百年來中國共產黨調適城鄉關系的歷程、成就和經驗

黃宣諭

摘要：建黨百年來，中國共產黨調適城鄉關系基本經歷了四個時期：“農村包圍城市”時期、“城市領導農村”時期、“協調城鄉發展”時期和“城鄉融合發展”時期。在黨的領導下，中國城鄉建設歷經百年取得顯著成就，主要表現為我國由城鄉分割逐漸走向城鄉融合、由鄉村中國逐漸走向城鎮中國、由普遍貧窮逐漸走向共同富裕。回顧百年歷史，中國共產黨調適城鄉關系之所以取得顯著成就，其經驗在于：發展目標上，著眼實現社會主義現代化；根本保證上，堅持黨對城鄉工作的領導；價值理念上，瞄準城鄉人民根本利益；戰略謀劃上，堅持城市和鄉村一盤棋。

關鍵詞：中國共產黨；城鄉關系；建黨一百周年

中圖分類號：D633文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0013-06

城鄉關系是人類社會發展中一對基本關系。馬克思提出，一旦城鄉關系發生變化，整個社會也跟著改變。調適城鄉關系是黨和國家發展戰略中必須面對的核心問題之一。回顧百年來中國共產黨調適城鄉關系的基本歷程和偉大成就，不僅有利于總結黨在調適城鄉關系中積累的寶貴經驗，也對新時期推進城鄉融合具有重要的啟示意義。

一、百年來中國共產黨調適城鄉關系的基本歷程

1.1921—1949年：“農村包圍城市”時期

中國共產黨是受俄國十月革命影響建立起來的無產階級革命政黨，早期的主要活動是組織和領導城市工人運動。1927年大革命失敗后，以毛澤東為主要代表的共產黨人意識到農村和農民運動“是一個極大的問題”[1]12，作出了中國要走農村包圍城市革命道路的偉大論斷。至此，黨的工作重心由城市轉向了農村。農村包圍城市戰略的確立并不意味著中國共產黨忽視或放棄城市工作，而是認識到革命的勝利需要農村和城市的協調配合，認識到如果沒有城市，沒有工業，不掌握經濟和正規軍隊，黨是很難生存的[2]395。我們黨還意識到農村革命只是一種暫時的策略性工作，因為“革命的最后目的，是奪取敵人主要根據地的城市”[3]396。

1947年7月后，隨著人民解放戰爭由戰略防御轉向戰略進攻，許多城市逐漸回到人民手中。在農村包圍城市的思想主導下，政策調整相對滯后，導致一些部隊在收復城市過程中出現對城市工業進行“搬運”、對地主富農進行“清算”的錯誤做法，“收復井陘、陽泉等工業區，曾經發生亂抓物資、亂槍機器的現象，使工業受到很大破壞”[4]6。這些現象得到黨中央的高度重視。1947年9月，劉少奇在城市工作會議上明確指出各級領導機關要注意研究城市工作問題，進城人員要守紀律，不學李自成[5]260-261。至此，農村包圍城市的階段性城鄉關系出現轉變。

2.1949—1978年：“城市領導農村”時期

1949年3月召開的七屆二中全會是黨調適城鄉關系的重要轉折點。毛澤東在會議上指出，黨的工作重心由農村轉移到城市，從而“開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期”[6]1427。這一時期，黨調適農業和工業的思路受蘇聯模式影響很大，主要體現在農業上走農業合作化道路，工業上采取優先發展重工業戰略。為確保重工業資金充足，國家在公社一級建立財政和農村銀行，并實行農產品剪刀差和統購統銷制度，嚴格規定不準進入市場的農產品和其他物資，一律不準在自由市場買賣[7]471。這些措施構成了城鄉二元經濟體制的主要內容。城鄉二元經濟體制反映在社會領域就是城鄉人口流動受限。1956年12月頒布的《國務院關于防止農村人口盲目外流的指示》開始限制農村居民向城市自由流動[8]；1958年1月，全國人民代表大會常務委員會頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》正式確立了城鄉二元戶籍制度[9]14，并以此為基礎逐漸形成了城鄉社會二元體制。

