我國地方政府數據開放的政策工具選擇研究

摘? ?要：政府數據開放政策在地方層面的實施落地是復雜的系統問題，尚不存在普遍適用的推廣模式。為系統探討我國地方政府數據開放的政策工具選擇策略。文章基于政府數據開放生態系統的政策工具二維分析框架，利用內容分析法、層次聚類法、共現分析法，首先對地方政府數據開放政策文本進行工具編碼和計量分析，了解工具維度和環節維度的地方政府政策工具運用現狀和地區差異;其次，采用城市類組分析和工具組合共現分析，揭示地方政府的政策工具運用偏好和工具組合特性;最后，歸納出地方政府數據開放政策工具選擇的典型策略。

關鍵詞：政府數據開放;地方政府;政策工具;分析框架

Abstract The implementation of open government data policies at the local level is a complex system issue given no universally applicable promotion model. In order to systematically discuss the policy instruments selection strategy for local governments， based on the two-dimensional analysis framework of policy instruments of the open government data ecosystem， using content analysis， hierarchical clustering， and co-occurrence analysis， this paper first performed tool coding and quantitative analysis on the local government open data policy text， and differentiated the instruments application status and regional differences in terms of instrument and stage dimensions; secondly， it revealed preferences ofthe local government onpolicy instrument application and characteristics of instrumentcombination used by local governmentby means of city cluster analysis and tool combination co-occurrence analysis; finally， it summarized the typical strategy of how local governments select open data policy instruments.

Key words open government data; local government; policy instruments; analytical framework

在大數據時代，政府數據開放隨著數據價值和變現能力的提升而逐漸成為全球性的開放運動。為了支持政府數據開放，國家積極打造政策工具，以推進政府數據開放的廣度和深度，尤其自2015年國家大數據發展行動綱要發布以來，政府數據開放實踐已逐漸下沉至地方層面。但從政策落實情況看，存在“欠充分、欠平衡、欠活躍”現象。究其根本原因是，我國地方政府數據開放的政策執行，具有鮮明的現行行政體制下“自上而下”推進的特點，地方政府作為中央政策落實的基礎單元，肩負著執行上級行政任務和發展當地經濟社會事業的雙重任務。在此背景下，地方政府往往將數據開放融入大數據、政務服務、信息資源開發利用等建設任務中，以政策內容交叉的形式出現在信息化規劃、產業發展、公共服務等綜合性政策文件中，僅貴州、貴陽、北京、上海、浙江、天津、哈爾濱、青島、重慶、深圳[1]等少數地方政府探索出臺了專門性的政策法規。

可見，政府數據開放在我國地方層面的實施落地是復雜的系統問題，尚不存在普遍適用的推廣模式，亟需從地方層面系統探討政府數據開放的發展策略，為政府數據開放政策落地提供理論依據和實踐參考。政策工具理論為地方政府數據開放策略研究提供了思路和方法，首先政策工具作為實現政策目標的手段和媒介[2]，能夠有效反映政府部門行政的工具偏好;其次，政策工具的“結構論”認為公共政策能夠解構成一系列相互聯系又相對獨立的政策工具，形成可被計量的內容單元[3]，通過與內容分析法、政策文獻量化法、可視化工具等的結合運用，可揭示政策工具的屬性和結構關系，進而歸納出公共政策的選擇策略。因此，本文結合運用政策工具理論和政策文獻計量方法研究地方政府數據開放政策工具選擇策略，試圖為地方層面的政府數據開放實踐提供參考。

1? ?概念界定和分析框架

1.1? ? 地方政府數據開放的相關概念界定

地方政府是由中央政府為治理國家部分地域及其社會事務而設置的政府單位”[4]，并在省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民政府[5]。據此確定本文“地方政府”研究范圍，即在我國制定了政府數據開放相關政策或建有開放平臺的人民政府，對應行政級別為省級、副省級、地級市。截至2020年6月30日，確定28個省級政府和61個副省級/地級市政府為研究對象。

