第一書記制度的優化：困境、緣由、策略

韓園園 孔德永

摘要：第一書記作為全面推進鄉村振興與實施鄉村建設行動的主力軍，在鄉村治理中扮演著重要的角色。第一書記制度的運行已經取得了初步成效，但在具體工作中，第一書記依舊面臨著諸如阻力多、動力少、能力弱等問題。可從健全第一書記的選任制度、提高第一書記的待遇、完善第一書記的培訓體系等方面，優化第一書記制度的運行。

關鍵詞：第一書記；選任制度；鄉村振興；鄉村治理

中圖分類號：D262.3；F323.8文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0097-06

基金項目：2018年國家社科基金項目“新時代農民獲得感與鄉村制度供給創新研究”（18BZZ009）。

2015年5月，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，指出第一書記的主要職責任務是建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。2017年12月，習近平同志指出：“全面向貧困村、軟弱渙散村、集體經濟薄弱村黨組織派出第一書記，是實施鄉村振興戰略和培養鍛煉干部的重要舉措，要建立長效工作機制，切實發揮作用。”[1]189-1902021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中指出，“要堅持和完善駐村第一書記和工作隊、東西部協作、對口支援、社會幫扶等制度”[2]。2021年5月，中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，提出了保持第一書記制度連續性的要求。第一書記在脫貧攻堅與鄉村治理中已經發揮了重要作用，但是，第一書記制度運轉過程中也面臨一些困境。

一、第一書記制度運行中的困境

第一書記制度的運行經過三個階段：起始階段，相關部門選派第一書記駐村幫扶并明確第一書記的工作職責；中間階段，第一書記為其所駐村提供各項服務，提升農民的獲得感、幸福感與安全感；最終階段，相關部門召回選派的第一書記并進行第一書記選派的輪換。在運行中，第一書記在農村黨支部建設、組織村民參與鄉村治理、落實黨和國家的各項政策等方面發揮了重要的作用。但是，第一書記制度運行中仍存在著各種一些問題，集中表現在阻力多、動力少、能力弱等方面。

（一）第一書記開展工作的阻力多

一般來說，駐村第一書記與原有村支部書記的權責界限較為模糊。課題組通過對L市60個村的調研發現，58個村未對第一書記與原村支部書記的權責進行明確的規定，剩余的2個村莊只是對兩者的權責進行了大致的規定，并未作出詳細的規定，因此在鄉村治理實踐中第一書記與村支書容易發生各種沖突。此外，第一書記的在職時間一般為兩年或者三年，在較短的時間內難以作出較為長遠的規劃，即使制定出來的政策也會受農村事務繁瑣等影響，在兩三年之內難以將政策落實到位，缺乏實行的力度。很多第一書記在任期之內有許多想為農民做的事情，卻經常因任期已滿，不得不將其規劃轉交于下一任第一書記或者村支書，接任者往往因沒有充分參與規劃制定、對規劃不夠了解，導致規劃難以達到預期的效果。

受中國傳統社會“官貴民賤”思想的影響，村民眼里的第一書記，是相關部門選派而來的，是處于高高在上的“管理者”，不是為村民服務的“服務員”，還有些村民認為駐村第一書記到村里履職只是晉升的“跳板”，村民因懼怕或不信任，不敢、不愿向第一書記講述自身的真實情況，導致第一書記難以了解農民的真實需求，增加了第一書記開展工作的難度。當前，農村一些地方不良風氣盛行，天價彩禮讓人“娶不起”，名目繁多的人情禮金讓人“還不起”。一些地方農村出現了“因婚致貧”現象，兒子結婚成家了，父母親成為貧困戶了[1]134。不合理的村規民約等各種鄉村治理中的非正式制度，加劇了第一書記治村的難度。

2013年7月，習近平同志在河北調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時的講話中指出，形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題[3]24，第一書記在工作中要應對相關部門的各種考核，“填表式”治理分散了第一書記的工作精力，真正需要做的事情卻受到了形式主義的阻礙。

