民主集中制：最大的制度優勢

李君如

2021年3月5日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議在京召開。圖為與會代表陸續走出人民大會堂。（IC photo圖片）

引言：從上海姑娘談“顏色革命”說起

長期以來，國際社會有些人總是說中國共產黨實行的是“專制的、集權的或威權主義的”制度。他們由此陷入自己設置的邏輯困境：一個這樣“反民主”的制度，為什么會得到14億多中國人民的擁護而沒有發生像“顏色革命”那樣的反政府運動？為什么能夠在經濟社會發展和應對國際金融危機、新冠肺炎疫情等全球性問題時，取得那么大的成功？

2016年春，針對有人在美國知名問答平臺Quora上提出的“中國知識精英怎么還不發起‘顏色革命”這一問題，一位在美國工作的“80后”上海姑娘作出了回答，她曬出了2張對比鮮明的照片（一張是1990年的上海浦東，一張是2010年同一角度拍的上海浦東），并寫了一段被美國網民稱為“最簡短，卻也最犀利”的答問：“20年內，我的老家從一窮二白發展到這樣！我們看上去像受迫害、被洗腦、沒自由、想要換一個更好的政府嗎？謝謝你的建議，中國現行制度運轉良好。”由此可見，中國的制度之所以基礎牢固，就在于深得像這位上海姑娘這樣普通的人民群眾的支持。

中國共產黨從成立的第一天起，就把民主作為自己的奮斗目標，從來沒有追求過建立一個集權主義的黨;新中國從成立的第一天起，就建立了具有廣泛民主基礎的人民民主制度，而不是所謂“專制的、集權的或威權主義的”制度。當然，中國的民主制度是新型的民主制度，和美國等西方國家的民主制度不同。其實，在西方國家中，各個國家的民主制度也不完全一樣。就像各個國家的民主實現形式都有自己的特點，中國共產黨在民主實踐中也形成了自己的特點。中國共產黨是由一群矢志追求民主理想的年輕人建立的，他們在建立工農紅軍和農村革命根據地的時候，就發現民主如果沒有集中就會異化為極端民主甚至無政府主義，什么決議也做不了，什么事也做不成。就是在這樣的實踐中，他們認識到民主制和集中制在社會生活中都有用，是可以相輔相成結合在一起的。

中國的民主制度，就是把民主制和集中制結合在一起的民主集中制。這是一種新型的現代民主制度。

融原則、制度、方法于一體的民主集中制理論

中國共產黨實行的民主集中制，是從馬列主義的建黨原則中學來并在實踐過程中發展了的、具有中國特色的民主集中制。在列寧那里，民主集中制既是原則，又是制度。中國共產黨在堅持和完善民主集中制的過程中，不僅堅持民主集中制的原則和制度，而且為了把民主制和集中制更好更有效地結合起來，還根據馬克思主義的認識論，形成了“民主基礎上的集中、集中指導下的民主”的理論和方法。

在中國共產黨的理論體系中，有四個公式是相通的。

一是“實踐——認識——實踐”。中國共產黨基于辯證唯物主義的基本原理，強調認識來自實踐，又要回到實踐，即指導實踐并接受實踐的檢驗，在實踐中豐富和發展。

二是“個別——一般——個別”。根據辯證唯物主義的認識論，中國共產黨強調在方法論上要認識到普遍性寓于特殊性之中，要通過調查研究，從一個個典型經驗中去揭示具有普遍性的一般規律以形成正確的決策。與此同時，強調在貫徹落實這些決策時不能停留在一般號召中，而要對各個地方各個單位貫徹落實這些決策進行個別的具體的指導。

三是“群眾——領導——群眾”。毛澤東曾經說過：“我們共產黨人無論進行何項工作，有兩個方法是必須采用的，一是一般和個別相結合，二是領導和群眾相結合。”中國共產黨根據辯證唯物主義的認識論和方法論，強調在領導工作中要深入到群眾中去，把群眾分散的無系統的意見集中起來，經過研究使之成為集中的系統的意見，然后再到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。

四是“民主——集中——民主”。中國共產黨明確指出，民主集中制正是“實踐——認識——實踐”的認識論、“個別——一般——個別”的方法論、“群眾——領導——群眾”的工作路線在制度上的集中體現。也就是說，中國共產黨在制度及其方法上必須也只能實行“民主——集中——民主”的民主集中制，即“民主基礎上的集中、集中指導下的民主”的原則和制度。

2021年3月10日，中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會第四次會議在人民大會堂閉幕。圖為閉幕會后，委員們走出人民大會堂。（新華社圖片）

從這四個公式可以看到，中國共產黨的民主集中制不僅是一個組織原則，也不僅是一個組織制度，而是一個以辯證唯物主義認識論和方法論為基礎的，包括原則、制度、方法在內的民主集中制理論。