在我國地方政府實踐中，政府數據開放與信息公開、政務公開等相關概念是繼承和發展的關系，具體表現為：（1）政府數據開放用以滿足公眾和企業的數據使用權，是在信息公開滿足公民知情權和行使監督權之后，公民權利的進一步拓展和深化;（2）政府數據開放效仿信息公開工作，逐漸成為政府部門政務公開的常態化工作內容，被納入年度考核;（3）法律法規的參照執行，政府數據開放尚未出臺專門法律法規時，在開放主體、開放范圍、開放方式、相關權利保護等方面參照信息公開條例的相關規定來規范各個主體的行為; （4）地方政府信息公開發展階段建成的基礎數據庫、共享交換平臺，以及與促進信息公開配套的領導責任制、共享交換協調機制、保密審查機制、信息糾錯機制等制度都在數據開放階段被吸收和轉化。

因此，為了更全面地揭示我國地方政府數據開放政策工具的運用情況，本文采用廣義的政府數據開放概念和范圍界定，即用以開放共享的數據是政府機構在法律法規范圍內履行行政職責過程中產生、采集和存儲的數據，是以一定技術和法律授權流通獲取使用的數據資源，具體表現為具有一定地方標準和受政府統一管理的公共服務，包括但不限于信息公開、政務公開、數據開放、政府數據產品等為了改善政務服務、以便公眾自由使用和企業開發利用的一系列公共服務。

1.2? ? 政府數據開放的政策工具研究

政策工具的“結構論”認為，公共政策是“結構性”的，由“要素”或“模塊”構成，這些“要素”和“模塊”就是政策工具[3]。基于此，公共政策能夠被解構成一系列相互聯系又相對獨立的政策工具，形成可被計量的內容單元，并與內容分析法、政策文獻量化方法等結合運用，用于分析和評估公共政策的制定和執行情況。其核心內容是政策工具的類型和選擇。

學者們根據政策案例研究的經驗提煉出不同的分類標準，從基于政策主體、行動策略、行為渠道到政策目標、作用領域、強制程度，分類種類從三類到六十四類，種類紛繁復雜。分類種類的豐富性和靈活性，使得前人研究形成的經典分類模型可以根據實際情況進行調整，從而對現行具體政策案例具有更強的解釋力。

目前在政府數據開放政策研究領域，運用最普遍的是羅斯韋爾和澤福德（Rothwell &Zegveld）根據工具影響和作用領域劃分的“供給面、環境面、需求面”分類模型（也稱R-Z模型）。在譚春輝[6]，范麗莉和唐珂[7]等國內學者研究政府信息公開、政府數據開放的公共政策時被采納;也在構建二維分析框架時被采用，如研究中美開放政府數據政策[8]，研究我國國家層面的政府數據開放政策[9]，研究我國大數據政策[10]，以及構建政策目標-工具匹配模型研究我國地方大數據發展政策[11]等，普遍得出：“政策工具選擇結構失衡”“需平衡供給型和環境型工具數量，以及增加需求型工具”結論和建議。

R-Z模型對產業政策有較強的解釋力，但對于政府數據開放在我國主要涉及政府轉型、公共服務、社會治理等綜合性政策的情況，該模型的理論框架略顯單薄，且解釋較為籠統。因此，在揭示復雜性和多樣性程度更高的城市級政府數據開放政策工具屬性及其結構特征時，仍有改進和探索空間。

1.3? ? 基于政府數據開放生態系統的二維分析框架

在政策工具結構論的基礎上構建政策文本二維分析框架是政策文獻量化研究的常用范式，我國地方政府數據開放的政策執行，存在中央對地方的戰略引導、制度權威、法律法規、頂層設計等強制性、自愿性程度不同的推進辦法;同時，從各地方政府的實施效果涉及社會治理、公共服務、產業發展等社會經濟價值來看，又存在內部制度完善、公共服務機制、產業促進激勵等方面的不同要求。因此，綜合比較自愿程度維度和涉及內外面向維度，構建基于政府數據開放生態系統的二維分析框架（見圖1）。

