全球貿易治理視角下世貿組織改革問題

何偉文

自2017年美國特朗普政府強推單邊主義和霸凌主義以來，以世貿組織為中心的全球多邊貿易體制受到了嚴重沖擊。2021年初拜登入主白宮后，美其名為“回歸多邊”，實則糾集“五眼聯盟”國家、歐盟以及日本，組成所謂“共同價值觀國家”的小圈子，以多邊主義之名，行單邊主義之實，持續沖擊多邊主義和多邊貿易體制。2021年6月，美國主導發表的七國集團（G7）聯合聲明和歐美峰會聲明，宣布將成立“跨大西洋技術與貿易理事會”，構筑將中國排除在外的半導體和其他高科技產業鏈，宣布對沖“一帶一路”倡議的美版全球基礎設施建設方案，明確由歐美少數國家主導規則和制定標準;提出以遏阻中國為中心，進行世貿組織改革。其實質是把覆蓋全球的產業分工和全球貿易按意識形態進行分割，把覆蓋164個成員的世貿組織分裂為相互對抗的兩個部分，以“改革世貿組織”為名，把自己小圈子的規則變成新的多邊貿易規則，進而維護美歐等國在世界貿易體系中的主導地位。我們需要正確認識世貿組織改革面臨的關鍵難題，深入分析世界主要經濟體關于世貿組織改革的方案，進而對未來多邊貿易機制和全球貿易治理的前景作出研判。

世貿組織改革面臨的問題

美國直接無視世貿組織，發動一系列針對中國、歐盟和其他國家的大規模單邊關稅、單邊限制和保護主義行動，嚴重阻礙了世貿組織運作和改革。2019年11月30日，世貿組織上訴機構最后一名大法官期滿離任。美國為逃避處罰，阻撓所有接任大法官任命，迫使世貿組織上訴機構陷入停擺，世貿組織因而出現成立以來最大危機。2020年5月14日，世貿組織總干事阿澤維多宣布提前一年離任。全球貿易治理正處于重要的歷史節點，世貿組織運行的原則和功能受到了嚴重沖擊。

一、世貿組織的生存原則受到根本挑戰

雖然改革是世貿組織面臨的迫切任務，但能否繼續生存即能否維系世貿組織賴以建立的原則，是當前世貿組織面臨的重大問題。世貿組織成立于1995年，其三大基本原則包括非歧視原則、差別待遇原則和協商一致原則。

第一，根據非歧視原則，所有世貿組織成員均享受無條件最惠國待遇。參加世貿組織的164個成員間，每個成員提供的優惠條件自動適用于其他163個成員。單個成員不得限制另一個成員的產品，使之無法享受和其他成員相同的待遇。但現在，美國僅僅依據其國內法，就單方面對中國約4200億美元產品加征關稅，禁止對中國出口芯片，并打造將中國排除在外的芯片供應鏈，同時對部分成員增加鋼鋁稅、光伏板稅。這些舉措嚴重破壞了世貿組織非歧視原則，拜登政府上任后也未糾正這些問題。

第二，根據差別待遇原則，發展中經濟體和發達經濟體實行不同程度的開放，前者可以獲得更多照顧。當前，美國主張推翻差別待遇原則，改用“公平貿易”原則，即無論是發達經濟體還是發展中經濟體，均須與美國采取相同的待遇，這無疑違背了世貿組織建立時的初衷，給全球貿易治理前景蒙上了一層陰影。

2020年5月14日，世貿組織總干事阿澤維多宣布提前一年離任。圖為2019年1月，阿澤維多出席在瑞士達沃斯舉行的世界經濟論壇會議。（新華社圖片）

2021年2月15日，世貿組織召開總理事會特別會議，任命尼日利亞候選人恩戈齊·奧孔喬-伊維拉擔任世貿組織總干事一職。伊維拉成為世貿組織成立以來的首位女性總干事，也是首位來自非洲的總干事。（IC photo圖片）

第三，世貿組織采取遵循協商一致原則的決策方式，該組織所有重大決定通常需要經過164個成員共同協商，達成一致意見后才能作出，這一原則意味著任何一個成員都有“一票否決”權。在設計之初，協商一致原則可以看作是世貿組織向弱小經濟體釋放出的善意，以保證在多邊貿易平臺上能享有與強大經濟體平等的話語權，但隨著世貿組織的正常運行遭遇來自其成員甚至只是某一成員的頻頻阻撓，全球多邊貿易談判嚴重受阻。事實表明，一致通過的程式需要改進，但協商一致的根本原則不能改變。美國等提出的改革方案實際上是要求由其代表的少數發達國家來制定規則，但這最終會使絕大多數發展中經濟體成員被邊緣化。

