公益類國有企業混合所有制改革路徑探究

汪偉 石珊

【關鍵詞】 國企混改; 長春公交; 天津公交; 產業融合理論

【中圖分類號】 F271? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）18-0154-05

一、引言

國有企業是我國經濟發展的主力軍，也是我國支柱產業的中堅力量，隨著社會主義經濟市場的不斷完善，推行國企混改變得愈發關鍵。2020年，我國出臺了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》等相關政策，為我國國企混改按下了加速鍵。如何在公有制和私有制的經濟利益與未來發展中找到合適的平衡點，既能順應混合所有制改革的發展，又能高效推動各個行業的國企混改落地，成為經營管理者需要面對的重要問題[ 1 ]。

從混合所有制改革的路徑來看，宋美等[ 2 ]認為政府應通過搭建國企私企知識交流和共享平臺促進國企和私企的協作交流，創建國企、私企共同發展的新格局;李秉祥等[ 3 ]研究了股權結構對國企混合所有制改革績效的影響，發現非國有股東的出現會制衡國有股東，可以發揮不同所有制資本的優勢，并通過董監高來增強企業的治理水平。從混合所有制改革的效果來看，李秉祥等[ 3 ]提出了股權結構對國企混合所有制改革績效會產生一定的影響，提高股權混合度有益于提升國企的混改績效;徐偉等[ 4 ]認為深度混改的國有公司的創新投入及產出通常高于同類型未深度混改的企業;方明月等[ 5 ]指出混合所有制改革可以作為解決僵尸國企的一種重要手段，除引進多元化的股權外，國企還需提高自身的管理水平。此外，部分學者還對國企混合所有制的改革路徑[ 6 ]、控制權模式（任廣乾等，2019）、員工激勵[ 7 ]、控制權優化[ 8 ]、績效（郭東陽，2020）、財務創新[ 9 ]、整合[ 10 ]等進行了有限的研究。

通過對已有文獻的梳理，發現目前的研究仍存在許多不足之處。首先，既有研究大多泛泛談論國企混合所有制改革的現狀，鮮少有基于某些行業甚至是具體的企業層面為其混改路徑提出相應的建議與舉措。隨著國企混合所有制改革的大范圍開展，傳統意義上的國企混合所有制改革路徑對于具體的企業來講不再具有普適性，很難滿足國企混合所有制改革的實際需要，難以為特定行業、特別企業找到合適的成功案例進行參考。其次，已有文獻大多分析的是競爭類企業的混合所有制改革，忽略了對公益類國企混合所有制改革路徑的分析。由于公益類的國企盈利能力較差，對外部投資者缺乏足夠吸引力，所以公益類國企的混合所有制改革難度相對較大，更應該將其視為國企混合所有制改革路上的難點問題提上議程。因此，基于目前已有的研究，本文結合長春公交集團的自身實際情況，將混合所有制改革路徑及集團的發展緊密聯系在一起，為集團混改做出了具體的規劃與分析，科學地為我國公益類國企混合所有制改革中政府職能的轉變提供具體的參考依據和轉變目標。

二、理論傳導機制

混改的意義在于建立經濟高效的市場化管理機制，優化風險管理和成本管控，改善企業的盈利能力。本文從產權理論、分權控制理論和產業融合理論出發，結合學者既往提出的廣泛意見，分別解釋了國企混改的原因、優勢以及企業未來發展的混改路徑。

產權理論認為分配企業的剩余利潤會對企業的投資者產生一定的激勵作用，企業的投資者對剩余利潤的持有比例越高，提升企業經營績效的意愿也就越強。因為參與混改的外部投資者可以按一定比例分享企業的剩余利潤，所以企業的所有者相較于企業的管理者來講，更加有動機幫助企業做出正確的經營決策，提升企業的經營績效[ 11 ]。產權理論為國企混改構建了更為靈活的產權結構，在保持國有企業優勢的情況下，吸取民營企業靈活的特點，可以推動國企混合所有制改革發展[ 12 ]。

分權控制理論是以產權理論為基礎，指通過引入新的外部投資者，防止企業出現一股獨大的情況，使企業的各個股東產生制衡關系。該理論可以為企業建立一種自動糾錯機制，在不同股東之間達成合作共贏的共識，建立長效激勵機制[ 13 ]。存在較多股東的情況下，盡管掌握控制權的幾家股東的建議不一致，但事后需要合議達成一致意見，由于股東人數較多，就降低了做出錯誤決策的可能性，有效緩解了單一持股比例過高對國有企業經營績效造成的傷害[ 14 ]。混改所形成的多元化持股方式，使得國企和外部投資者形成多方制約的關系，尤其是具有話語權的外部投資者可以通過派遣董事、管理者來參與國企的相關決策，更容易獲得企業內部的經營信息，形成對其他內部控制人的有效監督，營造良好的內部管理環境（張葵，2020）。