X政策工具維度，借鑒麥克唐納（McDonald et al）等的四類工具[12]、施耐德和英格拉姆（Schneider & Ingram）后期的五類工具[13]，以及借鑒李樵在大數據發展政策工具研究中的分類方法[14]，形成X工具維度的五大類36個具體政策工具。之所以采用“命令型-激勵型-能力建設型-勸導型-學習型”五類分類模型作為基礎模型，原因之一是它在揭示政策自愿性和強制性程度方面有天然優勢，有助于揭示不同層級政府部門的政策工具選擇偏好;原因之二是該分類模型中的勸導型、學習型工具能夠揭示政民互動、公眾參與類政策工具的運用情況，這與政府數據開放強調政民互動的目標一致，能夠更好地揭示地方政府執行的現狀和問題。

Y政府數據開放生態維度中（見圖2），在綜合比較依據數據生命周期階段劃分[15]、數據治理主體劃分[16-18]、數據價值創造過程劃分[19]等不同數據生態系統組成要素和模型后，認為基于價值釋放的生態系統模型最能反映地方政府數據開放的策略定位和價值取向，因此對已有政府數據開放價值釋放生態系統模型進行細化和完善，構建本文Y環節維度要素，共有四大環節18個細節要素。

2? ?研究方法

2.1? ? 政府數據開放政策文本收集

本文調研的政策范圍涵蓋28個省級和61個副省級/地級市的政府數據開放相關政策，包括法律、規章、指導意見、產業規劃等專項性政策文本，也包括信息化建設的綜合性政策文本。如以“北大法寶”為主輔以地方政府官網，截至2020年6月30日，獲得省級652個有效政策文件，以及地級（含副省級）664個有效政策文件（示例見表1），篩選清洗后，共計1316篇4365項條款、約93萬字作為分析樣本。

2.2? ? 政策工具選擇分析策略

2.2.1? ?政策工具編碼和信度效度檢驗

（1）政策工具編碼。為適應我國地方政府數據開放政策與信息公開、信息資源開發利用、大數據發展、政務服務等相關政策存在交叉的情況，采用自下而上的政策工具編碼方法，從相關政策文本段落中抽取可供描述的政策工具對象，即1316篇4365項條款進行編碼以及政策工具子類和環節細節歸類（樣例見表2）。

（2）信度效度檢驗。首先，政策工具內容的信度檢驗，確保內容來源于權威渠道，并以條款內容為政策工具編碼對象，能較大程度反映政策的真實含義;其次，二維分析框架的類目信度檢驗，將政策工具類型和生態環節的分類及其描述向3位政府數據開放領域專家征求意見，調整形成最終版本;第三，政策工具類目效度檢驗，利用LAD模型[20]對政策文本進行主題聚類，通過對約93萬字的政策文本做主題聚類和內涵分析，確認能夠與二維分析框架解釋形成對應關系（見表3）。

2.2.2? ?聚類分析

為揭示地方政府運用的政策工具屬性及選擇偏好，根據由政策主體（地方政府）、政策工具特性與功能、制度環境、領域特性問題等要素構成的政策工具選擇模型，利用SPSS22軟件將28個省級政府和61個副省級/地級政府，首先分為A、B兩個層級類組，而后以政策數量、政策力度平均值、力度標準差、政策工具總數量、“命令型、激勵型、能力建設型、勸導型、學習型”政策工具分布比例，以及“開放、利用、公共價值、外部環境”環節分布比例，共13個指標（A組示例見表4）作為樣本數據來表征工具屬性、制度環境和領域特性，使用層次聚類分析方法，對地方政府的政策工具選擇偏好進行城市分類和維度特征分析。

2.2.3? ?共現分析

為揭示政府數據開放政策在地方層面的多樣性結構特征，依據政策工具具有組合性和差異性的工具特性，利用COOC9.9科學分析軟件對每個城市類組中各政策工具之間的關系進行共現分析，根據共現圖中的節點分布、橫線連線關系及其粗細等，判斷政策工具群中的核心工具和組合。通過觀察各個類組的工具組合特點，進而討論我國地方政府數據開放的政策工具選擇策略。