總之，世貿組織無論怎樣改革，這三大基本原則不能改變。但當前三大原則尤其是第一項原則已經遭到無視和踐踏。

二、世貿組織的基本功能受到嚴重限制

世貿組織具有談判、審議和執行規則三大基本功能。在談判功能方面，世貿組織的前身關貿總協定自1948年正式成立至1995年間，完成了9輪全球多邊貿易談判，并以烏拉圭回合談判完成達到頂峰。而世貿組織自1995年成立至今，26年間只達成了貿易便利化協定和信息技術擴容協定，但后者只是個諸邊協定，并不是全體成員參加的協定。多哈回合談判于2001年發起，原計劃于2005年結束，結果一再延長，終未達成共識。當今世界新技術迅速發展，特別是以互聯網為代表的信息通信技術帶來了生產方式和貿易方式的重大變化。全球應對氣候變化所需要的碳交易規則也亟須制定，世貿組織的規則體系總體還停留在反映傳統貿易方式的階段，而世貿組織談判功能的效用被嚴重降低，凸顯世貿組織已經無法適應當前形勢的發展需要。

由于全球多邊貿易談判長期沒有結果，過去十多年來，各類區域性、跨區域或區域內諸邊、雙邊貿易協定如雨后春筍般出現。據世貿組織統計，截至2021年7月6日，向該組織通報已經生效的這類區域貨物貿易協定共有350個，其中僅2020年就有40個。這類區域或雙邊貿易協定雖然總體遵循世貿組織規則，但反映了全球性協定的缺失。

世貿組織第二個基本功能是審議功能，即定期審議各成員貿易體制，該功能的實施還比較正常。第三個基本功能是執行規則，即爭端解決機制。這是世貿組織最具權威性的功能。世貿組織在承襲關貿總協定法律體系時，關于爭端解決機制的諒解備忘錄第23條規定，成員無權判定另一個成員違反世貿組織規則而采取措施，必須提交世貿組織爭端解決機制裁定。截至目前，該爭端解決機制共受理成員間訴訟案603件，已裁決350件。凡經世貿組織裁決，即具法律效力，涉案成員必須執行，否則將被授權懲治（如加征一定金額的關稅）。爭端解決機制有效維護了世貿組織規則體系，制止了相關國家的違規行為，保障了多邊規則的有效執行。當前，上訴機構所有大法官任期均已滿，由于美國政府的蓄意阻撓，新的大法官無法正常產生，上訴機構業已停擺。然而，單個成員踐踏多邊規則并未受到處罰，多邊貿易機制幾乎陷入停頓。世貿組織爭端解決機制的缺陷也凸顯了其改革的必要性和迫切性。

世界主要經濟體關于世貿組織改革的方案

圍繞世貿組織改革，美國、歐盟和中國等對國際貿易體系具有較大影響力的世界主要經濟體都提出了各自的世貿組織改革方案。通過比較研究，我們可以發現未來世貿組織改革的一些方向。

一、美國、歐盟和中國關于世貿組織的改革方案

第一，美國方案的核心是顛覆世貿組織現行規則體系，建立符合美國利益的新規則體系。具體包括：一是給世貿組織制造危機，令上訴機構陷入停擺，以迫使世貿組織作出讓步。二是要求所有世貿組織成員國同美國一道享受同等待遇，沒有任何照顧。三是集中攻擊中國“非市場經濟體的挑戰”。四是要求世貿組織爭端解決機制“必須尊重成員的主權選擇”，即國內法高于國際法。美國上述改革建議不具備系統性和建設性，也沒有回答如何適應新時期世界經濟貿易發展的要求;絲毫不提及自身嚴重違反世貿組織規則，只集中攻擊中國。

第二，歐盟方案主要認為，世貿組織存在的主要問題是缺乏效率，允許三分之二的成員包括世界最大最具活力的經濟體享受更優惠的待遇是不合理的;改革世貿組織爭端解決機制。歐盟方案基本指向是提高世貿組織效率、透明度和公平性。它主要包括：確定平衡、公平競爭規則，通報關于補貼的相關情況;將世貿組織關于補貼的協定適當擴大，針對國企補貼制定相應規則，處理國企造成的市場扭曲;提高透明度和強化通報，成員實行的有關國內規則和電子商務規則等均要通報;建立涵蓋數字貿易的規則;完善可持續的漁業補貼等。

2018年9月18日，歐盟委員會發布世界貿易組織改革初步建議。圖為歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫當日在比利時布魯塞爾發表講話。 （新華社圖片）

