國外政府公共文化服務(wù)績效評價管理制度研究

張皓玨 張廣欽

摘? ?要：完善績效評價是公共文化服務(wù)提高服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)效能的重要抓手和根本保障。政府公共文化服務(wù)績效評價不僅對于建立健全政府的競爭機(jī)制具有重要作用，也是實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利均等化和滿足公民文化需求多樣化的政府責(zé)任的體現(xiàn)。文章選取了英國、美國、日本、澳大利亞、瑞典的政府公共文化服務(wù)績效評價管理制度為研究對象，對其法制建設(shè)、評價范式、評價方法等進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)：立法、核心理念、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、評價側(cè)重、評價關(guān)注點(diǎn)、理論基礎(chǔ)等是績效評價管理制度的核心要素;立法先行、理論指導(dǎo)以及在改革中不斷完善是績效評價發(fā)展的普遍規(guī)律;評價導(dǎo)向、評價側(cè)重點(diǎn)、推行方式等則根據(jù)各國情況而所不同。結(jié)合我國國情，文章提出要加強(qiáng)公共文化服務(wù)績效評價的法制化建設(shè)，政府角色向“主客同體”轉(zhuǎn)變，評價主體向“公眾本位”轉(zhuǎn)變，為制度構(gòu)建尋找理論支撐等。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù);績效評價管理;對比研究

Abstract Improving performance evaluation is an important breakthrough and fundamental guarantee to increase the quality and efficiency of public cultural services. The performance evaluation of a countrys public cultural service not only plays an important role in establishing the governments perfect competition mechanism but also demonstrates the realisation of governmental responsibilities to equalise cultural rights and to meet the diverse cultural needs of its citizens. This paper explores the public service performance management systems adopted by the governments of Britain， the United States， Japan， Australia and Sweden， and analyses their legal system construction， evaluation paradigms and evaluation methods， among others. This study deduced that the core elements of performance management systems include legislation， core concept， executive organisation， evaluation emphasis， evaluation focus and theoretical basis. The general development laws of performance evaluation cover legislation， theoretical guidance and continuous improvement in reforms. Evaluation orientation， evaluation emphasis and implementation mode vary from country to country. By combining the analysis with a study of the national conditions of China， this paper is able to make recommendations， such as strengthening the legalisation construction of performance evaluation， changing the role of government into ‘integration of subject and object， converting the subject of evaluation to ‘public orientation and scouting for theoretical support for system construction.

Key words? public cultural service; performance management; comparison study

1? ?引言

在公共部門，績效評價是各國各領(lǐng)域廣泛開展的一項行政改革。公共部門通過引入績效測量和評價機(jī)制，提高公共部門效率，提升公共服務(wù)質(zhì)量。隨著公共文化服務(wù)體系建設(shè)不斷深入推進(jìn)，我國政府在公共文化服務(wù)方面的投入持續(xù)增強(qiáng);2015年1月出臺的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》更是明確指出，要以效能為導(dǎo)向，制定政府公共文化服務(wù)考核指標(biāo)，納入科學(xué)發(fā)展考核體系。應(yīng)該說公共文化服務(wù)績效評價對實(shí)現(xiàn)公民基本文化權(quán)益的保障作用是不言而喻的，開展政府公共文化服務(wù)績效評價更是政府責(zé)任的體現(xiàn)。

政府績效評價管理制度包含了政府、績效評價、績效管理等多個概念元素。“政府”是與市場相對的概念，它的存在可以彌補(bǔ)市場失靈，解決市場處理不了的問題。雖然各個學(xué)科強(qiáng)調(diào)的“政府”千差萬別，但其都有著一個本質(zhì)屬性，即政府來自于人民授權(quán)、執(zhí)行著由人民意志轉(zhuǎn)化而來的法律，它的存在、運(yùn)行、推行管理與服務(wù)本身必須合法[1]。要判斷政府的“好壞”，就需要評價其績效。績效管理的本質(zhì)是“績效評價導(dǎo)向下的目標(biāo)管理”。換言之，績效評價是實(shí)現(xiàn)績效管理的必備條件，因此績效評價管理制度是績效管理制度的一個重要組成部分。