3? ?基本結論與分析

3.1? ? 聚類分析——地方政府的8個類組及政策工具分布特征

依據13個政策工具特征指標，利用SPSS22的Q聚類對A類和B類共89個地方政府進行分類，得出8個類組（見表5）：

從X工具維度看有以下特征：

（1）政策工具整體分布相似性程度較高，表現為命令型和能力建設型工具種類豐富且運用比例相當（A類：37.57% vs 44.79%，B類：35.80% vs 38.78%），命令型工具中多運用具有強制性和建立調整規則的工具（A類：46.77%，B類：50.17%），如計劃規劃、管理辦法、體系建設、工作制度（權威），而由社會力量參與的市場策略、產業策略、貿易管制等工具則運用較少（A類：3.39%，B類：7.09%）。激勵型工具中傳統金錢給付類工具類型運用較多（A類：31.61%，B類：44.11%），并且鼓勵社會力量參與資源前期建設和后期運維。勸導型和學習型工具運用普遍欠豐富（A類：2.26%&5.30%，B類：3.73%&6.53%），參與性工具中，以具備數據能力和素養的團隊、專家、企業參與為主，而普通大眾的文化普及和參與決策的公眾參與工具運用較為落后。

（2）政策工具的差異性體現在命令型工具中單項政策工具的運用數量上。如A1類組對“體系建設”的重視程度較高，在數據共享交換、公共服務、數據安全保障、大數據產業發展等方面提供保障，得益于此A1類組數據開放平臺實踐排名始終名列前茅[21]。B1類組對“法規標準”的運用較多，自2017年出臺《貴陽市政府數據共享開放條例》成為我國首部專門地方性法規后，相繼在公共數據的分類、開放、共享、安全管理、交換共享等關鍵共性標準建設領域研究和參與制定地方標準和國家標準，在大數據管理規范和標準制定方面爭得話語權。B2類組運用“管理辦法”工具體現垂直管理和專業化特點，從2003年起每隔3至5年出臺數據資源相關管理辦法，涉及企業信用信息的采集和使用、健康醫療大數據資源、時空數據資源管理等方面，為城市數據資源建設打下基礎。

從Y環節維度看（見圖3）有以下特征：

（1）政策工具數量按環節排序基本一致：開放>利用>公共>外部。“開放”環節的工具運用占比較大（A類：59.68%，B類：55.81%），尤其在發布、共享、安全和基礎設施建設方面，其次是“利用”環節的社會化利用和產業孵化（A類15.36%，B類24.62%），再次是公共價值環節的公共服務（A類：16.95%，B類：8.58%），以及“外部”環節的組織實施保障（A類：4.64%，B類：3.68%）。待加強的環節有：數據質量、數據描述、數據采集、市場培育、城市治理、相關權利保護、數字文化培養、國際交流影響（均不足3%）。

（2）“利用”和“公共”環節在A類B類之間存在分布差異。在“利用”環節中，B類組更具靈活性和創新性，尤其B1、B2類組政府在數據資源管理、產業孵化、社會化利用、公共服務等環節的工具運用總量（B1：66，B2：53）高于A類政府的平均水平（31）;而在公共價值的公共服務環節中，A類城市的政策工具運用數量和政策準備度更高（A類：48，B類：28）。分析原因是：在中央政策精神領會和傳達方面，A類地方政府更具有行政層級和政策資源上的優勢，而在政策執行或獲知行動反饋方面，則是B類地方政府更具有優勢。同時，數據開放的公共價值主要通過中央和上級政府部門統籌規劃，以“自上而下”推進實施的方式實現，而數據“利用”則與地方經濟產生緊密聯系，地方政府具有一定的自主權和決定權。因此，在資源稟賦存在差異和資源相對有限的情況下，A類B類地方政府呈現出“公共服務”和“利用數據”環節的選擇差異。

由上可見，我國地方政府在政策工具類型分布和環節分布上相似度較高，差異性僅體現在個別命令型工具的運用偏好，以及“利用數據”和“公共價值”的個別環節中，為進一步了解地方政策工具偏好和差異性，又從工具組合維度進行觀察。

3.2? ? 共現分析——地方政府的多種核心工具組合

共現分析是對同時出現在同一政策文本中的政策工具子類進行共現頻次統計和可視化分析的過程，以此揭示地方政府偏向運用的政策工具組合。本文以“共現頻次≥（政策文本樣本數×1/2）”次數的政策工具組合為核心工具組合。