從中央到地方和基層相互銜接的民主集中制組織體系

中國共產黨的民主集中制在實踐中形成了從中央到地方和基層相互銜接的組織體系，這一組織體系以選舉制、代表大會制、委員會制、任期制、報告制為基本制度，并在領導班子內部實行集體領導和分工負責相結合的組織制度。

中國共產黨在黨內民主制度設計上，規定了黨的各級領導機關除他們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都必須通過選舉產生。黨員選出的代表及其組成的全國和地方的黨代表大會是黨的領導機關，黨的最高領導機關是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會，黨的地方各級領導機關是黨的地方各級代表大會和它所產生的委員會，黨的各級代表大會的代表實行任期制;黨的中央政治局、中央政治局常委和中央委員會總書記由中央委員會全體會議選舉產生，地方各級委員會常委和書記、副書記由黨的地方各級委員會全體會議選舉產生并報上級黨委批準;黨的基層組織包括基層黨委、總支部委員會、支部委員會及其書記、副書記由黨員大會或代表大會選舉產生，并報上級黨組織批準。

這一制度設計，還規定了黨的各級委員會必須向同級代表大會負責并報告工作。比如由全國黨代表大會選舉產生的中央委員會必須向全國黨代表大會報告工作，并經全國黨代表大會審議批準。地方黨委也必須向同級黨代表大會報告工作，并由地方黨代表大會來審議批準。基層黨組織同樣必須向選舉他們的黨員大會或代表大會報告工作，由黨員大會或代表大會審議批準。

需要特別指出的是，這一制度設計規定了黨的各級組織內部必須實行集體領導和分工負責相結合的制度。黨的各級委員會一經成立，就要進行分工，各個黨委成員必須根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。與此同時，黨的集體領導制度明確規定，黨委內部任何個人都不能凌駕于黨委集體之上，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。

與群眾路線緊密相連的新型民主制度

民主集中制中最重要的就是黨的群眾路線在黨的生活中的運用，是一個與“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線工作方法緊密相連的新型民主制度。

群眾路線作為中國共產黨的工作路線，有一個形象的說法叫作“從群眾中來、到群眾中去”。“從群眾中來”，指的是黨在決策之前先要開展調查研究，既及時了解群眾的所需所要，又及時發現和總結群眾創造的新鮮經驗，并將群眾分散的無系統的意見集中起來;“到群眾中去”，指的是黨在作出決策后，要到群眾中去宣傳解釋，使之成為群眾的意見，使群眾能夠堅持下去，見之于行動。與此同時，在群眾實踐中還要檢驗之前的決策是否正確，需要調整的就及時調整。比如2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（下稱《建議》）。這是中共中央對于國家未來發展提出的建議，對于國務院制定規劃綱要有極其重要的指導意義。國務院編制的規劃綱要，經過全國人民代表大會審議通過后就成為國家意志。在這里，中國共產黨“扮演”的是“人民最高代言人”的角色。因此，中國共產黨在提出建議之前，不僅同各民主黨派以及工商聯舉行了協商會議，還舉行了由習近平總書記親自主持的包括企業家、黨外人士、經濟社會領域專家、科學家、教育文化衛生體育領域專家、地方黨政領導、基層代表參加的一系列座談會，直接聽取意見，同時利用互聯網開設“建言十四五”專門渠道聽取廣大網民的意見建議，把頂層設計和問計于民結合起來。據統計，在網上收到了超過101.8萬條建言。各類座談會的意見和網上的建言，成為中共中央形成《建議》的重要依據。由此可見，群眾路線作為中國共產黨的根本工作路線，是中國共產黨和人民群眾緊密相連的、充分體現中國共產黨民主精神的工作路線。而這樣“從群眾中來、到群眾中去”的決策過程，就是“民主基礎上的集中、集中指導下的民主”的民主集中制。

為慶祝建黨百年華誕，中國共產黨在全黨全國范圍內開展了黨史學習教育。中國共產黨學黨史，強調知行合一、以知促行，要通過黨史這部生動教科書，使大家認識到中國共產黨的初心使命是“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興”，并要求在開展黨史學習教育時踐行黨的初心使命，開展“我為群眾辦實事”活動。正因為中國共產黨把自己的根深深地扎在人民群眾中，所以才能在平時把人民群眾團結在自己周圍，在關鍵時刻能夠一呼百應動員群眾，實現黨的奮斗目標。也就是說，中國共產黨治理國家，不是僅僅由幾千萬黨員來治理國家，而是動員和組織最廣大的人民群眾來治理國家。

