制度效能弱化問題及其破解探析

路欣 赫明剛

摘要：制度是一種相對恒定的體制設計，是社會成員共同遵守的辦事規程和行動準則。制度能不能有效，能不能發揮作用，這就體現為效能。為了實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，將制度優勢轉化為治理效能是必經之路。針對目前制度缺位、制度錯位、制度虛位、制度之間不匹配等產生的“制度弱效”“制度負效”“制度惰性”等效能弱化的問題，需要從樹立制度權威以提升制度領導力、提高行政效能以提升制度執行力、激發制度活力以提升制度創新力三個方面來提升制度效能。

關鍵詞：制度；效能；治理現代化

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0092-05

基金項目：2019年國家社會科學基金項目“提升領導干部正向激勵效能對策研究”（19CDJ014）。

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個重大命題，并把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。對于如何實現國家治理體系和治理能力現代化的總目標，黨的十九屆四中全會強調，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。這不僅是發展和完善中國特色社會主義制度的必經之路，也是在新的歷史起點上中國共產黨治國理政的內在要求。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，提升制度效能是破解發展難題的路徑和法寶。

一、制度效能的理論闡釋

制度作為一種相對恒定的體制設計，是社會成員共同遵守的辦事規程和行動準則，其內涵、方式、標準都在不斷豐富與完善。但是制度能否起到應有的作用、能達到什么程度，就體現為效能。制度最大的力量在于提供了社會發展的公平和價值。在這個意義上，制度是規范，治理是過程，效能是目標。

效能是指事物運作的效果、效率、能力、功能以及能動性。制度效能指在整個制度運行的過程中，通過綜合利用各種制度手段和工具給制度對象帶來的影響程度和作用程度，體現在制度目標的針對性、作用時機的時效性、作用對象的接納程度、采用手段的執行性和多樣性以及促成結果的示范性和長久性。這五個方面亦可稱為制度效能的衡量指標或影響制度效能的因素。

馬克思指出：“全部社會生活在本質上是實踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實踐中以及對這種實踐的理解中得到合理的解決?！盵1]135-136制度效能是制度設計、制度運作、制度執行的最終目的。制度與治理存在密切的聯系。制度是治理的載體，治理是制度發揮作用的主要方式。一方面，制度為治理提供剛性的工具手段；另一方面，治理也推動制度體系的構建，影響著制度效能。這是連續和動態的過程，兩者相互依存和促進。

二、制度效能弱化成為制約發展的重要因素

國家治理體系和治理能力是國家制度和制度執行能力的集中體現。習近平總書記指出，專題研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題，主要有以下幾方面考慮。第一，這是實現“兩個一百年”奮斗目標的重大任務；第二，這是把新時代改革開放推向前進的根本要求；第三，這是應對風險挑戰、贏得主動的有力保證[2]。

現階段中國特色社會主義制度優勢得到了整體發揮并取得了巨大的成績，這種優勢亦在開拓一種制度文明。改革開放至今，我們不僅對既有的制度進行了修正和完善，更建立了適應經濟社會發展的新制度。這些制度不僅鞏固了發展成果，為經濟社會的運轉提供了新的規則，同時塑造著人們的思維和行為。但在制度構建和完善的過程中，我們還面臨著制度缺位（在需要制度的地方沒有形成制度）、制度錯位（制度偏離了公眾的實際需求）、制度虛位（制度運轉不良）以及制度之間不相匹配等問題。

制度的實施與理想效能之間的差距可能會導致三種后果。一是“制度弱效”。有的制度設計脫離實際，無法從紙面上落實到現實中；有的制度雖有完善的文本形式，但一些具體環節的規定過于僵硬，缺少人性化關懷；為了避免與制度正面沖突，有的人在制度之外采取比較隱蔽的方式謀求特權，即制定“潛規則”。制度本身弱化會引起公眾的懷疑和不信任，使公眾減少對制度的認同和支持，抑制社會活力。二是“制度負效”。如制度運行過程中偏離了最終的目標，整個制度框架出現了缺失或分化，制度銜接不暢，分而設置，甚至出現“神仙打架”的現象；或者權力運行不透明，執行不嚴格或者不能公平地執行。三是“制度惰性”。制度在變遷中普遍存在一個這樣的問題：雖然人們已經意識到舊制度的缺陷，但是在新制度取代舊制度的過程中會出現緩慢甚至停滯、倒退的情況，使得舊制度難以被改變，新制度難以順利實施。比如，“規制部門化、部門利益化”導致利益固化和社會不公，某些制度成為個別部門鞏固利益的借口，制度運行成為對利益的進一步強化和謀取私利的工具，形成“權力的圍獵”，致使部分政策失去公信力[3]。以上三種問題都極大地影響了制度效能的發揮，更可能由于制度本身的公信力受到質疑，加大了執政風險和社會風險，致使治理的進程受阻，制約了發展。

