城鎮住宅用地出讓方式對土地價格和住宅價格的影響

楊蕾 臨沂市自然資源開發服務中心

引言

在我國，土地最早的功能主要是服務于農業生產。隨著經濟社會發展逐漸轉變為重要的生產資料，特別是自1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，全面實行住房分配貨幣化以后，土地成為房地產市場的重要因素。近十幾年的房地產熱，使城鎮住宅用地使用權（以下簡稱涉宅用地）出讓受到世人關注，幾乎每一次涉宅用地供應入市，都會給土地市場帶來激烈的競爭。為此，國家涉宅用地出讓政策不斷變化、調整，涉宅用地的出讓與競買方式受到社會持續關注。本文對國有土地使用權出讓的競買方式對土地價格和住宅價格的影響進行探討。

一、計劃經濟時代

在計劃經濟體制下，土地所有制度為公有，土地使用制度為無償使用，配置模式是由國家或集體統一安排劃撥并決定其利用模式。與城市土地的無償使用相對應的是劃撥配置的行政性、使用的無期限性和無償性，以及土地使用權的無流動性。即住房采取實物分配，不允許房地產商品化經營。無償劃撥制度背離市場原則，土地經濟效益低下，不適應我國城鎮化發展的規律，阻滯了城市發展步伐。

二、市場經濟時代

市場經濟時代，國有土地使用權出讓逐步理順為招標、拍賣、掛牌等方式，出價高者競得土地。1994年，國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，提出按照國家、企業和個人合理負擔的原則進行住房體制改革，將公房實物分配改為貨幣分配，建立面對中低收入的保障性住房和高收入家庭的商品房，建立住房公積金制度。至此，城鎮住房開始推行市場化改革，住宅建設用地取得方式逐步規范，住宅建設使用的國有建設用地使用權主要通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，最高出讓年限為70年。

（一）出讓采用招標方式

由各市縣公共資源交易中心（或自然資源部門）面向特定自然人、法人和其他組織發布公告，土地用途主要為大型、綜合要求高的基礎性項目用地，能夠最大限度滿足招標文件綜合評價標準，或滿足招標文件實質性要求且價格最高投標人為國有建設用地使用權人。

（二）出讓采用拍賣方式

由各市縣公共資源交易中心（或自然資源部門）發布宗地的面積、界址、用途、使用年限等有關事項，按照指定的具體時間，現場進行公開競價，按照“價高者得”的標準，確定國有建設用地使用權人。

（三）出讓采用掛牌方式

由各市縣公共資源交易中心（或自然資源部門）發布宗地的面積、界址、用途、使用年限等有關事項，在指定的土地交易場所掛牌不少于10個工作日。掛牌分為掛牌競價階段和現場競價階段。在掛牌交易中，只有一個競買人競價且報價不低于底價，并符合其他條件的，掛牌成交，確定國有建設用地使用權人。目前，各地多采用這種土地出讓方式。

由于涉宅土地資源的稀缺性和排他性，涉宅用地吸引房地產開發商積極競拍。一般情況下，土地成交價格會遠高于土地出讓底價和標底，土地市場異常活躍，房價也跟隨土地價格節節攀升。國有建設用地使用權出讓價格與征地和拆遷補償、土地前期開發支出等的差額，是政府土地收益。它是地方政府的一項重要財政收入來源，主要用于城市基礎設施建設，調控城市空間發展方向，提升城市空間結構發展效益。

三、房價宏觀調控階段

全國住宅全面貨幣化以來，乘著經濟高速發展的東風，我國房地產市場開啟十幾年快速上漲時期，土地出讓價格完全由市場說了算的方式取得很好的經濟效益，但是沒達到預期的社會效益。為貫徹“房住不炒”全面落實穩地價穩房價穩預期的房地產市場調控政策要求，抑制房價過快上漲，促進房地產市場平穩健康發展，國家和地方推出全面調控措施，涉宅用地出讓方式也在不斷探索中發展。

（一）兩集中

2021年初，住建部為了進一步調控涉宅土地和房價市場價格，針對監控的熱點城市的住宅用地供應，實行“兩集中”制度，即集中發布出讓公告、集中組織出讓活動。全年發布住宅用地公告原則上不能超過3次，時間間隔和地塊數量要均衡；同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，同步公開出讓，確定共同的掛牌起止日期；以拍賣方式交易的，要連續集中完成拍賣活動。

（二）雙限一競

在國內經濟發達的城市和較熱門的中心城區，為了穩定地價和房價，涉宅用地嘗試采用“限房價、限地價，競配建公共設施資金數額”（簡稱雙限一競）的方式。土地出讓公告中，列明宗地出讓土地最高限價、商品房最高限價以及競價達到土地最高限價時競配建公共設施的具體交易規則和后續監管要求。競價達到土地最高限價時，仍有兩個或兩個以上競買人參加競買的，啟動熔斷機制中止土地競價；接下來，再競配建公共設施資金數額，由競買人為政府無償代建學校、幼兒園、道路等公共設施。配建出資高者為本宗地的競得人。