20世紀(jì)70-80年代，在“新公共管理運(yùn)動”背景下，英美等國開始借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗，推行績效管理，在政府部門中引入競爭、效率意識，創(chuàng)建高績效組織，提高政府服務(wù)質(zhì)量，積累了較為豐富的經(jīng)驗。21世紀(jì)以來，我國開始引入政府績效評價管理概念，隨著公共文化服務(wù)體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，全國許多地區(qū)都將公共文化服務(wù)納入政府績效考核指標(biāo)[2]，并形成了各具特色的公共文化服務(wù)績效評價模式，如浙江的“績效掛鉤獎勵機(jī)制”、廣西來賓的“文化工作目標(biāo)責(zé)任管理制”、湖南衡陽的“‘公共文化服務(wù)進(jìn)社區(qū)問責(zé)制”、廣東東莞的“基層公共文化績效考核”、吉林長春的“公民社會評價制度”、上海和成都的“第三方評價機(jī)制”等[3]。但總體來看，我國公共文化服務(wù)績效評價還存在評價指導(dǎo)法規(guī)缺乏、評價實(shí)施主體單一、評價運(yùn)行規(guī)范缺失、評價結(jié)果反饋不足等問題，從頂層設(shè)計到落地實(shí)施都需要進(jìn)一步系統(tǒng)、科學(xué)地研究規(guī)劃。

2? ?相關(guān)研究成果綜述

2005年前后，“公共文化”的概念開始進(jìn)入我國政策語言系統(tǒng)，很多學(xué)者對公共文化服務(wù)相關(guān)理論和實(shí)踐進(jìn)行了研究。當(dāng)前，公共文化服務(wù)績效評價的研究主要從四個方面展開：一是構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系的價值取向和基本原則[4-5];二是績效評價模型和評價流程的設(shè)計[6];三是影響績效評價有效性的主要因素和評價維度結(jié)構(gòu)的確定[7];四是公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)或項目績效評價的實(shí)踐研究，如圖書館評價[8-9]、公共文化數(shù)字工程評價[2]等。

我國的“公共文化”“公共文化服務(wù)”“公共文化服務(wù)體系”等一系列思想理念、方針政策均具有鮮明的中國特色，具體表現(xiàn)在：國外的研究和實(shí)踐中雖有“公共文化”的說法，甚至有一些和我國“公共文化服務(wù)”相同的理念或具體內(nèi)容，但沒有和我國“公共文化”“公共文化服務(wù)”“公共文化服務(wù)體系”等內(nèi)涵和外延完全對應(yīng)的概念。相對應(yīng)的，國外雖然有針對某些特定類型的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，如公共圖書館、博物館、體育館等，績效評價的研究與實(shí)踐活動，但是從政府績效管理制度角度對政府“公共文化”“公共文化服務(wù)”績效管理制度的研究尚未出現(xiàn)。

國外對于公共服務(wù)績效評價有大量豐富的研究，主要集中在四個方面：對已有績效評價實(shí)施情況的實(shí)證檢驗;對某一具體公共服務(wù)領(lǐng)域的績效評價;對績效信息使用的檢視;從理論上深刻反思當(dāng)前績效評價的去向[10]。此外，國外學(xué)者也有針對具體的文化藝術(shù)機(jī)構(gòu)的績效評價體系進(jìn)行研究，如對博物館服務(wù)的績效評價研究[11-12]，對表演藝術(shù)界內(nèi)非營利組織的績效評價研究等[13]。

總體看，國內(nèi)關(guān)于公共文化服務(wù)績效評價的研究主要從公共文化服務(wù)的價值取向、工具理性的角度出發(fā)對公共文化服務(wù)績效評價展開研究，更多關(guān)注公共文化服務(wù)績效評價方法的選擇、指標(biāo)的設(shè)計、權(quán)數(shù)的確定以及模型的構(gòu)建等，對制度的聚焦度不夠，而頂層設(shè)計、制度建設(shè)卻恰恰是績效評價能夠系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性發(fā)展的關(guān)鍵。國外對政府公共文化服務(wù)的績效管理與評價則是在全面地對政府公共服務(wù)績效進(jìn)行評價時，將公共文化服務(wù)視為政府公共服務(wù)的一部分，一并將其績效管理與評價納入，也缺乏單獨(dú)的行動。且國外關(guān)于公共服務(wù)績效評價的研究雖然豐富，但具體到我國國情，還需要進(jìn)一步對國外經(jīng)驗加以借鑒、轉(zhuǎn)化。為此，本文通過聚焦國外政府公共服務(wù)績效評價管理制度，特別是文化領(lǐng)域的案例，對其進(jìn)行對比分析，并結(jié)合我國國情提出對策建議，具有一定實(shí)踐價值和創(chuàng)新性。