（二）第一書記開展工作的動力少

動力是激發主體積極性、主動性與創造性的前提。第一書記在開展工作的過程中，面臨著動力不足的困境，主要表現在以下幾個方面。

1.物質保障不足

一是農村基礎建設較為落后。一般來說，駐村單位的基礎設施建設都不夠完善。很多村莊交通不便，更有部分村莊的水電供應問題尚未得到解決，交通難、水電難、上學難、看病難、通訊難等問題普遍存在。二是物質獎勵不足。駐村工作的勞動時間與勞動強度都大幅度增加，待遇卻沒有明顯的提高。第一書記的工資一般由原單位發放，由于長期駐村，第一書記在原單位的升職、加薪等方面機會也較少。三是政府部門撥付的幫扶資金有待提高。目前，第一書記入駐的村莊一般都在較為偏遠的山區，基礎設施建設所需資金遠遠大于政府部門所撥付的資金。資金缺口往往只能通過第一書記的人脈解決，很多時候第一書記還需要“自掏腰包”。

2.精神鼓勵不夠

精神上的鼓勵雖不能代替物質上的獎勵，但卻能激發工作的積極性。第一書記在開展工作的過程中往往缺少精神上的鼓勵。一是第一書記駐村后，原單位領導往往容易忽視對其關心；部分村干部也將第一書記的工作成績看成是理所當然的——工作做得好是應該的，做得不好就是第一書記的失誤，或者認為盡職工作只是為了自身的發展。

（三）第一書記開展工作的能力弱

一般來說，作為上級部門選派的駐村工作人員，第一書記的能力和素質都是比較強的。但是與鄉鎮工作人員、村干部等基層工作者相比，有些第一書記還存在以下不足。

1.組織農民的能力較弱

1943年11月，毛澤東同志在《組織起來》中指出：“把群眾力量組織起來，這是一種方針。”[4]9302017年12月，習近平同志指出，要注重發揮新型農業經營主體帶動作用，培育各類專業化市場化服務組織，提升小農生產經營組織化程度，改善小農戶生產設施條件，提升小農戶抗風險能力，扶持小農戶拓展增收空間，把小農生產引入現代農業發展軌道[1]62，只有把農民組織起來，形成鄉村建設的合力，中國鄉村才能走向現代化。第一書記在駐村工作時與農民在生活習慣、語言溝通等方面存在著較大的差距，難以將農民組織起來。

2.應對駐村事務的能力不夠強

有些第一書記對入駐村莊的實際情況不夠了解，他們習慣于機關科層制管理思維，對農村工作的復雜性估計不足，缺乏處理突發事件的應變能力，有時制定出來的規章制度不符合實際，缺乏可操作性。

3.與農民溝通的能力不強

部分第一書記在開展工作時，對農民的思維習慣、生活方式與語言風格等不熟悉，對村莊事務采取的是“管理”而非“治理”的處理方式。有些第一書記在開展工作的過程中過于注重流程而不在意實效，“門好進、臉好看、話好聽、事難辦”現象屢見不鮮。這種“官小譜大”行為是不作為、不擔當的表現，也是基層官僚主義的新變種。第一書記如果只注重流程主義與痕跡主義，對農民擺出高高在上的姿態，在駐村工作中就很難得到群眾的信任。

二、第一書記制度困境的緣由

第一書記制度的運行受到諸多因素的制約，選人用人制度上的漏洞、待遇不合理以及培訓體系不完善等是制度困境的根源。

（一）選任制度存在缺陷

1.官僚主義思想、機關習氣嚴重

官僚主義思想會導致官本位嚴重、權力觀扭曲，脫離群眾、脫離實際。受官僚主義思想的影響，部分第一書記在工作中往往“拍腦門做決策”，制定出的政策脫離農民的真實需求，與鄉村社會實際不相符合，政策在運行中難度和阻力較大。各地選派的第一書記一般都在機關工作多年，而機關工作與村莊工作有著諸多不同。如果第一書記只依據機關工作經驗來決策駐村事務，往往會導致決策失誤。

2.資源與任務不匹配

第一書記的資源主要有兩種。一是政策資源。第一書記在工作中一般會有相應的政策支持，上級部門也會對第一書記駐村工作撥發專項基金，這些基金都會為第一書記駐村工作提供強有力的資金保障。二是個人資源。如第一書記的原單位系統、第一書記自身的個人關系等。在實際工作中，如果第一書記擁有的資源與實際任務不相匹配，就會影響第一書記駐村工作的實際成效。

