽權構成要件的認識基本一致,以名譽權糾紛處理侵害信用利益案件,則應依據侵害名譽權的構成要件進行分析。司法實踐中,該類案件爭議焦點主要集中于損害后果的認定。侵害名譽權的損害后果即社會評價降低通常是推定的。只要損害名譽權的行為為第三人所知悉,即構成毀損名譽。②王利明:《人格權法研究》,人民法院出版社2005年版,第517—518頁。不過考慮到征信系統的特殊性,各地法院的認定并不一致。在宋海勇訴泰安市岱岳農村商業銀行股份有限公司名譽權糾紛案中,二審法院認為:“雖然該征信系統并非向社會上不特定民眾開放,但征信系統在相關經濟領域內部具有公示效應。基于上訴人貸款等級標記為可疑的事實,在上訴人經濟活動范圍內的不特定交易方會認為上訴人的信用能力下降。征信系統的封閉性為相對封閉性,在銀行信用市場上,信用評級是公開的,并為交易時不特定的第三方所知……在客觀情況發生改變的情況下,被上訴人有義務消除上訴人的該筆不良記錄。”被上訴人未予消除不良記錄的行為構成侵害名譽權。③“宋海勇訴泰安市岱岳農村商業銀行股份有限公司名譽權糾紛案”,山東省泰安市中級人民法院(2017)魯09民終896號民事判決書。而在陳啟寶訴中國民生銀行股份有限公司上海分行侵權責任糾紛中,再審法院認為:“信用雖然也是一種社會上的評價,與名譽互有關聯,但也存在區別。……錯誤信息是否廣泛傳播,不是侵害信用的構成要件,但在判斷損害結果和賠償金額時應將之作為考量因素。”④“陳啟寶訴中國民生銀行股份有限公司上海分行侵權責任糾紛案”,上海市高級人民法院(2018)滬民再13號民事判決書。客觀而言,只要進入征信系統,相關信用信息在該系統就是公開的。這一公開是推定的,正如不動產登記的公示效力。因此,只要發生錯誤信用信息,就會損害信用主體的名譽權。根據《民法典》第1182—1183條的規定,侵害個人信用利益造成財產損害的,應予賠償;造成嚴重精神損害的,應予賠償。

由于個人信息保護糾紛屬于新型案件,對侵害個人信息構成要件的認識并不一致,以個人信息保護糾紛處理侵害信用利益案件,則應結合人格權的特點依據侵權的構成要件進行分析。關鍵在于以信息處理者是否違反法定義務判斷其是否存在過失。《民法典》第998條規定:“認定行為人承擔侵害除生命權、身體權和健康權外的人格權的民事責任,應當考慮行為人和受害人的職業、影響范圍、過錯程度,以及行為的目的、方式、后果等因素。”第1165條第1款規定:“行為人因過錯侵害他人民事權益造成損害的,應當承擔侵權責任。”據此,行為人的注意義務是判斷其是否存在過錯的標準。信息處理者必須遵循其法定義務。由于信息處理者從事行業的特殊性,而且其法定義務的標準應該高于一般人。一旦違反法定義務,即應判定信息處理者存在過錯,侵害了信用主體的信用利益。“侵權責任編”以損害賠償為中心構建制度體系,過錯責任一般條款聚焦損害賠償。⑤王利明:《〈民法典〉人格權編的立法亮點、特色與適用》,《法律適用》2020年第17期。在侵害他人信用利益的情形下,信息處理者當然應當承擔更正、刪除等責任,“造成損害的”還應承擔賠償責任。在胡曉青訴渭南市華州區農村信用合作聯社一般人格權糾紛案中,一審法院持該觀點。“公民的人格權受法律保護,被告華州區信用聯社在沒有任何正當理由和法律依據的情況下,利用其職務便利限制原告胡某某的兩張信合銀行卡的正常使用,已對胡某某的信用權構成侵權,對胡某某因此造成的損失應予賠償。”⑥“胡曉青訴渭南市華州區農村信用合作聯社一般人格權糾紛案”,陜西省渭南市華州區人民法院(2017)陜0503民初1199號民事判決書。

(二)社會信用地方立法之信用主體權利保護評析

社會信用地方立法給予信用主體的權利救濟相對缺乏。9部省級社會信用地方立法均以專章規定法律責任,但多為行政責任,信用主體權利救濟規范也不盡相同。最早出臺的省級社會信用地方立法《陜西省公共信用信息條例》則沒有對信用主體的侵權救濟做出任何規定。6部省級社會信用地方立法①參見《湖北省社會信用信息管理條例》《上海市社會信用條例》《河北省社會信用信息條例》《浙江省公共信用信息管理條例》《河南省社會信用條例》和《天津市社會信用條例》之“法律責任”章節。圍繞信用主體的侵權救濟做出了兩方面的概括規定:一方面,從整體上,對信息處理者的法律責任做出概括規定,一般表述為:違反地方信用立法規定的行為,法律、行政法規已有處理規定的,從其規定;另一方面,對信息處理者的民事責任做出概括規定,信息處理者在社會信用信息采集、歸集、使用等過程中侵犯信息主體合法權益的,應當依法承擔相應的民事責任。值得注意的是,《遼寧省公共信用信息管理條例》第43條對信息處理者違反約定的民事責任做出了明確規定,即“因未按照與信息主體約定的用途使用公共信用信息給他人造成損失的,依法承擔民事責任”。這是9部省級社會信用地方立法中唯一出現的涉及損害賠償的條款,這一條款對信用主體利益損害的關注值得肯定。司法實踐中,信用主體主張損害賠償難。《民法典》在區分法律關系類型的基礎上為信用主體侵權救濟提供了兩條路徑,其中個人信息保護規范屬于社會信用立法的范圍,但尚未與信用侵權的情形充分結合,地方社會信用立法在這方面應該有所作為。

地方社會信用立法可以從三個方面完善信用主體侵權救濟:一是結合信用侵權的特性,明確《民法典》第998條在信用侵權適用中的考量因素;二是依照信用行業的特點,進一步細化信息處理者的法定義務和職業操守,增強《民法典》第1165條在信用侵權適用中的可操作性;三是根據信用損害的特質,確立信息處理者承擔損害賠償責任的具體情形。只有建立完善的民事責任制度,充分發揮民事責任的賠償損失和預防違法功能,才能提升信用主體對社會信用體系建設的信心,才能更好更快地建設信用社會。

四、結語

社會信用地方立法先行先試取得了寶貴的經驗。與此同時,個人信用信息被泄露、被違法處理的現象時有發生,這就要求加強對信用主體合法權益的保護。作為民事領域的基本法,《民法典》構建了保護信用主體合法權益的制度框架。以該制度框架為依據,審視現行社會信用地方立法,發現其雖然多設置專章保護信用主體權益,但救濟機制存在明顯短板。社會信用地方立法應當從完善立法目的出發,健全信用主體權利體系,補足侵害信用權益救濟制度,特別是損害賠償制度。只有充分保障信用主體的合法權益,才能為國家權力劃定邊界,才能實現社會信用領域公共利益和私人利益的平衡,才能實現構建信用社會的初衷。