3? ?國外政府公共文化服務(wù)績效評價管理的制度分析

國外對包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的政府公共服務(wù)績效管理進(jìn)行了長期實(shí)踐，各國受其不同的歷史發(fā)展、社會狀況、經(jīng)濟(jì)水平、文化基因、政治環(huán)境、管理體制等多種因素影響，績效評價管理制度呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

3.1? ? 英國：將績效評價與管理視作推動政府承擔(dān)責(zé)任的有效機(jī)制

英國公共文化的管理體制采用了“一臂之距”模式，政府雖然設(shè)立有專門管理文化的部門，但也通過大量社會組織與機(jī)構(gòu)的力量對各類公共文化機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在“一臂之距”原則指導(dǎo)下，英國采取的是三級文化管理體制。數(shù)字、文化、媒體和體育部（Department for Digital，Culture，Media and Sport，DCMS）是英國主管文化的行政機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)宏觀管理，制定文化政策，掌管財政撥款，但不干預(yù)文化政策的具體執(zhí)行。準(zhǔn)自治、非政府的公共文化機(jī)構(gòu)——英格蘭藝術(shù)委員會（Arts Council England，ACE）作為中介機(jī)構(gòu)，享有決策咨詢權(quán)和政策執(zhí)行權(quán)，具體管理文化事務(wù)，負(fù)責(zé)執(zhí)行本領(lǐng)域文化政策和分配政府對文化事業(yè)的撥款，其職責(zé)的行使不受上級部門的干預(yù)。各種行業(yè)性的文化聯(lián)合組織，如圖書館與情報專家學(xué)會、博物館協(xié)會、旅游委員會、廣播標(biāo)準(zhǔn)理事會等直接管轄文化藝術(shù)團(tuán)體和文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。

3.1.1? ?圍繞“3E”原則推進(jìn)績效管理策略及立法

英國是最早實(shí)施政府績效管理的國家。20世紀(jì)60年代至70年代末，政府機(jī)構(gòu)膨脹、財政負(fù)擔(dān)加重和行政效率低下是英國政府行政改革的重點(diǎn)問題;80年代初，英國工黨執(zhí)政，迎來了撒切爾夫人時代，自此英國政府績效管理成為波及西方各國甚至全球、影響深遠(yuǎn)的一種運(yùn)動，具有一定代表意義。雖然期間歷經(jīng)兩屆不同黨派的政府，但其改革具有較強(qiáng)的延續(xù)性，雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財政管理新方案、下一步行動、公民憲章運(yùn)動以及競爭求質(zhì)量運(yùn)動等（見表1）幾次大的改革可以體現(xiàn)出英國政府圍繞“3E”原則（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）所不斷推進(jìn)的績效管理策略。這種策略自然也影響到了國家對公共文化的績效管理制度。

在經(jīng)歷一系列的行政改革運(yùn)動后，1999年，英國頒布了《地方政府法》（Local Government Act1999），通過法律制度來規(guī)范和調(diào)整政府績效管理活動。

3.1.2? ?以公民為導(dǎo)向

英國政府績效評價堅持了公民導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)以公民為中心，以滿意為尺度，根據(jù)公民的需要提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，又根據(jù)公民對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的滿足程度來評價與管理政府績效[15]。公共文化服務(wù)的最高境界就是群眾的自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)、自我服務(wù)、自我教育，對其效能考核的最高標(biāo)準(zhǔn)就是看公眾的參與程度。因為公共文化服務(wù)就是要吸引最大量的公眾參與到政府提供的公共文化服務(wù)中，這樣才能體現(xiàn)出政府提供的公共文化服務(wù)是有價值的，其效率、效益是最高的。因為公民是政府所進(jìn)行的公共管理和公共文化服務(wù)的最終承接者，所以對政府公共文化服務(wù)績效的高低最有發(fā)言權(quán)。英國的“公民憲章運(yùn)動”就是以公眾的廣泛介入和監(jiān)督為主要特征的服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制。英國將公民參與作為政府公共文化服務(wù)績效評價設(shè)計的最基本原則，包括了更能滿足公民文化需要和提高公眾滿意度的績效指標(biāo)，提高了公民參與政府公共文化服務(wù)績效評價的積極性。