A1類組對應信息化布局較早、平臺功能強大的城市，地方政府偏好“命令型-能力建設型-學習型”工具組合，以廣東省、福建省為代表。表現出“指導指示-工作制度（組織）”處于核心位置，體系建設、多元化參與、科技支持和人才支持四大政策工具與之密切聯系的結構特點（見圖4）。

“指導指示-工作制度（組織）”核心組合在政府數據開放各個階段發揮作用，如信息公開相關的工作考核、社會評議、追責制度，數據共享相關的共享績效評價、統籌協調管理制度，數據資源的分類分級管理制度，信息安全相關的等級保護制度、應急處理和風險防范工作機制，公共服務相關的數據共享交換機制、跨地市跨部門電子證照互認共享制度、處理反饋制度、效能評估和監督考核制度，以及保障大數據產業發展的部門間聯席會議制度等緊隨“指導指示”工具所作用的環節逐一建立。

A2類組對應信息化建設起步較晚的城市，地方政府尚未出臺專門政策，仍以指導指示的命令型工具為核心，作用于信息發布和數據共享細節環節，但政策試點和計劃規劃與之關聯性較弱，尚未形成政策合力，政府數據開放發展處于信息公開向數據共享利用過渡階段，以黑龍江為代表（見圖5）。

A3類組對應政府數據開放及與之關系密切的信息公開、政務公開、政務服務創新、大數據產業支撐等均衡發展的城市，以直轄市居多，政策工具偏好“能力建設型-學習型”工具組合，在開放、利用、公共價值三個環節的6個細節發揮作用，典型代表為上海、重慶、天津、山東等。呈現出以能力建設型工具為核心，命令型和學習型工具處于中段圈層，外部由激勵型和勸導型工具環繞的組合結構特征（見圖6）。

能力建設型工具中工作制度（組織）、考核監督、科技支持、人才支持、信息支持等兩兩組合運用頻次相當，以“工作制度（組織）-考核監督-信息支持”和“科技支持-人才支持-多元化參與”為最常規組合。如以第一組為例，工作制度（組織）處于核心位置，與信息支持、考核監督形成“一體兩翼”相關關系。“一體”指在組織層面建立政府數據開放共享相關工作制度，“兩翼”指由上級主管部門對開放共享提供內容信息和保障監督制度，該工具組合在信息公開和政務改革發展階段運用廣泛。

A4類組對應信息化建設中規中矩，省內地區開放水平差異性較大，但工具組合偏好較為一致的城市，以“命令型-能力建設型-激勵型”工具組合，綜合運用于政府數據開放生態系統為特征，尤其重視公開、共享和數據資源管理3個細節環節。典型代表為浙江、北京、貴州、江蘇等。

命令型和能力建設型的多種組合居于核心位置（見圖7），與A3類組略有不同，組合中強制性、權威性的傳統工具組合形式占主導地位，以夯實數據資源共享開放的基礎保障為主要任務，最為常用的工具組合為“工作制度（權威）-考核監督-處罰處分整改”和“管理辦法-工作制度（組織）-專項資金/項目優先/財政預算”。

“工作制度（權威）-考核監督-處罰處分整改”可稱之為行政管理工具“鐵三角”貫穿各個發展階段，構成了信息公開、公共數據管理、政務信息資源共享等條例和管理辦法的基本內容，差異在于：受政策議題專業性和復雜性的影響，隨著政府數據開放共享工作的深入，領導責任和主管部門分工、考核內容更顯專業性。“管理辦法-工作制度（組織）-專項資金/項目優先/財政預算”工具組合則與“鐵三角”組合形成傳統政策工具的兩個抓手——“錢”和“權”。其中，激勵型工具相較于A3類組更靈活搭配專項資金、財政預算、優先項目等（見圖8）。

B1類組對應集中資源由產業帶動發展的信息化建設后發城市，在大數據產業發展和政務改革階段集中運用政策工具，偏好“命令型-激勵型”“命令型-能力建設型”以及“激勵型-學習型-勸導型”工具組合（見圖8），分別作用于共享安全、產業孵化/市場培育環節、基礎設施建設等細節環節，典型代表為貴陽。