（三）帶方案出讓

國內一些經濟繁榮的城市，土地市場基礎好、交易活躍的地方，涉宅用地開始推行“帶方案出讓”。政府將城市設計、基礎設施建設、功能運營、建設工程方案要求等條件予以明確，并作為土地出讓的前提條件，納入土地出讓合同；競得人在取得土地后，需按照合同約定的條款進行施工建設和經營，落實合同相關的條件和要求。土地帶方案出讓主要可分為帶城市設計方案、帶基礎設施條件、帶功能運營帶建設工程設計方案等類型。

（四）未來社區

經濟十分的發達地區，涉宅用地開始試點“未來社區建設”。例如，浙江省政府2019年3月份出臺了《浙江省未來社區建設試點工作方案》。文件圖文并茂，讓人耳目一新，“聚焦人本化、生態化、數字化三維價值坐標，以和睦共治、綠色集約、智慧共享為內涵特征，構建涵蓋未來鄰里、教育、健康、創業、建筑、交通、低碳、服務和治理等九大場景創新為重點的集成系統，打造有歸屬感、舒適感和未來感的新型城市功能單元，促進人的全面發展和社會進步”。采取政府引導，市場運作方式，統籌考慮改造更新和規劃新建兩大類型，建設具有未來鄰里、教育、健康、創業、建筑、交通、低碳、服務和治理的場景以滿足人民對美好生活向往。

這些因素，總體上可以概括為：國家出臺相關政策和運用方法措施，對土地出讓價格、商品住房價格實行一定的限制，同時對配套設施進行規劃并實施競爭，最大限度提升城市功能，抑制城市地價走高，達到平抑房價、降低金融風險的目的。采取“兩集中”方式，同一時期組織30～40宗土地集中出讓，將會對競拍資金進行有效分流，單一宗地的競拍參與者將減少，土地競拍溢價率將得到一定控制。采取“雙限一競”方式中的競配建公共設施資金支出，房地產企業不能作為“當期允許扣除的土地價款”對待，不能作為抵扣增值稅的扣減項，降低房地產行業利潤空間。“帶方案出讓”“未來社區”按照城市建設規劃、基礎設施、公益設施建設要求，極大的提升新型城市功能、突出高品質生活，平穩房地產價格，推動房地產市場健康平穩發展。

四、未來政策的走向

但是我們也看到，“兩集中”后，每年房地產企業只有三次機會參與某區域的涉房用地競價，會造成房地產企業勢在必得的緊迫感，一些黃金地段價格會有較大波動。近期杭州采用“雙限一競”后的首批商品房已經上市，結果是新舊住房價格倒掛：新房限價7萬，而二手房達到12萬元。因此，參與搖號的人數激增，22個樓盤1萬多套房產凍結資金數千億，甚至還滋生了代客戶提供搖號凍結資金的中介服務增加金融風險。我國涉宅用地價格，從無償劃撥到政策性追求公開、公平、公正的市場化，再到實施宏觀調控，最終落實“房住不炒”，平抑房價、控制金融風險，逐漸成為政策的主要導向。如果“兩集中”“雙限一競”等出讓政策，不能短時間內見效，我們應該看到，平抑房價、破解金融風險還有許多政策空間。

（一）公租房及租售同權政策

公共租賃住房是指由國家提供政策支持、限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新進就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。公共租賃住房產權歸政府或公共機構所有，但目前也在嘗試“租售同權”，即公租房可與商品房一樣享受落戶、子女上學、社會保障等權利，擴大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問題。

（二）探索在農村集體建設用地上建設公租房的政策

農村建設用地是指鄉（鎮）村建設用地，是集體經濟組織和農村個人投資或集資進行各項非農業建設所使用的土地。拓展集體建設用地的承載功能，可以盤活土地，改善和增加村集體收入。

（三）農村個人宅基地使用權繼承、轉讓政策

2020年10月20日，自然資源部等七部門明確了“農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記”。下一步，還將就其流轉做更多的政策研究，為最終建立城鄉統一的土地市場做好準備。

（四）金融方面的政策空間

為了規范房地產企業無序擴張、惡性競爭的“三道紅線”政策，2020年8月央行和住建部明確了房企資金監測和融資管理規則：一是剔除預收款后的資產負債率不得大于70%；二是凈負債率不得大于100%；三是“現金短債比”小于1倍。房企按碰線數量分為紅橙黃綠四檔，年新增有息負債分別不得超過0%、5%、10%和15%。

銀行對房地產行業限貸政策。2020年12月央行與銀保監會出臺政策為商業銀行分5檔設置房地產和個人住房貸款余額占比上限。

結語

涉宅土地使用權出讓方式與之配套的房地產調控政策、財稅政策的實施，必將對我國的房地產價格起到引導作用。通過政府政策引導，市場規范運作，各地創新方式，長期來看土地市場管理將日趨完善、城市基礎設施建設更加科學、涉宅用地供應更有節奏，房地產價格逐漸平穩。曾經的房地產市場暴利時代已經終結，涉宅用地價格和房價將逐漸恢復理性，新“地王”“樓王”迭出現象將成為歷史。