第三，關于中國方案。2019年5月13日，中國向世貿組織正式提交了《中國關于世貿組織改革的建議文件》。文件首先明確世貿組織在全球經濟治理體系中的重要作用，強調以世貿組織為核心的多邊貿易體制是經濟全球化和自由貿易的基石，同時指出世貿組織面臨前所未有的生存危機。

中國對世貿組織改革的總體立場是堅持世貿組織三項基本原則不能動搖;優先解決危及世貿組織生存的關鍵和緊迫性問題，包括打破上訴機構成員遴選僵局，加嚴對濫用國家安全例外的措施以及不符合世貿組織規則的單邊措施的紀律。同時，中國方案強調世貿組織改革的目的是提高其在全球經濟治理中的作用，并在農漁業補貼、貿易救濟、電子商務、增強多邊貿易體制的包容性等領域提出了公正合理的建議。

二、美國、歐盟、中國方案的異同

第一，美國方案的核心是顛覆現行基本規則，企圖迫使世貿組織其他成員服從美國主導制定的、適合美國利益的新規則體系。歐盟方案總體是建設性的，與美國方案有很大區別，但二者也有一定契合點。

歐盟方案與美國方案的主要區別是，歐盟主張維護世貿組織和多邊貿易體制，反對爭端解決機制癱瘓，并與中國共同提出了臨時仲裁機制。在處理補貼、競爭扭曲等方面，歐盟方案總體符合世貿規則;提出了制定數字貿易規則的主張;提出完善漁業補貼，符合廣大發展中成員需要。

歐盟方案與美國方案的契合點在于，二者均認為現行規則對發展中經濟體成員的優惠過多;認為中國對國企的補貼扭曲了競爭，影響發達經濟體成員利益。但對于這些契合點，歐盟方案與美國方案程度有別，歐盟提出的不是顛覆性方案，而是可談判方案。

美國則極力把與歐盟方案的契合點放大。美國主導的美歐日三方貿易部長會議曾6次發布聯合聲明，提出產能嚴重過剩、不公平競爭、強制技術轉讓和本土化要求等問題，并將“解決第三國非市場導向的政策和做法問題”作為未來國際貿易的重要議程之一。因此，世貿組織未來改革議程的一個關鍵障礙，將是美國脅迫歐盟和日本組成聯合陣線，集中攻擊打壓中國，而將真正需要的改革議題擱置一邊。

第二，中國方案與美歐方案的比較。一是中國方案堅持世貿組織規則體系的三大基本原則，特別是非歧視最惠國待遇的精髓，占據了規則和道義的制高點。歐盟方案也基本承認這一原則，但美國方案則完全反對。

二是在解決世貿組織面臨的生存危機，特別是恢復爭端解決機制運行方面，中國方案的立場非常鮮明，顯然將獲得絕大多數成員支持。歐盟方案贊同這一點，而美國恐成為唯一反對的一方。

三是中國方案完全沒有回避美國、歐盟提出的公平競爭、補貼等問題，而且將相關議題進一步提升到改革世貿組織規則體系層面，即提出根據世貿組織規則，個別成員（如美國）濫用國家安全概念實施貿易限制，背離世貿組織規則采取單邊行動，必須嚴格實行懲罰措施等。

關于國企補貼等問題，中國主張完善加強并更新世貿組織規則中業已包含的補貼、國營貿易等條款;主張一律公平競爭，反對以所有制劃線。這是具有建設性的，也是可行的。在這方面，美國和歐盟對中國的責難背離了世貿組織規則，完全是政治化的，是按照意識形態和價值觀劃線。此外，中國方案提出要完成廣大發展中成員關心的、關系到聯合國2030可持續發展目標能否實現的漁業補貼談判。歐盟方案也考慮到這點，但美國方面則只字未提。中國方案還前瞻性地提出了關于電子商務和新議題的討論，回應了世貿組織規則需要與時俱進、不斷更新的改革方向，并以開放、多邊討論等形式推進，符合多邊貿易體制原則。歐盟方案也提出了關于數字貿易規則的主張，并在一定程度上與中國方案相契合。

總之，中國方案是嚴謹、科學、符合世貿組織基本原則又符合絕大多數成員意愿的建設性方案，會得到絕大多數發展中成員的支持。歐盟方案是建設性與非理性（即跟隨美國遏制打壓中國）的混合物，總體上具有可談判性。而美國則完全沒有提出完整嚴謹的方案，更是旨在顛覆現有世貿組織規則，這無疑將阻礙世貿組織改革進程。