政策工具組合呈現出“多中心”特點，除傳統命令型（指導指示、工作制度（權威））工具核心外，“法規標準”新中心和“激勵型-學習型-勸導型”新組合出現，具體包括：法規標準-工作制度（權威）-激勵型、法規標準-市場策略-人才支持、激勵型-學習型-勸導型。

以“法規標準-市場策略-人才支持”為例：貴陽市提出大數據發展戰略早于國家及其他各省市，2014年即提出“大數據全產業鏈”發展策略，經過規劃布局（2014年）、云基礎設施服務平臺建成（2015年）、大數據資源集聚地形成（2017年）等階段，已具備向全國大數據企業提供基礎服務的硬件條件。法規標準工具用以明確政府數據開放生態各個環節的標準規范，強調“開放優先、安全例外、分類分級”的規范原則，包括采集、管理、共享、交易，以及安全開放技術標準，通過積極參與地方和國家標準的研究制定，在大數據開放利用和促進大數據產業發展方面爭得話語權。人才支持工具則以大數據研發和產業化項目為載體，引進和培養領軍人才、龍頭企業和高校科研院所，鼓勵高校大數據學院開展專項培訓，實施“大數據青年學子創業計劃”吸引優秀學子運用大數據創業。該工具組合體現了B1類組城市將數據開放共享融入大數據產業鏈的支撐體系中，將利用數據和價值實現內化為大數據產品和服務組成部分的策略特點。

B2類組對應數據資源豐富、質量管理能力較強的省會城市，主要運用“命令型-學習型-能力建設型”政策工具組合，重點運用于開放、利用和外部環境等7個具體細節環節。典型城市是成都和福州。核心組合有“行政管理工具鐵三角”（同A4類組，不贅述），以及與“專家制度”和“研究探討”等工具形成的“命令型-能力建設型-學習型”組合（見圖9）。

以“管理辦法-工作制度（權威）-專家制度/研究探討”為例：管理辦法工具亮點在于對“數據質量”提出專門性規范要求，如成都要求政府部門在政務信息資源共享網站的“數據校核”欄目根據待辦事項提醒處理數據質量問題[22];工作制度（權威）工具賦予市公共數據主管部門統籌公共數據基礎設施、制定管理制度和標準規范、組織目錄編制、監督指導和協調推進工作的權力，并且創新推出“數長制”明確一把手在公共數據管理方面的職責;研究探討工具則聯合高校、教研機構、企事業單位等共同參與公共數據存儲、清洗、分析、可視化、安全隱私等關鍵技術研究。

B2類組政府都是省會城市，自上而下的政策文件傳遞優勢和數據資源集聚的地緣優勢兼具，因此表現為權威性工具組合與省級政府的一致性，以及學習型等非強制性工具組合的自主性特點。

B3類組對應開放數據平臺上線較早、發展較快經濟水平較高的城市，主要運用“命令型-能力建設型-激勵型”以及“能力建設型-學習型-激勵型”政策工具組合，涵蓋四大環節9個細節環節。典型城市是深圳、青島、寧波等。以命令型工具工作制度（權威）居于核心位置（見圖10），形成了“開放”數據各個環節領導責任分工，且與命令型工具體系建設、能力建設型工具中的考核監督等之間形成較強組合關系，“能力建設型-學習型-激勵型”的組合特點明顯，表現出政府部門與社會力量合作的趨勢。

以“工作制度（權威）-體系建設-科技支持”工具組合為例：主要運用于政務信息系統整合共享和提供政務服務方面，體現大數據環境下電子政務和政務服務的較大轉變。如為促進大數據發展工作領導小組統籌全市大數據管理、開放和應用工作的職能;體系建設工具圍繞政務信息資源共享、公共數據資源管理、政務服務數據體系等內容建立，通常涉及基礎數據資源建設、政務數據資源目錄體系、大數據采集和利用、數據共享交換平臺和機制、政務數據開放平臺建設等;科技支持工具主要服務于政務數據匯聚共享和數據存儲，確保電子政務外網縱向延伸至社區，橫向覆蓋市縣政務部門及其所屬單位，在政務云資源承載能力上提供支持。并且B3類組城市率先提出鼓勵建立首席數據官（CDO）制度，在制度建設方面具有前瞻性。