三、破解制度效能弱化問題的三個路徑

馬克思指出：“社會的物質生產力發展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系（這只是生產關系的法律用語）發生矛盾……隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革。”[4]591-592制度的形成依賴現實物質基礎、實踐基礎和理論基礎，制度的完善需要制度本身適應社會發展，協調有序推進[5]。基于社會現實，可以從制度運行的內在邏輯出發，從制度領導力、執行力和創新力三個維度破解發展難題，促進制度優勢轉化為制度效能。

1.提升制度領導力，樹立制度權威，破解“制度弱效”問題

制度領導力是指制度在治理現代化的進程中作為核心力量，發揮領導作用，帶動引領發展方向、明確治理方式。目前，制度領導力的發揮還不能完全滿足治理現代化的需要，需要提升制度的領導力來提升制度效能。

第一，宏觀上，提升制度領導力，必須提升制度的權威效用。制度權威是制度的合法性、根本性和威懾性。一方面，提升制度領導力凸顯了制度本身的權威性。制度的剛性決定了其天然的約束力和強制力。習近平總書記指出，“將權力關進制度的籠子”，體現的就是制度的剛性內核，通過制度的不可抗力來對權力、資源的配置進行運行和制約。從監督的視角來看，加強制度權威，要以完善黨內監督為主導，加快形成系統完備的權力監督制度體系，使各類監督有機貫通、相互協調，用監督傳遞壓力，用壓力推動落實，凸顯制度權威。另一方面，提升制度領導力可形成制度精神以強化制度權威。制度精神是制度的原則、價值和理念，是制度的內核，帶來的是人民對制度的認可和遵從。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。提升制度領導力，使制度權威的影響滲透至治理的方方面面，制度才能發揮出巨大的效能。

第二，微觀上，提升制度領導力，必須注重制度的人民性。民心所向，是中國執政者最為強調的執政資源[6]，要在制度的構建過程中加重人民的分量，用穩定安撫民心，用民心保障穩定。公共權力的擁有者是人民，公共權力的運行也需要人民的廣泛參與。一方面，樹立由“供給導向”轉向“需求導向”的理念，既要激活現有的制度化參與渠道，又要根據社會需求擴大參與渠道，增強社會治理中多元主體協同的效能，使制度建設為了人民，制度需求滿足人民，制度設計人民參與，制度運行人民監督，制度變革人民完善。在這個意義上，制度既是剛性的，又是“可親的”“溫暖的”。另一方面，在制約權力的前提下，構建更加人性化的制度，將制度立足于現實的基礎上。制度是相對的、具體的，與國家的歷史傳統和發展現狀相聯系的，特定的文化成就了特定的制度。中國的國情決定了中國的制度具有鮮明的特色，我國的民主政治建設，就是在實踐中堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把我黨的組織優勢轉化為組織效能的重要體現。

2.提升制度執行力，提高行政效能，破解“制度負效”問題

制度構建是前提，制度執行是關鍵，離開權威高效的制度執行機制，系統完備、科學規范、運行有效的制度體系就成了空中樓閣。制度的生命力在于執行。制度執行力可理解為制度執行的可行性和制度執行主體對制度的推動和踐行。目前，我們要在微觀層面上通過操作和實踐，確立權威高效的制度執行機制，從而提高宏觀制度的整體效能。