產業融合理論是指不同行業領域相互交叉滲透，通過優化資源配置創造新的經濟增長點，增加產業、產品的附加值。混合所有制改革是外部資本和國有資本共同整合的過程，而在這個過程中勢必會產生不同行業領域的產權融合。國有資本可以利用其獨特的資源條件和傾斜政策與外部企業的生產技術、管理方式進行強強聯合，促進產業升級。產業融合的真正要義就是某類產業的無形要素被應用到其他產業中，最終在不同產業之間相互改變的過程中形成了新的業態，國企可以借助戰略投資者的優勢資源來實現戰略轉型，從而延長產業鏈，提升國企的市場競爭力。

綜上所述，結合產權理論、分權控制理論以及產業融合理論來看，國企通過引入外部投資者來積極求新圖變，一方面可以激發企業活力，規范企業的日常經營管理;另一方面可以促進產業融合，加快傳統產業的轉型升級，開辟高質量經濟發展道路，為實現科技強國提供堅實有力的保障。

三、長春公交集團基本情況及其混改動因

（一）長春公交集團基本情況

長春市公交始建于1927年，于2006年8月正式掛牌——長春公共交通（集團）有限責任公司（簡稱長春公交集團）。集團擁有18個分、子公司，其中9個汽車運營公司承擔著長春市地面公共交通客運的主要運營工作，是長春公共交通行業的主力軍。

1.公司股權變動情況

2006年之前，長春公交集團為地方政府控股。2006年，在市委、市政府的領導下，集團調整領導班子，實施資產重組，允許經營管理層和部分職工參股，但實際控制人仍為長春市人民政府國有資產監督管理委員會（以下簡稱長春國資委）。此次資產重組實現了國有企業向股份制經濟的過渡，也是我國同類城市公共事業國企改制成功的首例，使得集團由一個老國企變為一個資本多元化的新興經濟體。2017年，由于公交經營的市場化運作與公交的公益性時常發生矛盾，在政府的支持下，集團完成自然人股本回購，變為國有獨資企業，正式回歸公益。圖1展示了長春公共交通集團的股權變動情況。

2.子公司及經營范圍變化情況

長春公交集團成立至今共投資建立過10個子公司，其成立、發展與其所處的政策背景和集團的實際情況密切相關。2001年之前是長春公交集團的萌芽發展期，該階段集團一直保證國有控股，并開拓了長春公交線路，依托集團擁有的門市、商鋪資源進行房屋建筑、租賃等服務。2001年到2006年集團步入了新的發展層級，改組后的長春公交集團成立。為盡快解決集團高額負債等問題，集團將原有的部分門市、商鋪資源順勢轉包為新產業，范圍覆蓋旅游、石油等方面，公交旅行社、公交綠寶石也因此成立。同時，集團對很多入不敷出、錯綜復雜的線路做出進一步的改革，將市區部分配車老舊或無力經營的線路對外承包。

（二）長春公交集團混合所有制改革動因

1.國家經濟結構及相關混改政策促使企業轉型

自1978年以來，我國企業的經濟結構發生了重大變化，民營企業飛速發展，混合所有制經濟開始出現在人們的視野中。國務院在2015年發布了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，為國企混改指明了方向，部分國有企業開始了混改之路。十九大報告也明確指出國企混改成為國企的未來發展主題。根據近年國企混改的經驗可以看出以國有經濟為主導，多種經濟形式合理配置的所有制結構是適合中國國情的，對繁榮地區經濟、活躍當地市場、擴大就業、方便廣大群眾生活起到了良好的作用。

2.公益類國企固有的屬性

（1）公益類國企由政府主導，企業話語權較弱

公交行業作為我國第三產業的重要組成部分，是保證人民群眾出行的重要行業。也正因如此，政府對公益類企業享有絕對控制權，主導企業的日常經營與管理，削弱了企業自主經營的話語權。無論是業務的定價還是企業的高管人事變動，都由政府統籌統控，這些使得企業內部難以形成有效的監督管理機制，影響企業未來的發展。而通過實施混改，可以借助引入外部投資者來完善企業的管理制度，激活企業的內部動力，還可以將政府由管理者變為監管者，進一步促進政企分離，提高企業的生產經營效率。

