蘇州基層協商民主的可持續性問題研究

張建明

摘要：基層協商民主直接關涉人民群眾權益，是社會主義協商民主的一種重要形式。近年來，我國基層協商民主的實踐呈現出蓬勃發展的態勢。蘇州X區以項目制的形式在全區實施了基層協商民主的推廣普及工作并取得一定成效，如實現了村（居）社區全覆蓋、協商形式多樣、議題豐富、參與廣泛、活動有序等。然而受復雜的現實因素影響，X區基層協商民主仍存在協商意識不強、協商過程規范化不夠、協商能力相對欠缺以及協商平臺有待拓寬的問題。X區基層協商要實現可持續發展必須重塑協商民主理念，強化協商民主制度保障，提升參與主體的協商能力，不斷拓寬協商民主多渠道平臺。

關鍵詞：協商民主；基層實踐；困難；路徑

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0059-06

一、協商民主概念的內涵

作為一種系統理論，協商民主是20世紀60年代在國際上興起的一種新的民主理論觀點，是與選舉民主相對應的民主政治形式。國內外學者對協商民主的概念和內涵給出了諸多不同的語義詮釋，如陳家剛在《協商民主與政治協商》指出：“協商民主是指政治共同體中的自由、平等公民，通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協商或公共協商，強調對話、討論、辯論、審議與共識。”[1]德國哲學家哈貝馬斯則在交往理論和話語民主理論的基礎上建立了自己的協商民主理論，他主張在主體間對話過程中，通過建制化的程序和方式，促進民主的意見、意志、法律及公共政策的形成，從而實現大眾對社會的認同[2]。

中國特色的協商民主源于人民政協，最早可以追溯到新中國成立前后從各民主黨派擁護“五一口號”始，有觀點認為，其產生與中國傳統文化中高度重視協商精神有關，如中國自古以來就倡導“和而不同”，強調基于多樣性上的和諧[3]。在外生和內源這兩種因素的相互作用下，協商民主在中國就有了萌發和生長的土壤。改革開放后，社會主義協商民主穩步推進。黨的十三大提出“建立社會協商對話制度”。21世紀以來，協商民主理論嵌入了我國地方民主實踐，演化出各具特色的地方實踐樣本，如發端于浙江溫嶺的被稱為參與式民主的“民主懇談會”、上海靜安區的“社區議事制度”以及后來出現在成都的“社會協商會”等。2007年國務院新聞辦公室發表《中國的政黨制度》白皮書，明確指出，“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。”黨的十八大提出“健全社會主義協商民主制度”，翻開了協商民主建設的新篇章。黨的十八屆三中全會強調“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道”。2015年，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，為協商民主廣泛、多層、制度化發展提供了重要保障。黨的十九大報告進一步將我國的社會主義協商民主拓展為七種形式，提出要統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。

協商民主既然是民主的一種模式，參與的主體應該是“民”，與“民”近距離接觸的基層必然具有運作協商民主的天然優勢[4]44。黨的十八大以來，在推動形成政府治理、社會調節和居民自治良性互動的基層社會治理體系大背景下，基層協商民主在實現居民自治中的作用逐漸顯現，2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，對基層社區協商的指導思想、基本原則、協商內容、協商主體和程序等作出了較為具體的規定。基層協商民主就內涵來看是指，“在地方黨委領導下，基層群眾通過對話、討論、協商等方式，參與地方公共決策和地方事務管理活動的過程”[5]。基層協商民主通常具有參與的廣泛性，討論的平等性，觀點的包容性等特點。按照《關于加強社會主義協商民主建設的意見》的規定，基層包括縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）和行政村（社區）這三級，本文所提的基層協商民主主要是指行政村（社區）這一級的協商民主實踐。

二、蘇州X區基層協商民主的實踐情況

自中央出臺《關于加強城鄉社區協商的意見》后，江蘇省和蘇州市相繼出臺了《關于加強城鄉社區協商的實施意見》，上級文件為X區開展基層協商民主工作提供了基本遵循。2018年X區制定下發了《關于加強城鄉社區協商的實施意見》，按照“黨建引領、群眾自治、社會參與、多元共治”的思路，圍繞貫徹“協商于民、協商為民”的方針，持續推進城鄉社區協商民主工作。在基層社會治理創新中推進基層協商民主工作是X區的一大特色。2020年3月，X區正式啟動第三輪社區服務社會化工作，項目名稱為“幸福家園”社區服務深化項目，目的是深入解決社區治理難題，提升村（居）民自治水平。按照項目要求，基層民主議事協商要實現所有村（居）社區全覆蓋，這就為我們深入研究X區基層協商民主工作提供了案例。