第一，強化制度落實，提高制度執行者的責任意識和工作能力。制度執行者即各級領導干部，在治理現代化的進程中發揮管理、推動、擔責的作用，直接關系制度運行和制度優勢的發揮成效。一方面，制度執行者不僅要按照制度的要求不折不扣地實施來履職盡責，同時要做好制度精神的實踐者。培養制度執行者的綜合素質、堅定的政治立場、廉潔自律的工作作風和密切的干群關系，重點培養其對于制度建設的前瞻性和敏感度和對于制度內容的深入把握和理解。另一方面，制度執行者本身也要重視制度的作用和意義，認真研究國家的政策制度，了解各項制度之間的內在關系，將“制度意識”轉化為“制度自覺”。要通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，提高貫徹落實黨中央重大決策、戰略部署的各項工作能力和水平。要把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。

第二，提高行政效能，優化制度構建環境。提高行政效能，體現的是政府職能轉變的實效，要求在明確權責分工的基礎上，簡化行政流程，深化“放管服”改革，完善績效反饋機制，利用考核反饋結果進行動態調整，不斷推動權力的科學配置和規范運作。多個行政主體在行政工作中，要相互協調配合達成共識，提高治理精細化水平。治理現代化不僅要“效率”，更要“效果”，要用行政效能的提升疏通制度運行的結節，預判、發現問題，防范化解各種風險挑戰，消減制度與環境之間的對抗性，確保政令統一。

3.提升制度創新力，激發制度活力，破解制度“惰性”難題

制度創新力是指制度為適應時代的需要不斷豐富和完善自身的框架和要素，是治理現代化的動力。制度的創新和制度運行的穩定性辯證統一，相輔相成。

第一，提升制度創新的規劃性和前瞻性。創新是問題驅動的，但并不等于創新不能進行規劃，也不等于推倒重來。隨著治理問題的復雜化，提高制度創新的規劃性能避免地方政府創新與制度框架的沖突，從而形成制度突破的合理因素。從地方治理來看，各地的情況有所不同，因此制度建設也應體現差異性和針對性，不能把制度建設搞成千篇一律，關鍵是要解決好問題。制度的制定者一方面要將頂層設計理念貫徹到思想行動和制度修訂中，充分把握國家的大政方針、政策走向，在地方創新與頂層設計之間形成良性互動，實現不同階段、不同領域的制度之間的有機銜接；另一方面，要了解本地實際情況和發展需求，提高對問題的分析能力和預判能力，不能止步于學習別的地方的先進舉措，進行“重復性創新”或“惰性”學習。

第二，在制度中注入人民因素。體制機制的現代化和人的現代化是國家治理現代化的核心要義，它影響著國家治理水平和效益，這兩者都不可或缺[3]。習近平總書記指出，社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。一個好的社會，既要充滿活力，又要和諧有序。秩序是制度成熟的重要體現，要求治理方法和人民生活的有機統一；活力是依托社會治理和深化改革中的各項激勵機制使各個社會組織和個人的能力出現迸發。要達到秩序和活力的統一，就要豐富、夯實微觀層面的制度體系，尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，貼近基層實際，大力鼓勵基層和地方的創新實踐。從2000年開始，中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合組織發起“中國地方政府創新獎”，旨在發現、激勵和推廣各級地方政府改革創新的先進經驗，以此推進中國特色社會主義民主法治的進步和國家治理體系的現代化。從至今獲獎的百余例項目可以看出，真正能使其發揮作用并轉化為制度固定下來的重要因素是當地社會公眾的認同和支持。這樣，創新會實現良性循環，而非“等靠要”。

制度是安邦定國之本。制度的設計、運行、構建是一項長期持續的、精細化、協同化的工作。沒有效能，制度形同虛設?！笆奈濉睍r期，黨中央提出要大力推進國家治理體系和治理能力現代化，各地要加強基層治理體系和治理能力現代化，這些都要靠制度來作保障。要緊緊圍繞制度建設路線圖，強化戰略性規劃、整體性布局，不斷提升現代化治理制度實效。

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012.

[2]習近平.關于《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2019-11-06.

[3]吳傳毅.國家治理體系治理能力現代化：目標指向、使命擔當、戰略舉措[J].行政管理改革，2019（11）.

[4]馬克思恩格斯文集：第2卷[M].北京：人民出版社，2009.

[5]韓喜平，劉雷.建立不忘初心、牢記使命制度的內在邏輯[J].當代世界與社會主義，2020（1）.

[6]楊雪冬.規范化管理與制度性傷害[J].決策，2015（9）.

責任編輯：鐘雪