為慶祝建黨百年華誕，中國共產黨在全黨全國范圍內開展了黨史學習教育，并相應開展“我為群眾辦實事”活動。圖為2021年6月2日下午，在浙江省臺州市仙居縣下各鎮廈閣村，黨員志愿者開展“我為群眾辦實事”主題實踐活動，幫助缺少勞力的農戶移栽秧苗。（IC photo圖片）

黨內民主集中制和國家民主集中制

中國共產黨的群眾路線包含兩個方面的要求，一是各級黨組織特別是黨的各級領導干部要經常而又充分地聽取黨內同志的意見，二是各級黨組織包括政府機構內的黨組織特別是黨政機關各級領導干部要經常而又充分地聽取黨外群眾的意見。因此，在堅持和實行群眾路線的時候，我們形成了黨內民主集中制和國家民主集中制這樣兩種既相互區別又相互聯系的民主集中制。

在黨內民主集中制方面，為保證各級黨組織特別是黨的各級領導干部能夠經常而又充分地聽取黨內同志的意見，中國共產黨的黨章規定，黨的各級組織要使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。黨的各級委員會不僅要向選舉他們的黨代表大會報告工作，黨的上級組織還要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們的問題;黨的下級組織既要獨立負責地解決自己職責范圍內的事情，也要及時向上級組織請示和報告工作;黨的上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。在實際工作中，各級黨組織采取多種形式聽取黨內同志的意見。比如各級黨組織會在作出重大決策之前先召開一系列工作會議，廣泛充分聽取各個方面的意見或建議。最典型的例證是在黨的十一屆三中全會前黨中央召開了長達36天的工作會議，撥亂反正中的一些重大問題都是在工作會議上經過充分討論后再提交黨的十一屆三中全會審議通過的。又比如，各級黨組織都會印發簡報或要報，在黨內通報最近的工作要求、各單位的工作經驗和群眾意見以及上級組織的最新指示;各級黨組織還會舉行一些黨員或下級組織代表參加的座談會，了解黨組織的決議貫徹落實情況和黨內外群眾對黨的工作的意見或建議。建立在這樣民主基礎上的決策一旦獲得通過，廣大黨員就會自覺執行。這些在黨內實行的群眾路線做法和制度，就是黨的民主集中制。

在國家民主集中制方面，為保證各級黨組織包括政府機構內的黨組織特別是黨政機關的各級領導干部能夠經常而又充分地聽取黨外群眾的意見，中國共產黨黨章和國家憲法規定，黨和國家各級組織的重大決策和立法都必須建立在民主的基礎之上，一旦通過就必須堅決執行。經過長期探索和不斷完善，中國共產黨在國家治理中堅持實行群眾路線，已經形成了和選舉民主不同但又能夠和選舉民主結合的協商民主制度。中國的民主制度有兩種形式：一是選舉民主，二是協商民主。選舉民主主要通過實行選舉制和代表制的黨代表大會、人民代表大會來實現;協商民主則是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。不經過協商的不能進入決策程序，協商沒有達成共識的也不能進入決策程序。這是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。目前，中國已經形成了政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商等七大協商民主渠道。2021年6月25日，在慶祝中國共產黨成立100周年之際，國務院新聞辦公室發表的《中國新型政黨制度》白皮書對此作出相應的闡釋。比如，中共中央在每年召開全會作出重大決策之前，都必須同八個民主黨派和工商聯進行協商;在中國的制度設計中，除了有選民選舉產生的人民代表組成的人民代表大會這一根本政治制度，還有中國人民政治協商會議（人民政協）。人民政協是一個專門的協商機構，一般都和人民代表大會同時召開，并由政協委員對人民代表大會要審議的法律法規進行討論;政協委員還可以同政府部門進行專題協商，提出意見和建議。中國的民主是全過程的民主，而不是在投票時有民主、投票后就進入“休眠期”的民主。中國的所有重大決策都是在這樣廣泛的民主基礎上形成的。

由此可見，中國的民主制度是既有民主性又有效率性的民主制度。正如習近平總書記指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，它正確規范了黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則，是反映、體現全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執行的科學的合理的有效率的制度。因此，這是我們黨最大的制度優勢。”

2021年6月12日，齊齊哈爾市鶴城藝術宮里展出的長達85米的《中國共產黨章程》小楷書法長卷。近20000文字，向人們訴說著一百年來屬于中國共產黨人的文化自信與政治信仰。（IC photo圖片）