3.1.3? ?引入“市場檢驗”概念

英國政府績效評價的另一個重要特點(diǎn)是將市場的競爭機(jī)制引入到公共部門。為引入競爭機(jī)制，政府部門提出了如內(nèi)部市場、客戶選擇、合同出租、完善機(jī)制以及私有化等內(nèi)容。“市場檢驗”這一概念在《競爭求質(zhì)量》白皮書中被首次提出，一經(jīng)提出便得到了極大的重視，成為“競爭求質(zhì)量”運(yùn)動的標(biāo)志。“市場檢驗”指的是“對外部競爭者開放了原本內(nèi)部承擔(dān)的活動。檢驗的結(jié)果可能是繼續(xù)由內(nèi)部承擔(dān)或者進(jìn)行合同出租，無論哪種方式都是在市場檢驗的基礎(chǔ)上確定的最佳公共服務(wù)方式，這樣也有利于公共資源利用最大化”;“與私營部門面臨‘從別人手中購買亦或自己生產(chǎn)的選擇困惑類似，市場檢驗的目的是為了更高效率地開展公共服務(wù)”[16]。各個政府機(jī)構(gòu)設(shè)有工作指標(biāo)，必須確保一定比例的工作任務(wù)可以通過市場檢驗。為此，英國政府建立了一整套績效評價指標(biāo)，并由中央審計署和私營監(jiān)察機(jī)構(gòu)來實(shí)施完成對政府公共服務(wù)的績效評價，每個指標(biāo)都有四個計算維度（優(yōu)秀、良好、合格、不合格）[17]。

“市場檢驗”反映到公共文化服務(wù)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為社會化。英國公共文化服務(wù)社會化的核心出發(fā)點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個方面：一是提高公共文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率，二是減少政府公共開支。為此，英國政府將公共文化服務(wù)納入以“市場檢驗”為目標(biāo)的總體績效評價指標(biāo)體系中，使用通用性方法，與其他公共服務(wù)績效評價同時進(jìn)行，并成為影響最終評價結(jié)果的要素組成部分。

3.2? ? 美國：將管理工具作為提高政府工作效率的重要手段

美國對公共文化的管理方式是世界“松散管理”的典型代表。政府對包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的文化管理不設(shè)立專門的政府部門，而是由市場來調(diào)節(jié)，更多地依靠非政府的社會組織、機(jī)構(gòu)或者公民自治進(jìn)行管理。政府的公共文化管理責(zé)任具體體現(xiàn)為立法及政策制定。由國家藝術(shù)基金會（National Endowment for the Arts，NEA）、國家人文基金會（National Endowment for the Humanities，NFA）以及后來成立的博物館與圖書館服務(wù)署（Institute of Museum and Library Services）三個聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)對藝術(shù)人文事業(yè)實(shí)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，而非直接管轄。在地方層面，各州和地方通常由州和地方層面的文化或藝術(shù)/人文委員會對文化與藝術(shù)事業(yè)進(jìn)行組織管理，委員會監(jiān)管的觸角一直縱向延伸至社區(qū)，鼓勵成立社區(qū)委員會，并協(xié)助社區(qū)建立藝術(shù)家駐居計劃等。

3.2.1? ?世界上最早以立法形式確立政府績效管理制度

“美國人的理念認(rèn)為，有益于社會及自身的政府是一個運(yùn)行效益及效率都能被有效測量的綜合服務(wù)體系。”[18]1993年《政府績效與結(jié)果法》（The Government Performance and Results 1993）通過，美國成為世界上最早以立法的形式確立政府績效管理制度的國家。2010年又頒布了《政府績效與結(jié)果修正法案》（GPRA Modernization Act of 2010），成為之后許多國家政府績效管理立法的重要參考文本。

隨著《政府績效與結(jié)果法》的頒布，政府部門的各個機(jī)構(gòu)都必須從部門戰(zhàn)略規(guī)劃、本年度績效計劃以及績效報告等方面進(jìn)行列示，明確機(jī)構(gòu)的目的，工作內(nèi)容及期限。戰(zhàn)略規(guī)劃要求5年一個周期，至少3年要修訂和更新一次。由于美國特殊的聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，聯(lián)邦政府不再在國家層面頒布對于州政府績效管理的要求，而是由各州根據(jù)《政府績效與結(jié)果法》的指導(dǎo)，自行構(gòu)建適用于本區(qū)域的公共部門績效管理法律框架。