優先發展城市、重工業并不是將工業和農業、城市和農村分割，而是通過國家戰略將城鄉產業體系和組織體系控制在同一目標之下。因此，城市領導農村的城鄉關系說明，“‘城鄉一統是國家戰略性目標，而‘城鄉分治則是其戰術性安排”[10]70。

3.1978—2012年：“協調城鄉發展”時期

改革開放后，黨重新確立了實事求是的思想路線，這為城鄉二元體制的松動提供了良好的政治環境。1982年關于“農業生產責任制”的中央一號文件《全國農村工作會議紀要》出臺[11]363；《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》允許農民和集體的資金自由流動，不受地區限制[12]364。這些政策的出臺極大地推動了農村生產力的發展和農業人口向城市的轉移。農產品價格雙軌制和地方財政包干制的歷史機遇促進了鄉鎮企業的異軍突起，鄉鎮企業的崛起又帶動了小城鎮的快速發展，進一步弱化了城鄉隔離格局。20世紀90年代后，隨著城市國有企業改革的全面啟動，大量勞動力在城鄉間大規模流動，“城與鄉就此被真正地聯系起來”[13]。

進入21世紀后，我國的綜合國力增強，初步具備了工業反哺農業、城市帶動農村的條件。黨的十六大將“統籌城鄉經濟社會發展”作為破解城鄉二元結構和全面建設小康社會的重大任務[14]17。十六屆三中全會將“統籌城鄉發展”列為“五個統籌”發展要求的第一位[14]465。黨的十七大明確提出建立以工促農、以城帶鄉長效機制等[15]18。由此，黨實現了調適城鄉關系理論和實踐的創新，城鄉關系呈現良好態勢。

4.2012年至今：“城鄉融合發展”時期

黨的十八大以來，推進城鄉融合成為黨調適城鄉關系的偉大創造。黨的十八大明確將“城鄉發展一體化”作為黨解決“三農”問題的根本途徑和調適城鄉關系的重要目標[16]18。2013年黨的十八屆三中全會明確提出構建“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉關系[16]523。在此政策指引下，黨全面深化城鄉體制機制改革，推動城鄉關系由城鄉協調發展向城鄉深度融合轉變。

這一時期，黨積極推進城鄉要素的雙向流動，長期以來的城鄉經濟領域改革也逐漸向經濟、政治、文化、社會、生態安全領域改革邁進。2014年發布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，開啟了新一輪戶籍制度改革，在此基礎上逐步實現農業轉移人口和城鄉居民的基本公共服務均等化[17]28，城鄉融合獲得了實質性進展。2019年發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，系統說明了城鄉融合的指導思想、基本原則、主要目標和實踐路徑等。2021年發布的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》要求，深入實施以人為核心的新型城鎮化戰略，促進農業轉移人口有序有效融入城市，為新階段全面推進城鄉融合發展指明了具體方向和路徑。

二、百年來中國共產黨調適城鄉關系取得的成就

1.我國由城鄉分割逐漸走向城鄉融合

回顧百年來黨調適城鄉關系的歷程，不難發現，黨的十一屆三中全會成為我國城鄉關系發展的分水嶺。十一屆三中全會前，城鄉關系由于革命和國家戰略需要，整體上處于分割狀態。十一屆三中全會后，城鄉協調發展被提上黨的工作日程，城鄉融合不斷取得新進展。如果說新中國成立之前的城鄉分割狀態是由于革命形勢的被動選擇，那么新中國成立后的城鄉分割狀態則是配合國家戰略的主動選擇的結果。優先發展重工業的戰略使黨選擇以農補工、以鄉養城。但即使在這樣的條件下，黨依然采取改革農村土地制度、改善農業基礎設施、減輕農民稅收負擔等措施，“有效地促進了農業的恢復、發展和農民生活水平的提高，改善了我國的城鄉關系”[18]。改革開放后，隨著人民公社制度、統購統銷制度、農產品剪刀差制度的廢除和戶籍制度的松動，城與鄉出現了事實上的融合。大量農民工涌入城市成為城市工人，鄉鎮企業的崛起促進了鄉村工業化和小城鎮的發展，土地流轉機制改革吸引城市資本下鄉，城與鄉在市場的作用下緊密聯系起來。