X區下轄4個鎮7個街道，擁有1個國家級經開區、1個蘇相合作區、1個省級高新區、1個高鐵新城和1個省級旅游度假區，我們選擇了其中四個較為典型的街鎮作了走訪調研，分別是元和街道，黃橋街道、黃埭鎮、陽澄湖鎮，涉及26個村和45個社區，已協商或將協商的有效議題98項。總體來看，X區基層協商民主實踐呈現以下幾個特點：

1.基層協商民主覆蓋面廣

從覆蓋面來看，基本做到村村有事議、眾人事情眾人議。這說明協商民主在基層的認可度有所提升，其中政府主導起了很大的作用。X區“幸福家園”社區服務深化項目中，基層協商民主是必選子項目，社工機構的介入也起到了一定的宣傳引導作用。

2.基層民主協商形式豐富

各村（社區）除激活原有的村（居）民會議、村（居）民代表會議、村（居）民議事會等形式之外，還以需求為本，創造性地打造出各具特色的議事協商平臺。如元和街道晨曦馨苑社區發動物業、居民等組建的垃圾分類專項議事團，望亭鎮項路村兩委搭建的“板凳夜話”協商平臺，黃橋街道占上村搭建的用于收集民情民意的“老書記工作室”等，在解決社區綜合整治、人居環境美化、無序停車、垃圾分類等一批民生“小事”上發揮了重要作用。

3.基層民主協商議題豐富

X區基層民主協商的98項議題主要集中在基層社區治理方面。從分布來看，環境整治類35項，社區基礎設施類21項，機制平臺類（含志愿者隊伍建設）12項，小區物業管理類11項，治安安全服務類10項，社區文化建設類6項，社區經營管理類3項；從議題來源看，包括物業例會反映的問題、兩委會討論的問題、社會組織走訪收集、網格員收集以及社情民間反映出來的問題，基本是黨政點題、居民出題、委員薦題；再從議題篩選來看，相關議題在正式確定為協商議題之前，一般要經過村（居）兩委討論，并事先對議題相關人員進行走訪摸底，議題確定的原則是宜小不宜大，可能或基本可以解決的議題。

4.參與基層民主協商的主體積極性高

從參與主體來看，一般分為固定和非固定（臨時）成員。如樂助社工在元和街道探索提出的“1+N”模式以及中新社工在陽澄湖度假區提出的“7+X”模式，其中1或者7實際就是參與協商的固定成員，包括村（居）民代表（主要是有一定威望的老黨員、老干部）、村（居委會）代表、業委會代表、物委會代表、網格長等，這些成員相對固定，參與議事協商積極性也高，其中的N或X就是參與協商的臨時成員，一般包括議題涉及的相關職能部門人員、與議題有利害關系的特定人員以及特別邀請的專家代表等。

5.基層民主協商活動規范有序

基層協商活動的實操方面基本做到了有章可循、規范有序。對于有些協商基礎比較薄弱的村（社區），會及時整理發放《社區協商民主手冊》，并對社區相關人員、原議事會成員組織集中培訓，內容涉及“開放空間會議”“羅伯特議事規則”等協商過程中的具體方法和技術；有些村（社區）針對特定議題多次召開議事商討會，如望亭鎮項路村圍繞“怎么修繕增建”和“如何長效管理”兩個議題先后八次召開協商議事會，最終就修繕基礎設施、增設移動曬衣架、彩繪文化民俗墻等方案達成共識；有些村（社區）則形成了議事協商的長效機制，如黃埭胡橋村圍繞黨群陣地、社情民意、村史文化、志愿服務四個議題領域，確定每兩個月開展一次議事活動，逐步提煉形成“一會四議”工作法。

6.基層民主協商決議可行性強

在協商結果的運用和落實方面，多數村（社區）由于在議題選擇時就考慮到了決議落實的可行性，一般沒有產生無法落實的情況，但也有個別社區反映因為資金問題而使協商結果無法兌現。在協商結果落實的監督方面，一般會通過社區居民滿意度調查或引入第三方機構來進行監督，如元和街道華辰家園社區就在社會組織的介入下成立了第三方監督團隊。