B4類組對應數據開放起步較晚或發展較慢的城市，偏好“命令型-能力建設型-勸導型/學習型”政策工具組合，重點作用于開放、外部環境兩大環節的5個細節環節。其中，大多數城市在2015年國家出臺的《促進大數據發展行動綱要》后集中出臺相關政策，以傳統“命令型-能力建設型”工具組合居于核心，勸導型和學習型處于中間圈層，激勵型工具處于外部圈層（見圖11）為工具組合分布特點。

“管理辦法&工作制度（權威）-工作制度（組織）-考核監督”在“命令型-能力建設型”傳統組合上增加“管理辦法”，達到新的組合平衡，以出臺管理辦法的形式跟進政府數據開放建設。另外，“計劃規劃-科技支持&人才支持-勸導型/學習型”工具組合主要運用于政府數據開放、大數據應用專項、政務公開、政務服務等領域，通過計劃規劃工具制定基礎支撐體系建設和數據開放的任務時間表，科技支持工具通過建立服務平臺、共享交換平臺、公共數據開放平臺等支撐數據管理和服務，人才支持工具通過工作培訓會訓練工作人員的數據資源分類梳理、業務流程和平臺使用能力，勸導型工具引導和鼓勵社會主體參與政府數據的增值加工和共享利用，學習型工具通過設立專家委員會、鼓勵組建大數據研究機構等服務于大數據人才培育和發展培訓。

B4類組的城市雖然政府數據開放工作起步較晚或發展較慢，但通過管理辦法來規范數據開放共享各個環節的工作制度，同時以計劃規劃的形式對數據開放共享及服務利用做任務分解和時間管理，是地級市政府推進數據開放工作最為常規的路徑。

4? ?相關討論

從政策工具偏好、作用環節和階段、核心組合等方面進行觀察，可進一步歸納出我國地方政府數據開放政策工具選擇存在三種典型策略：基礎建設型、產業推進型和服務應用型（見表6）。表6能夠作為地方政府關于政府數據開放的政策工具箱參照使用，根據標志特征、進入階段判斷本地政府數據開放所處的發展階段和基礎條件水平，根據重點建設環節、工具偏好和作用對象，選擇適應本地發展的政策工具類型，根據核心組合和城市類組找到可參照的案例城市，綜合以上內容確定各地政府數據開放的政策工具、運用策略和工具組合方案。

5? ?結語

我國地方政府數據開放政策執行具有較明顯的“自上而下”行政任務推進的特點，從政策工具整體類型分布和環節分布高度一致性上可見一斑，普遍表現出“命令型和能力建設型工具種類豐富且運用比例相當”“激勵型工具中傳統金錢給付類工具類型運用較多”“環節分布基本遵循‘開放>利用>公共>外部的順序分布特點”，以及存在“勸導型和學習型工具運用普遍欠豐富”和“數據質量、數據描述、數據采集、市場培育、城市治理、相關權利保護、數字文化培養、國際交流影響”等有待加強工具運用的細節環節。

地方政府的政策工具選擇差異性則重點體現在三方面：第一，命令型工具中單項政策工具的重點運用;第二，“利用數據”和“公共價值”環節的政策工具傾向領域，存在A類B類政府之間的差異;第三，地方政府的核心工具偏好和工具組合的差異。通過觀察討論歸納出我國地方政府數據開放政策工具選擇的三種典型策略，以供同類組地方政府選擇更易嫁接的政策工具參考和對照。

本文是對我國地方政府數據開放的政策工具選擇策略的特征研究，未來則可在對策性研究中繼續探索，如按基礎建設型、產業推進型和服務應用型三種策略，分別作政策工具運用的城市案例研究和比較研究，尤其是對深圳、青島等近年發展較快但理論和實證研究較少的重要城市，并增加城市信息化發展指數、數字經濟發展指數等數據和資料加以佐證，形成更具說服力和參考性的地方政府數據開放政策工具選擇策略。

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作者簡介：夏蓓麗，女，南京大學信息管理學院博士研究生，上海社會科學院信息研究所助理研究員。