黨的十八大以來，鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略同步推進，將鄉村和城市置于同等重要的地位，城與鄉實現深度融合。主要表現為：農業轉移人口市民化成效顯著，1億多農業轉移人口順利成為城鎮居民；城鄉基本公共服務均等化效果明顯，城鄉居民基本醫療保險參保人數基本全覆蓋；城鄉一體化基礎設施建設成績斐然，通硬化路、通動力電、通信信號和通寬帶互聯網的行政村基本全覆蓋；脫貧攻堅戰取得全面勝利，完成消除絕對貧困的歷史性任務等。

2.我國由“鄉村中國”逐漸走向“城鎮中國”

兩千年的歷史長河中，中國一直是個農業大國，自然經濟在社會經濟結構中占主要地位。近代以來，中國逐步成為半殖民地半封建社會，自然經濟遭到破壞，但地主階級對農民的剝削依然存在，民族資本主義有了某些發展，但整體上，中國社會仍屬于低水平的鄉村社會，這種狀態一直延續到新中國成立初期。1949年全國城鎮化率僅有10.64%[19]。改變貧窮落后的“鄉村中國”面貌成為中國共產黨執政后的不懈追求。在以優先發展重工業為主要戰略的社會主義探索中，我國建立起獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，一窮二白的“鄉村中國”面貌逐漸發生改變。但由于當時采取了一系列限制城鄉要素自由流動的措施，我國的城鎮化率增長緩慢，到1978年，全國城鎮化率僅為 17.92%[19]。

改革開放后，基于社會主義早期探索留下來的物質基礎、制度基礎和寶貴經驗，適時調整城鄉關系、提高城市化率成為可能。改革開放40多年來，中國的城鎮化率以年均1%的增長速度在不斷提高，并于2011年超過了50%，截至2020年11月，我國城鎮化率為63.89%[20]。城鎮化率達到50%，即意味著一個國家或地區進入現代文明為標志的城市社會[21]。特別是推行新型城鎮化戰略以來，我國戶籍制度改革全面落地，1億多的農業轉移人口在城鎮落戶；義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務基本覆蓋城鎮常住人口；中國城市數量由1949年的136個增加至2019年的684個[19]。在黨的領導下，中國已經實現從結構單一的“鄉村社會”向城鄉融合的“城鎮社會”轉變。

3.我國由城鄉普遍貧窮逐漸走向城鄉共同富裕

近代以來，因西方的掠奪和封建制度的壓迫，整個中國城鄉經濟處于凋敝狀態，這是半殖民地半封建社會性質在城鄉經濟上的具體表現。新中國成立后，中國共產黨集中全國有限資源大力發展重工業，我國的貧窮面貌出現了巨大轉變。1957年全國居民平均消費水平比1952年提高24.5%，其中城鎮居民和農民分別提高31.7%、16.8%[22]420。改革開放后，市場化改革釋放了城鄉經濟活力，工農業產值迅速提升，城鄉人民的生活水平獲得了巨大提高。從城鄉居民的消費水平來看，1978年城鎮居民和農民的消費水平分別為387元和138元，城鄉對比值為2.8（農村居民=1），到了2019年，城鎮居民和農民的消費水平分別達到35625元和15163元，城鄉對比值為2.3（農村居民=1）[19]。數據的變化反映了中國城鄉經濟的飛速發展和城鄉人民生活水平的快速提高。

消除貧困是中國共產黨調適城鄉關系、縮小城鄉差距的又一創舉。2021年2月25日，習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上宣布，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。這說明在黨的領導下，新中國成立以來特別是改革開放以來，城鄉差距逐漸縮小，農村貧困短板不斷補齊，城與鄉正在朝著共同富裕方向穩步邁進。