三、蘇州X區基層協商民主的實踐困境

X區各村（居）社區基層協商民主目前呈現出來的水平雖然參差不齊，但協商逐漸成為各村（居）社區解決社區大小事的一種行為習慣。通過這種民主化的制度化參與渠道，民眾的利益訴求得以表達，有效地緩解了體制內和體制外的治理張力，也在一定程度上維護了社會穩定。但它畢竟是一種新型的民主范式，就目前來看，我國對協商民主的宏觀設計明顯超過微觀設計，對地方而言并沒有統一的標準去規范指導其行為，因此基層協商民主難免出現這樣或那樣的現實困境。

1.協商意識有待提高

X區“幸福家園”社區服務深化項目是一個區級發動、街道打包的落地社區項目，本身包含的內容較多，基層協商民主只是其中一部分，在對基層的宣傳力度上就顯得不足，基層協商的積極性并未充分調動起來。一方面，街道和村（社區）干部協商意識不強，他們習慣了單方面作出一些重大決定，認為將一些決策性的事項交由民眾協商“反而使簡單問題復雜化”，影響了基層辦事效率；另一方面，村（社區）居民對基層協商認知不足，即便像蘇州這樣較為發達的地區，仍有部分民眾對協商民主沒有概念，把參與協商議事簡單理解為村（居）委會組織召開的座談會，不愿參加或即使參加也不輕易發表意見，部分村（居）民的政治冷漠心理削弱了基層協商民主在基層治理中的強大功能。

2.協商過程有待規范

首先，協商議題未形成常態的介入與確定機制，選定的議題與群眾實際需求之間有時存在差距。其次，協商主體的選擇缺乏科學機制導致協商的代表性不夠。雖然各村（社區）確定協商主體時考慮到了固定成員和非固定成員，但固定成員比例明顯偏高，非固定成員中也是時間充裕的老人居多，而一些決策型協商中專業人員比例明顯偏低。再次，協商的實操有時并不順利，特別是村（居）民參與人數較多時，有可能出現場面的失控或跑題現象，主要原因在于會前總體摸排不足，對協商技術運用較為生疏。最后，有些協商結果不能完全落實到位，如元和街道建元社區在落實地鐵口環境衛生整治時就因資金問題而擱淺。

3.協商能力有待提升

首先，在協商過程中協商主體的價值取向一般是多元化的，而公共理性的缺失往往使協商難以達成共識，形成合理決策。如基層政府或村（社區）干部代表在協商中扮演著引導作用，有時會左右協商局面，而部分普通代表或因政治冷漠心理，或站在各自利益角度，而將協商變成一場沒有結果的辯論，大大降低了協商效果。此外，參與主體的政治領悟力、判斷力以及表達能力也會制約協商的質量與效果。調研中發現多數社區雖然在協商中用到了“羅伯特議事規則”，但仍然出現了隨意打斷別人發言、發言時間過長、發言次數過多、跑題甚至人身攻擊等本不該出現的情況。

4.協商平臺有待拓寬

雖然X區各村（社區）在實踐中探索出了形式豐富多彩的議事協商平臺，但總體上這些協商都是以解決具體問題為目的的傳統型協商，這種協商建立在面對面，人與人相互熟悉了解并依托議事平臺才能進行開展，協商形式過于單一。隨著互聯網的普及以及大數據時代的到來，人們獲取信息的途徑拓寬了，一定程度上激發了村（居）民的參與意識與熱情，他們也愿意選擇現代化的交互手段來表達自身利益訴求，開發數字化的協商平臺成為一種必要；而一些村（居）社區參與協商的主體年齡普遍偏大，對現代信息傳輸手段不熟悉，這在一定程度上制約了協商的廣度與深度。調研中就發現有些參與協商的代表之間會在協商之后建立微信群，但其活躍程度較低甚至隨著議題的結束而變成了空群。

四、蘇州X區基層協商民主的可持續發展之路

實現基層協商民主可持續發展是我國鄉村民主政治建設的重要內容和抓手，對于健全“自治、法治、德治”相結合的城鄉基層治理體系至關重要，當前應從重塑協商民主理念、強化協商民主制度保障，大力提升協商能力和拓寬民主協商平臺等方面來化解基層協商民主實踐困境。