2021年6月16日，遼寧沈陽，民間收藏家展出自己收藏的百部黨章，迎接建黨100周年。另展出的還有共青團團章、少先隊隊章等藏品。（IC photo圖片）

民主集中制包括嚴格的紀律和監督

中國共產黨在貫徹民主集中制時，不僅十分重視堅持群眾路線、重視制度建設和改進工作方法，而且非常重視紀律建設和民主監督制度建設。

中國共產黨黨章規定，黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。這“四個服從”，是中國共產黨在黨的建設長期實踐中逐步形成，并在總結“文化大革命”教訓后進一步完善的。這“四個服從”，是中國共產黨的政治紀律和組織紀律的集中體現，同時也是黨的民主集中制的重要組成部分和重要保證。

為加強黨的紀律建設，中國共產黨建立了黨的紀律檢查機關，并在黨章中設“黨的紀律”專章明確黨的紀律包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律，還根據黨章制定了《中國共產黨紀律處分條例》等黨規;國家也相應制定了《中華人民共和國公職人員政務處分法》等法律法規，做到有紀可依、有法可依。同時，黨章規定禁止任何形式的個人崇拜，既保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下，又堅決維護代表黨和人民利益的領導人的威信。中國共產黨還通過了黨內政治生活若干準則等重要規定，明確提出黨員和干部要增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，始終做到在思想上政治上行動上與黨中央保持高度一致。

在加強紀律建設的同時，中國共產黨還以黨章為根本遵循，制定了《中國共產黨黨內監督條例》，強化了黨內監督。在國家層面，中國也以憲法為依據出臺了《中華人民共和國監察法》。這兩部法律法規的出臺，實現了對黨員領導干部和公務員監督的全覆蓋。中國共產黨明確把領導干部特別是高級干部作為“關鍵少數”加以監督，強調有領導權力就要負監督責任，努力做到有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究。與此同時，堅持黨內監督中的民主集中制原則，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，還堅持黨內監督與外部監督相結合。為加強監督，中國共產黨還建立了權威高效的黨內監督體系，強化了紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督，尤其是把巡視巡察作為黨內監督戰略性制度安排，充分發揮好巡視利劍作用。同時，還加強部門職能監督，重視基層日常監督，強化黨員民主監督，形成監督合力，為全面從嚴治黨提供全方位立體化的堅實保障。

2021年7月29日，河北省人大常委會審議通過《河北雄安新區條例》，將規劃上升為法律，確保一張藍圖干到底。（新華社圖片）

義務和權利相對應又相結合的新型民主制度

中國共產黨的民主集中制對于每一個黨員來說，是一個義務和權利相對應又相結合的新型民主制度。

中國共產黨黨章對黨員必須履行的義務作出了規定，要求黨員干部堅定理想信念、堅持實事求是、推動科學發展、密切聯系群眾、加強道德修養、嚴守黨的紀律、提高自身素質和能力、經常檢查和彌補自身不足。同時，中國共產黨黨章也對黨員享有的權利作出了規定，指出黨員享有黨內知情權、接受黨的教育培訓權、黨內參加討論權、黨內建議和倡議權、黨內監督權、黨內提出罷免撤換要求權、黨內表決權、黨內選舉權和被選舉權、黨內申辯權、黨內提出不同意見權、黨內請求權、黨內申訴權、黨內控告權等權利。

任何一種民主制度，都是權利和義務對等的制度，中國共產黨的民主集中制也不例外。為此，中國共產黨還制定了《中國共產黨黨員權利保障條例》，對黨員權利及其保障措施和責任追究作出了明確規定，指出黨組織必須尊重黨員主體地位，強化管黨治黨政治責任，將黨員權利保障融入新時代黨的建設之中，嚴格按照黨章和其他黨內法規保障黨員各項權利、完善黨員權利保障制度機制。任何侵犯黨員權利的行為必須受到追究。黨組織應當以事實為根據、以黨章黨規黨紀為準繩，對侵犯黨員權利行為作出認定和處理。與此同時，黨員應當增強黨的觀念和主體意識，將行使黨章規定的權利作為對黨應盡的責任，向黨組織講真話、講實話、講心里話，敢于擔當、敢于負責，遵守紀律規矩，正確行使權利。

結語

中國特色民主集中制已經形成了一個以辯證唯物主義認識論和方法論為基礎，包括民主集中制原則、制度、方法在內的理論體系。根據這樣的理論建立和完善起來的民主集中制，不僅在實踐中已經形成了以選舉制、代表大會制、委員會制、任期制、報告制為基本制度，并在領導班子內部實行集體領導和分工負責相結合的制度，而且已經形成了從中央到地方和基層相互銜接的組織體系。最重要的是，這是一個與“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線工作方法緊密相連的新型民主制度，是一個十分重視紀律建設和民主監督制度建設的新型民主制度，是一個黨員義務和權利相對應又相結合的新型民主制度。要問中國特色民主集中制的“特色”何在？就在于它是既堅持馬克思主義民主集中制原則，又在中國獨特實踐中形成具有中國共產黨自己特色的民主集中制。