3.考核復雜而繁瑣

第一書記的工作包含基層黨建、為民服務、鄉村治理建設等方面，往往涉及多個部門，如縣績效辦、扶貧辦、農業農村辦、環保辦、交通辦、林業辦以及鄉鎮黨委，考核流程復雜而繁瑣。如果派出單位的領導對第一書記的工作情況了解不夠，哪門考核的針對性就不強，容易流于形式。

（二）工資待遇保障不足

2021年印發的《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》規定：駐村期間，第一書記和工作隊員原人事關系、工資和福利待遇不變，不承擔派出單位工作；（將對第一書記的）考核結果作為評先評優、提拔使用、晉升職級、評定職稱的重要依據；并要求派出單位給予相應的補助和補貼。2021年開始，駐村第一書記制度在補貼標準方面也作出了相應的調整，但在很多地方執行落實并不到位。選派單位對駐村單位的實際情況了解不足，考核過程缺乏調查研究，且部分領導認為第一書記的工作只是為了村莊的發展，對本單位的發展起不了作用，沒有為其發放工資的必要，對其工作的考核難以做到客觀、公正、公平，更不會考慮對第一書記在評先評優、提拔使用、晉升職級、評定職稱等方面的特殊照顧。

（三）培訓體系不完善

1.上級部門的培訓缺乏針對性

基于工作實際，第一書記需要接受建強基層組織、助力鄉村振興、提升為民服務能力以及完善基層治理等方面的培訓，而作為第一書記的上級部門，鄉鎮政府對第一書記的培訓目前大多還停留在精神鼓勵與思想教育上，缺乏立足實際、有針對性的培訓。

2.原單位的培訓不到位

一是任職前的培訓不到位。因單位事務繁多、從任命到任職的周期過短等，原單位很少對第一書記進行任職前的基本技能培訓，提前入駐村莊進行工作鍛煉的機會更少。二是任職中的培訓不到位。第一書記在任職中因駐村事務多、與原單位距離遠等原因，與原單位的交集逐步變小，原單位即使有心想對第一書記進行培訓，也囿于現實難以實施。三是任期后的培訓不到位。選派周期結束后，原單位可以通過召開學習會等方式，讓第一書記感受單位的溫暖，也可以讓下一批選派的第一書記增長經驗、增強能力，然而原單位往往忽視了這一程序。

3.社會組織培訓不完善

目前，社會組織尚未形成對第一書記進行培訓的完善體系，對第一書記進行培訓的頻率、時間均遠遠不夠。第一書記成長環境、社會閱歷、入駐村莊的發展情況各不相同，培訓主體難以對第一書記進行統一而又有差異化的培訓。第一書記事務繁忙、精力有限，個別第一書記對培訓只是走走形式、不夠投入。這些都降低了培訓主體的積極性。

三、優化第一書記制度的策略

要保障第一書記制度的健康有序運行，必須進一步健全選任制度、提高待遇、完善培訓。

（一）健全第一書記的選任制度

1.選派制度規范化

第一書記駐村的根本任務就是將黨和國家的各項惠農富農強農政策帶給廣大農民群眾，帶領農民走向共同致富，提升農民的獲得感、幸福感與安全感。要堅持以第一書記所駐村的實際情況為出發點，從所駐村的現實困境及其發展需求入手，堅持大局意識，選擇出最適合的第一書記。在注重第一書記人品的同時，也關注第一書記的能力與責任心，堅持“因村而異”，讓第一書記制度逐步規范化。

2.適當延長任期

可視情況而定，將某些地區達到第一書記“兩年以上”的任期延長至三至五年，讓第一書記有足夠時間發揮個人才干，減少因任期太短而導致的短期決策、短視行為，推進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

3.簡化考核制度

對第一書記進行考核的主要目的在于激發其為農民服務的動力，而非紙面上的成績。要兼顧第一書記的黨性教育與業務教育，要在脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接中提升第一書記的職業素質與服務能力。第一書記也要正確地自我定位、端正工作態度，站在農民的立場、為農民發聲。