1.重塑基層協商民主理念

對于有著政府主導傳統的社會治理體系而言，協商并不是通常采取的行動策略，民眾習慣于政府為他們安排好一切事務，因此要打破這種傳統思維，賦予協商民主這種民主范式新的時代價值。首先，基層黨委政府要高度重視基層協商民主工作，為民眾參與基層協商民主創造良好氛圍和外部環境。其次，可由街（鎮）定期組織村（社區）干部和工作人員進行協商民主相關理論培訓，著重培植他們的協商民主理念，了解掌握協商方法，增強參與協商的主動意識和自信。最后，加大宣傳力度，一方面用好專業社工組織入戶調研這個途徑，作普及性的宣傳；另一方面要充分運用媒體平臺多渠道全方位地進行宣傳，讓更多民眾認識到通過參與協商民主來維護自己權益的重要性。

2.強化基層協商民主制度化保障

目前我國對于基層協商民主有宏觀制度設計，但中觀、微觀制度設計稍顯不足，特別是社區層面，對于議什么、誰來議、怎么議并沒有統一規定。有觀點認為，街道以下基層所面臨的問題具有同質性，是可以設計出一定的標準范式來規范基層協商實踐的，可以考慮推廣實施基層協商民主標準化建設工程（北京已有試點），比如就議事場所、協商議題、協商主體、協商程序、質效評估等制定出臺工作標準，以標準化推進協商議事常態化、規范化。具體而言，在協商議題的選擇上，可以考慮實行清單制，對于可納入協商范圍的事項列出清單，并做好分級分類，不同類型的議題需要選擇什么樣的協商平臺也作出規定；在協調主體的確定上，無論是1+N（指定成員+臨時成員），還在1+2+N（黨委1名、社區2名，N代表臨時成員）或者7+N（固定成員7名+臨時成員），指定成員的比例不應該超過30%，此外協商代表的構成還要考慮黨派、階層、年齡、性別、鄉賢等的比例，技術性的事務還要考慮專業技術人員的比例；在協商程序上，要將議題公布后的摸排走訪列入必經程序，避免因協商前未能摸排了解各方意見而使協商中斷和無果；在協商結果落實上，要規定不同類型協商達成結果的方式，如決策、協議、方案等，如果是決策或方案，執行的人和部門也應予以明確，對于落實情況的監督，建議探索建立由村（居）民個人直接監督和由村務監督委員會專門監督以及人大、司法、媒體等組成的多層次監督體系，切實提高監督效能。

3.提升參與主體的協商能力

一是注重培育村（居）社區干部的公共理性意識、平等意識以及人民當家作主的價值理念；二是加大對群眾的政治素養培訓和參與協商的技能培訓，尤其要讓他們明晰作為協商參與主體的權利和義務。針對有些村（居）社區較少開展基層協商民主的情況，應增加協商練習的機會，形成常態化的協商對話機制。

4.不斷拓寬基層協商民主多渠道平臺

拓寬基層協商民主渠道，既要注重傳統平臺的維護，也要不斷探索與時代發展相適應的現代化平臺。傳統平臺如理事會、議事廳、議事室等建立在人與人面對面直接交流的基礎上，可能更注重參與者之間的情感交流或意見共鳴，難免出現跟著意見領袖走或從眾心理。而現代化平臺如論壇、QQ群、微信群、智慧社區、數字公民等則更依賴于高科技手段，人們不僅可以獲得更多客觀信息，也可以為協商主體提供多渠道表達途徑。黃橋街道春嘉社區通過設計“春嘉鄰聚力”微信小程序搭建社區智慧管理平臺的做法就值得推廣，在社區智慧管理平臺上，及時向居民發布新聞、社區活動、惠民政策、招聘信息等，讓居民足不出戶就可以了解與之相關的各種信息。

五、結語

“路漫漫其修遠兮”，從整個基層協商民主的可持續發展來看，一般要經歷具體議事協商、協商建章立制、協商風尚化三個階段，這三個階段是逐步遞進的。蘇州X區的基層協商民主實踐現在看來還處于具體的議事協商階段，即借助議事協商平臺解決一些公共問題，接下來對于基層更為重要的工作就是建章立制，將基層協商民主納入制度化、規范化軌道。而最為重要的就是要努力實現第三個目標，即在全社會形成濃厚的協商氛圍，將協商理念、協商意識、協商文化根植于整個社會制度體系，成為人們的一種行為自覺，真正形成習近平總書記說的“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”[6]的局面。

參考文獻：

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[6]“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”[N].人民日報，2021-07-06.

責任編輯：羅鈺涵