多邊貿易機制的近期前景和全球貿易治理的中期前景

對于多邊貿易機制的近期前景而言，2021年3月1日，世貿組織任命的尼日利亞籍新任總干事恩戈齊·奧孔喬-伊維拉正式就職，結束了該職位長達半年的空缺狀態，給困難中的世貿組織和多邊貿易體制帶來新的希望。即將于2021年11月在日內瓦舉行的世貿組織第十二次部長會議，將成為在很大程度上決定多邊貿易體制近期前景的關鍵會議。

世貿組織秘書處初步確定的議程集中在當前關注的緊迫問題。主要包括：爭取盡快完成漁業補貼談判;合作應對新冠肺炎疫情和疫苗分配赤字，討論免除疫苗專利保護;建立糧食公共安全儲備永久安排;恢復世貿組織爭端解決機制上訴機構運行及推動若干新的諸邊談判。美國的主要關切和打壓中國的訴求并不在主體議程內，而恢復上訴機構的議題將使美國處于孤立狀態。

2020年11月6日，在上海舉行的中國第三屆中國國際進口博覽會上，中國和瑞士企業代表簽訂協議后握手互致祝賀。（新華社圖片）

2021年7月15日，在浙江省杭州市臨安區天目山鎮一家外貿企業的車間內，工人在拋光出口海外的自行車鋼圈。（IC photo圖片）

因此，近期多邊貿易機制將繼續運行并略有增強，而美國及其裹挾下的歐盟所提出的針對中國的改革議題在世貿組織框架內尚難以取得實質性進展。美歐等國或選擇采取小圈子制定規則的方式聯手對付中國。

對于全球貿易治理的中期前景而言，單邊主義、小圈子主義和霸凌主義的沖擊仍將繼續存在。世貿組織不會被邊緣化，在推動多邊貿易談判、恢復上訴機構方面還會取得新的進展，但其面臨的結構性改革難題將在未來一段時期內繼續存在。

具體而言，美國不容許世貿組織改革威脅其霸主地位，也不會改變遏制打壓中國的戰略方針，這決定了美國的戰略和利益指向有悖于多邊貿易機制。美國企圖以小圈子制定規則、排斥多邊主義的總方針不會改變。因此，世貿組織及其規則體系將繼續遭遇重大挑戰。但美國及其盟國只占世貿組織成員總數的20%左右，在世貿組織改革和新的協定談判中也不占優勢，因此很難達成全體成員一致同意的全球多邊協定。未來一段時期，諸邊談判和諸邊協定將是世貿組織框架下的主要模式。值得注意的是，歐盟和日本具有強烈的兩面性，特別是歐盟在意識形態和政治立場上跟隨美國，在支持多邊主義和自由貿易上與中國立場接近。未來歐盟仍將在多邊貿易體制的生存、發展和改革中發揮重要作用，也是中國應積極爭取合作的對象。

當前及今后一段時期，二十國集團（G20）將是包括經貿治理在內的全球治理主要平臺。世貿組織將與G20機制進一步密切合作，并在G20平臺上進一步與經合組織、國際貨幣基金組織、世界銀行合作，這幾方面的疊加，將有力增強多邊主義的治理構架。

從中期來看，世界貿易版圖將進一步向有利于中國的方向發展。北美、歐洲和亞洲三大板塊占世界貨物出口比重發生了很大變化，其中北美占比從16.8%降至13.9%（美國占比從11.2%降至9.0%）。歐亞兩洲合計幾無變化，約占71.7%，但得益于中國的經濟增長貢獻，亞洲占比上升7.9%，“東升西降”態勢進一步凸顯。隨著區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）的落地和中國經濟的火車頭作用日益增強，亞洲板塊的地位將進一步提高，世界貿易重心將進一步集聚在歐亞大陸。中國和歐盟能否共同支持多邊貿易體制并擴大、深化亞歐板塊市場一體化，將在很大程度上影響世界貿易治理和多邊貿易格局的穩定。

鑒于此，中國應堅定不移地維護多邊貿易機制，為其生存和發展以及地位的增強作出盡可能大的貢獻，并堅決反對美國主導的霸凌主義和小圈子主義，更多參與和引領多邊規則制定。在東亞—太平洋方向，切實推動RCEP落地;在歐洲方向，努力推動中歐投資協定落地;在更大范圍的東向地區（整個亞太地區），積極推動加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP），并推動亞太自貿區建設。同時，積極以“一帶一路”建設聯通歐亞板塊，并鏈接非洲板塊，不斷夯實筑牢全球經貿治理基礎。屆時，中國更加無懼美國等國家的圍堵打壓，必將成為世界多邊主義、多邊貿易體制更為重要的貢獻者。