（2）公益類國企盈利能力較弱，企業承擔較大虧損

長春公交集團雖然歸屬于公益類國企，但并不代表企業只能具有公益性而忽視企業自身的盈利情況。從國家宏觀政策來看，公交屬于公共事業，票價受政府嚴格管制，但近些年全國各地大部分城市均對公交票價有所調整，長春也在2020年末對部分地區提高了票價，將空調車的價格由原來的1元變為2元。盡管票價的調整在一定程度上提升了企業的收入，但從企業的成本來看，新型公交的車輛折舊費、維修費、人工費用的增加以及在客流量較少的地段開辟新線路仍然導致了企業經營性虧損的繼續擴大。在這種經營背景下，長春公交集團積極參與混合所有制改革，不僅可以保證其公益性，而且可以提升企業的經濟效益。

（3）公益類國企過度依賴外部借貸及國家補助

公益類國企每年主要依靠政府撥款彌補公益性經營損失，同時憑借國企的背景更容易獲得金融行業的借款。隨著國家明確指出國企、民企貸款應一視同仁，國企的貸款難度在不斷加大，很難滿足長春公交集團的經營發展需求。未來長春公交集團不應僅靠政府補助來維持，而應從自身經營角度謀求進步，在滿足公益性的基礎上追求盈利。在這種情況下，集團通過引進新的資本和管理運營模式來優化公司戰略就顯得尤為重要。

3.外部市場環境促使企業謀求發展

從外部環境來看，長春公交集團受共享汽車、新修建地鐵分流的影響，使得集團公交運營收入有所下降，導致利潤難以填補企業資金緊張的缺口。盡管票價的提高在一定程度上緩解了使用新能源汽車所帶來的成本壓力，但同樣也降低了企業的價格優勢。長春公交集團亟需從管理、運營、技術等方面注入新的能量，促使企業在競爭激烈的市場環境中脫穎而出。

四、長春公交集團混合所有制改革路徑建議

我國目前的國企混改朝著越來越多元化的方向發展，但是由于國有企業獨特的行業地位及性質，混改既不可以閉門造車，也不可以對既往經驗照搬照抄。本文基于長春公交集團自身的實際情況，借鑒同行業混改優秀經驗[ 15 ]，為長春公交集團從混改對象、混改方式以及混改后的經營管理打造全新的混改方案，具體如下：

（一）積極從各方面尋找外部戰略合作者作為企業的混改對象

傳統國企都是被動等待民營、外資企業提出混改意向，再進行洽談，未來國企應反客為主，化被動為主動，積極探索其他可進行混改的領域，選擇合適的企業進行混改[ 16 ]。下面提出幾個長春公交集團的未來混改方向。

1.與技術性企業合作開展旅游專線，實現產業融合

2020年長春公交集團旗下新設長春公共交通（集團）旅游汽車出租有限責任公司，其營業范圍包括旅游汽車出租，包車客運，大中小型客車、整車維修。該公司主要以旅游汽車出租為主，收效甚微，未來集團可從旅游專線入手，與長春旅游景點合作，開辟新的公交線路，發展集團旅游業，在宣傳城市文化的同時增加自己的第三產業收入。

其實，在2015年長春公交集團就已經推出了66路“憶長春旅游觀光公交車”等旅游專線，然而該旅游專線并沒有持續運營。究其原因：一是宣傳力度不夠導致旅游專線鮮有人問津;二是旅游專線設置不科學，覆蓋觀光地較為單一，專線旅游形式較為枯燥，缺乏足夠吸引力，降低了乘客的觀光體驗感。

未來集團在發展旅游專線方面，可借鑒同行業先進集團成功案例進行實踐。例如走在我國行業前列的深圳公交集團開創了良好的新型旅游專線模式，以華為5G基站為基礎，開展360度實景VR深圳旅游專線，在公交車上即可感受深圳全景全貌，全新的旅游項目形成了良好的盈利模式，取得了較好收益。