3.2.2? ?以結(jié)果為導(dǎo)向

《政府績效與結(jié)果法》體現(xiàn)了美國公共部門績效管理結(jié)果導(dǎo)向的原則。美國早期的政府績效評價多是效率導(dǎo)向型，但偏重經(jīng)濟(jì)上的投入和產(chǎn)出有悖于政府的公共性。從20世紀(jì)70年代開始，受到新公共管理思想的影響，美國政府績效評價與管理模式開始慢慢地從以效率導(dǎo)向為主轉(zhuǎn)為以行為結(jié)果導(dǎo)向為主，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府績效評價帶有明顯的管理主義傾向，逐步形成了以行為結(jié)果為導(dǎo)向、為本位的管控機(jī)制;另一方面，政府績效評價把政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量以及社會公眾的滿意度作為重要的評價標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)了服務(wù)和公民至上的管理理念[19]。

美國一直自稱為“自由”國家，認(rèn)為政府不直接對文化進(jìn)行管理是保持文化多樣性和文化自由的重要表現(xiàn)，所以其各級政府不設(shè)立專門的文化部門，而是依賴市場和公民自治進(jìn)行公共文化建設(shè)及管理，因此其政府公共文化服務(wù)績效管理制度也就無從談起。但“松散管理”不代表沒有管理，實(shí)際上是通過立法來引導(dǎo)公共文化機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開展及評價工作。所以說，《政府績效與結(jié)果法》對公共文化服務(wù)建設(shè)的績效評價更多的是給出了方向性指引，即提高服務(wù)質(zhì)量、關(guān)注群眾對服務(wù)的滿意度這兩個維度，而這兩者全都是以受眾為導(dǎo)向的評價思維，只有受眾說好才是真正的好，只有受眾說好才能真正體現(xiàn)出政府公共文化服務(wù)的績效水平高。

3.3? ? 日本：“盡職盡責(zé)地向國民報告各項政府活動”是政府績效評價的目的之一

日本是一個地方自治型單一制國家，地方政府統(tǒng)稱為地方自治體，都、道、府、縣為平行的一級行政區(qū)，直屬中央政府，下設(shè)市、町、村。全國分為1都（東京都）、1道（北海）、2府（大阪府、京都府）、43縣。日本對公共文化的管理實(shí)行的是一種政府主導(dǎo)下的管理體制，與我國非常類似，從中央到地方都設(shè)有專門負(fù)責(zé)管理的文化行政主管部門。文部科學(xué)省（以下簡稱“文部省”）是日本中央政府主管教育、科技、學(xué)術(shù)、文化的行政機(jī)關(guān)。面向公眾的公共文化服務(wù)，在日本文部省分屬綜合教育政策局和文化廳主管。日本各級地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的公共文化事業(yè)，并設(shè)有與文部省相對應(yīng)的地方行政主管部門。

3.3.1? ?總務(wù)省統(tǒng)籌中央與地方政府績效管理聯(lián)系制度

日本政府公共文化服務(wù)的績效評價管理制度同其管理體制一樣，是一種中央與地方的聯(lián)系制度。2002年，日本國會頒布《政府政策評價法》（Government Policy Evaluations Act），該法案指出“盡職盡責(zé)地向國民報告各項政府活動”是政府績效評價的目的之一[20]。日本內(nèi)閣將總務(wù)省的行政監(jiān)察局改為行政評價局，由該局行使包括公共文化政策在內(nèi)的績效評價職責(zé)，并在全國設(shè)立47個地方分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評價地方及城市政府執(zhí)行國家政策的情況[21]。日本總務(wù)省負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)評價“兩個以上的政府機(jī)關(guān)分別管理且具有共性的政策”和“與兩個以上的政府機(jī)關(guān)所管轄范圍相關(guān)的政策”[22]。總務(wù)省的統(tǒng)籌與分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管組合在一起，有效攻克了跨層級、跨部門的政府公共服務(wù)績效評價工作的難點(diǎn)，為解決國家與地方政府績效評價脫節(jié)，指標(biāo)重復(fù)，各自為政、重復(fù)考評等問題提供了組織與制度保障。