三、百年來中國共產黨調適城鄉關系的主要經驗

1.發展目標上，著眼實現社會主義現代化

新中國成立后，黨認識到工業化對現代化的基礎性作用，優先發展重工業戰略反映在工農城鄉關系上，只能是農業服務于工業，城市領導鄉村。改革開放后，黨認識到城鄉問題首先是經濟問題，不解決城鄉貧窮就無法談現代化[23]。因此，通過協調城鄉關系推動經濟發展便成為追求中國特色社會主義現代化的重要路徑。黨的十九大報告指出，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。實施鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的必然選擇。

2.根本保證上，堅持黨對城鄉工作的領導

從城鄉關系發展的政策因子和邏輯關聯看，一部中國城鄉關系的百年演變史，就是一部黨帶領人民進行革命、建設和改革的艱辛探索史和不懈奮斗史。新民主主義革命時期，黨認識到中國革命的基本問題是農民問題，因此，領導廣大人民走上農村包圍城市的革命道路。新中國成立至改革開放前，為快速實現工業強國，黨實施優先發展重工業的戰略，并配套了農產品剪刀差、統購統銷、人民公社及城鄉二元戶籍制度，對城鄉關系實現全方位控制和管理。改革開放后，社會主義市場經濟釋放了農村和城市活力，在黨的領導和市場配置資源的有機結合下，城鄉要素流動不斷加強。新時代以來，黨更加聚焦城鄉問題和“三農”問題，加快推進農業農村現代化，全面實施鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略。

3.價值理念上，瞄準城鄉人民根本利益

從共產黨人的初心和使命回溯中國城鄉關系演變的百年歷程，不難發現，黨始終秉持維護人民根本利益的價值理念，針對城鄉人民不同時期的利益訴求，各有側重地調適城鄉關系。中國共產黨成立后，即把謀求民族獨立、人民解放作為重要使命，帶領人民走上城鄉革命道路。新中國成立后，基于城鄉人民根本利益的現代化目標追求，黨在一窮二白急需工業積累的背景下，構建了以工補農、以鄉養城的城鄉關系格局[24]。改革開放后，黨充分認識到城鄉人民的溫飽問題對于社會主義現代化建設的緊迫性，一方面進行系列改革釋放了城鄉經濟活力；另一方面鼓勵人民大膽探索，并從人民的實踐中總結經驗和規律，使之上升為指導城鄉工作的政策、法律。進入新時代以來，人民至上價值理念貫穿于黨城鄉工作的始終，黨把解決“三農”問題作為工作的重中之重，大力推進脫貧攻堅、美麗鄉村建設、鄉村振興和以人為核心的新型城鎮化行動，努力滿足廣大城鄉人民對美好生活的向往。

4.戰略謀劃上，堅持城市和鄉村一盤棋

習近平總書記指出：“長期以來，我們對工農關系、城鄉關系的把握是完全正確的，也是富有成效的。”[25]256新民主主義革命時期，黨走農村包圍城市的革命道路，最后解放了城市，然后回過頭來以城市領導農村，促進城鄉生產的恢復和發展。這是在戰略高度調適城鄉關系，促進城鄉間的協調配合，推動了革命的勝利。正如周恩來所說：“對我國城鄉關系的這種辯證處理，是毛澤東同志運用馬克思列寧主義解決我國革命問題的一個最成功的范例。”[26]8新中國成立后，為快速實現工業強國，我們走上了優先發展城市和工業的建設道路。改革開放以來，為推進中國特色社會主義現代化，提高人民生活水平，我們走上了城鄉協調發展的改革道路。黨的十八大以來，為解決社會主要矛盾，實現中華民族偉大復興，我們走上了城鄉融合發展的新道路。在整個過程中，工業和農業相互支持、城市和農村功能互補、城鄉各項事業并聯發展。這是在社會主義現代化戰略和全局的高度將城市與鄉村整體謀劃、一體設計、協同共進，是我們黨處理城鄉關系的重要經驗。

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責任編輯：趙春燕