2.公交+互聯網促進轉型發展，數字化打造智慧交通

目前各地公交集團均在嘗試公交實時約車項目，根據乘客的個性化需求提供更為具體的針對性服務。目前北京市的定制公交發展較好，并于2020年初推出了APP，推出第二日用戶注冊量就突破兩萬。然而實時公交項目的完成更加依托于互聯網大數據，所以和互聯網大數據企業進行互聯互通對于集團未來的發展是十分必要的。互聯網大數據有助于企業精準定位各個時間段的客運量，并根據客運量進行更加科學合理的車次安排。目前，大多數的城市定制公交項目均在探索階段，長春公交集團雖然在近兩年也推出了定制公交項目，然而和上述定制公交不同，長春的定制公交可劃分為通勤車，不具有靈活自主選擇性，仍有較大的發展空間。

未來長春公交集團可以根據有關數據適度減少中心城區的線網密度，加強交通干線、常規公交主線和微循環支線的有機結合。同時積極與互聯網大數據企業進行合作，利用互聯網大數據實時統計車內乘客人數，合理安排車輛頻次。例如在上下班高峰期對部分線路增加車次，也可以推出更加個性化的定制公交項目，從線網和定制公交兩個角度出發解決乘客出行不便利問題。另外，依托互聯網大數據分析主要乘客類型、年紀，并在對應的車輛內進行招商，投放相關廣告，增加移動公交車廣告業務的收入。

3.提升企業綜合管控能力，重新實施線路外包政策

20世紀90年代初，由于公交車輛較少，為方便市民出行，長春公交集團將線路外包給個人和民營企業，這種做法在解決市民出行難的同時，也極大地增加了集團的收益，緩解了集團的“經濟危機”。然而在經過17年的嘗試后，長春公交集團重新收回外包線路，由市場化轉回了政府主導的公益化企業。

從公益行業的角度來看，17年的外包嘗試中不免暴露出一些問題。首先，外包線路使得民營企業或個人重視追求利潤，忽略了公交的服務質量。以公交車輛為例，部分公交車殘破老舊，空調設施不全，難以給乘客帶來良好的乘車體驗。其次，外包者由于追求利潤，導致司機盲目追求速度，變道、占道現象頻發，產生了一定的交通安全隱患。

事實上，全國各地實施過外包線路的城市也不少見，如上海、沈陽、無錫等，但目前只有上海的部分外包線路仍然繼續經營，沈陽和無錫兩地均已通過政府收回線路。不可否認，外包線路在20世紀90年代初的確改善了企業的經營狀況，使得企業扭虧為盈，但外包線路的運營也暴露了一定的問題，通過這些問題可以找到共性，發現公交行業混改的新方向。從各地的外包線路來看主要存在以下問題：一是民營車主招聘的公交司機，沒有保險等固定保障，沒有經過專業的技術培訓，工作人員流動性較大，員工素質參差不齊，難以保證線路營運的準時性和安全性。二是盲目追求利潤，導致服務質量極度下降。三是實際承包者利潤較低。部分公交線路會出現這樣的情況，即公交集團的部分線路轉包給了民營企業，民營企業又再次轉包給了個人，個人對線路再次進行轉包，層層疊加承包費用，到最后個人利潤被三次分割，實際運營者的收入十分有限。可以從以上三個問題入手，制定線路外包管理辦法，明確規定外包的實際運營者，嚴格外包企業的服務質量，定期對線路司機進行培訓，并對外包線路予以一定政策上的補貼優惠，打造以國有為主、民營為輔的高質量、高水平公交集團。

4.與新能源企業合作研發新型商品，促進產業鏈升級

近年來公交集團的業務范圍不再局限于客運相關的業務，而是積極與公交上層產業鏈企業合作。以天津公交為例，2013年天津公交集團和比亞迪集團各出資50%，合資設立天津比亞迪公司，探索新能源大客車項目，竣工當年就實現了產能過億的目標。這樣鮮活的案例為我們提供了新的混改思路，未來長春公交集團可從以下兩方面入手。一是與新能源汽車行業攜手合作打造新能源公交。近年來新能源汽車在全國各地覆蓋率較高，但維修費用對公交運營來講仍然是很大的支出，與新能源汽車合作有助于集團汽車更新換代，為乘客帶來良好的乘車體驗。除此之外，新能源汽車行業較熱，未來私人汽車也有向新能源汽車發展的趨勢，新能源汽車行業仍有較大的缺口。以天津公交集團和深圳公交集團為例，他們均與比亞迪汽車進行合作，在當地建廠生產。未來長春公交集團也可以與比亞迪汽車或者當地汽車品牌長春一汽進行合作，共同探索新能源汽車項目。二是近年純電動公交車覆蓋率較高，第三方充電運營公司都在努力爭取獲得線路的充電經營權，然而城市充電設施不完善使得相關企業放慢了對該項目的快速推進，公交行業作為線路的主體使用者，未來外包電動充電桿的日常經營權勢必會增加企業的運營成本，所以和有關電動充電桿研發制造企業進行合作有利于提升未來集團的相關收益。集團可以利用獨有的專業線路規劃方式，合理安排充電樁的位置，這不僅能在一定程度上降低集團的營運成本，而且可以為其他汽車提供相應的充電服務，增加企業的收入。