4.建立健全監督體系

一是加強上級部門監督。上級部門的考核對第一書記的升遷起重要的作用，要加強上級部門對第一書記的監督，激發出他們干事的勁頭，克服形式主義的障礙。二是加強村干部監督。與第一書記相比，村干部對村莊的事務更為熟悉，為保障第一書記的工作順利進行，必須加強村干部對第一書記的監督。三是加強派出單位監督。派出單位對第一書記的人品、能力等最為了解，加強派出單位對第一書記的監督有利于克服第一書記的惰性與慣性思維。四是加強農民監督。農民是第一書記駐村服務工作的客體，駐村工作好不好農民最有發言權，加強農民對第一書記的監督能提升第一書記的工作實效。

（二）提高第一書記的待遇

1.提高物質待遇

課題組對50個駐村第一書記進行了調研，結果顯示，41個駐村第一書記希望每月多發1000～1500元的工資，5個駐村第一書記希望每月多發1500～2000元的工資，4個駐村第一書記希望每月多發2000元以上的工資。此外，要在評先評優、提拔使用、晉升職級、評定職稱等方面優先考慮第一書記，激發第一書記的干事動力。

2.給予鼓勵與表彰

選派單位的領導、上級部門、村干部及農民，要對第一書記所做的貢獻、付出的心血進行充分的肯定，激發第一書記在工作中的主體性。對于表現出色的第一書記，要通過召開表彰大會、制定表彰文件等方式予以表彰。鄉鎮黨委作為第一書記入的上級黨組織，要在工作、學習、生活上給予第一書記充分的支持與關懷，讓第一書記增強責任感、獲得感與榮譽感。另外，還可以通過互聯網、電視、報紙等平臺，宣傳優秀第一書記的先進事跡，進一步激發第一書記的工作動力。

3.建立健全幫扶制度

第一書記的優勢在于專業基礎、理論知識及社會資源等方面，其劣勢在于對村莊事務不熟悉。因此，要建立健全鄉鎮選派第一書記與上級部門選派第一書記之間的聯幫聯帶機制。可以指定優秀的鄉鎮班子成員向鄉鎮選派的第一書記傳授工作經驗，幫助他們更快地融入駐村工作中。

（三）加強第一書記的培訓

1.上級部門加強培訓

鄉鎮政府作為第一書記的上級部門，要承擔起對第一書記培訓的責任，著重開展“三農”政策、鄉村文化習俗、農業生產科技的運用等方面的培訓。

2.原單位加強培訓

原單位要在第一書記選派前、選派中以及選派后的各個環節加強對第一書記的培訓，做到全過程、全方位的培訓，實現培訓內容因人而異。

3.發揮社會組織作用

政府、企業等要加強對第一書記培訓的政策幫扶與資金支持，要建立健全公益性的社會培訓機制，實現社會組織對第一書記的技能培訓無處不在，隨時隨地解決第一書記在實踐中遇到的問題，并在跑業務、拉投資等方面為第一書記給予支持。

4.加強對村民的培訓

村民是第一書記服務的對象，要通過培訓，加強村民對第一書記工作的理解、支持與認可，引導村民學習智能手機與互聯網技術，讓第一書記的工作更容易開展。

5.增強學習主動性

第一書記提升工作能力的關鍵在于激發自身的內驅力。因此，第一書記要在加強自身黨性修養的同時，提升對工作內在的認同感，通過外在力量的培訓激發內生動力，通過各種交流平臺分享自己在建強基層組織、助力鄉村振興、完善為民服務以及基層治理等方面的工作經驗，增強其他第一書記扎根鄉村、服務農民的工作熱情與工作激情。

第一書記制度作為連接城鄉發展的紐帶，為年輕干部的“墩苗”成長提供了平臺，在促進城鄉一體化中的作用舉足輕重。全面推進鄉村振興，要持續加強第一書記制度的常態化建設，進一步完善第一書記制度的政策體系、工作體系與制度體系，切實為第一書記“放權賦能”，為其提供干事創業的發展平臺。要堅決反對形式主義，建立健全第一書記容錯糾錯機制，進一步減輕第一書記的工作壓力，提高第一書記生活上的待遇，讓第一書記“安下心、留得住”。如此，才能為鄉村振興戰略提供強有力的人才支撐。

參考文獻：

[1]中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于“三農”工作論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2019.

[2]習近平.在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話[N].人民日報，2021-02-26.

[3]中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2020.

[4]毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

責任編輯：常驍