5.依托“三省四市”幫扶政策，行業內部交錯混改

公交行業的混合所有制改革大多是公交集團與其他領域企業進行混改，鮮少有同行業企業進行混改的先例。隨著“三省四市”幫扶政策的出臺，哈爾濱交通集團率先與深圳巴士進行了全新的同行業領域混改，新設公司著眼于行業未來發展布局，增加了機動車充電樁零售的業務。深圳巴士集團作為我國公交行業業績最好、管理水平最高的企業之一，其獨特的發展戰略勢必對黑龍江省甚至是東北地區的充電樁項目形成強有力的技術和管理支持，為哈爾濱公交集團帶來新的發展機遇。

借鑒此類混改經驗，長春公交集團在未來的混改中，可以依托國家特有的政策傾斜，為集團發展汲取養分，向行業領導者學習先進的管理經驗，發現提供幫扶企業的優勢，提出合作意向，激發企業的活力，促進企業的發展。

（二）從管理上對處于完全競爭市場的相關人員實行激勵制度

人才流失嚴重是導致東北地區經濟落后的主要原因，除去外流人才，企業自身所擁有的優秀員工也可能由于難以獲得相應的勞動報酬而不愿努力工作，最終導致離職。未來集團的發展是科技與人才的競爭，集團吸納優秀人才能夠更新傳統觀念，帶來先進的管理方法和技術手段，提升集團的核心競爭力。

根據國家相關政策和長春公交集團的實際情況，員工激勵可從以下三個方面展開：一是對集團旗下處于完全競爭的子公司科技型人才和企業高級管理人員實施成果績效鼓勵;二是營造良好的企業文化環境吸引更多年輕、有能力的人才加入集團，增強職工對企業文化的認同感;三是引進先進城市有相關優秀管理經驗的人員，讓其充分享受集團飛速成長帶來的豐厚回報[ 17 ]。

（三）根據不同的混改內容選擇恰當的混改方式

對于集團旗下的不同資產，長春公交集團可以采取不同的方式進行混改。針對集團旗下盈利效果較差的傳統行業子公司，可以采取股權轉讓的方式進行混改，這種混改可以在一定程度上減輕國有企業的負擔，且轉讓的股權可以變現重新流回國有企業;對于集團旗下經濟效益較好且被市場所認可的子公司來講，增資擴股是更為優質的選擇，新投進來的資本無論是現金還是技術都會轉化為企業的生產力，促進企業的良性發展。除此之外，企業如果和外部投資者合作開拓未曾接觸過的全新領域，出資新設更符合新型項目的靈活性，且落地較快，并無需考慮企業過往遺留問題。

近年隨著國家混改政策的不斷完善，可以窺見混改的最終目的是推動國企上市。由于長春公交集團的屬性，導致集團整體上市的可能性較低，所以集團應在現有基礎上積極創立發展集團的核心資產，在做好核心資產的基礎上，盡力推動集團的核心資產上市。集團應首先明確核心資產的發展方向，就目前長春公交集團已有產業以及未來發展趨勢來說，集團應著重發展戰略性新興產業——新能源汽車、文旅項目、數字化智能項目作為集團的核心資產。受益于數字化智能、新能源汽車的不斷發展，集團的智能化、數字化業務前景廣闊，根據交通運輸部印發的《數字交通發展規劃綱要》，“數字公交”成為公交信息化的發展目標。同時，隨著互聯網信息化及5G技術的不斷發展，實時公交、定制公交、新能源公交及充電樁等將成為未來公交的基本項目，集團可隨著相關領域的不斷發展而充分受益。另外，在選擇合適業務作為企業核心資產的基礎上，應不斷完善公司治理結構，完善集團股權結構，引入市場經理人，并對處于充分競爭領域的企業實施激勵機制，在做好的基礎上將集團做大做強，從而推進核心資產的上市[ 18 ]。

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