3.3.2? ?戰(zhàn)略管理下的雙向流動“金字塔形”評價體系

戰(zhàn)略管理理論在日本政府公共服務(wù)的績效管理體系中得到重視，形成了自下而上逐漸收緊的“金字塔形”政策體系。根據(jù)設(shè)定的大、中、小型目標(biāo)任務(wù)，“金字塔形”的政策體系依次分為政策、對策措施、事務(wù)及事業(yè)。對策措施一般是事業(yè)構(gòu)想和計劃;事業(yè)及事務(wù)則屬于構(gòu)想下的實(shí)施計劃或者一個具體的項目。以東京的公共文化服務(wù)政策體系為例，圍繞“世界第一都市·東京”的總目標(biāo)，在文化領(lǐng)域提出了三項政策、五項對策措施、十一項事務(wù)及事業(yè)（見表2）。

而對政策、對策措施、事業(yè)及事務(wù)每一層級的評價，又形成了自上而下的評價體系。這三個層次既是目標(biāo)與方式的關(guān)系，也是一個完整的績效評價管理制度：政策評價的對象是政策本身，對策措施和事業(yè)及事務(wù)評價是對政策實(shí)施的各種情況進(jìn)行現(xiàn)狀分析，明確改革的各種方式方法[24]。

3.4? ? 澳大利亞：權(quán)力下放明確績效責(zé)任

在行政管理體制方面，澳大利亞和英國的情況較為類似，均采取了“一臂之距”的管理模式，即在中央政府的文化行政管理部門之外，成立一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行國家的公共文化政策。在政府績效管理方面亦采用“一臂之距”的模式。1994年，澳大利亞成立了政府公共服務(wù)評價籌劃指導(dǎo)委員會（Steering Committee for the Review of Government Service Provision），專門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督政府公共服務(wù)績效的評價工作，具體操作實(shí)施由各類評價工作小組（Working Groups）完成。評價工作小組通常是由各地的權(quán)力機(jī)關(guān)或部門的長官組成。由于澳大利亞的政府服務(wù)績效評價是分領(lǐng)域進(jìn)行的，各領(lǐng)域的指標(biāo)都非常細(xì)致，所以每個領(lǐng)域都有自己的評價工作小組，各類評價工作小組負(fù)責(zé)根據(jù)籌劃指導(dǎo)委員會發(fā)布的績效評價指標(biāo)框架開發(fā)本類服務(wù)的具體績效評價指標(biāo);并與統(tǒng)計部門、相關(guān)機(jī)構(gòu)及專家聯(lián)系，收集各指標(biāo)的信息并上報給籌劃委員會，委員會形成報告后再反饋給工作小組[25]。

以澳大利亞公共圖書館績效評價管理制度為例，澳大利亞公共圖書館是以政府資助為主、服務(wù)全體國民的非營利性公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，分為國家圖書館、州圖書館和市圖書館。由于澳大利亞屬于聯(lián)邦制國家，各州在文化、法律等方面擁有很大的自主權(quán)，因此，體現(xiàn)在公共圖書館績效評價領(lǐng)域，其實(shí)踐情況也千差萬別，但共同特點(diǎn)都是建立了由政府主管部門、圖書館協(xié)會、商業(yè)咨詢公司等組成的評價工作小組，對其負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的圖書館進(jìn)行績效評價。工作小組的職責(zé)主要為：（1）定義影響因子——績效評價的基礎(chǔ);（2）確立“應(yīng)當(dāng)是什么”的目標(biāo)，圖書館的績效據(jù)此而被評價;（3）制定評價指標(biāo);（4）搜集數(shù)據(jù);（5）將數(shù)據(jù)與圖書館目標(biāo)相比較;（6）評價過程結(jié)束，指導(dǎo)圖書館實(shí)踐。

可以看出，工作小組在澳大利亞政府的整個績效評價工作中起到了重要的聯(lián)結(jié)作用，并且作為權(quán)力下放的一部分，由工作小組負(fù)責(zé)制定所在領(lǐng)域的績效評價指標(biāo)體系，使得澳大利亞政府的績效評價更具有組織性和可行性。此外，各小組之間、小組與上級部門之間均有績效協(xié)議，將績效責(zé)任進(jìn)一步分解落實(shí)[26]。

3.5? ? 瑞典：“自下而上”與“縱橫交錯”的政府績效評價

瑞典的績效評價動力并非來自中央政府，而是基于自下而上的政府層級推動。瑞典地方當(dāng)局協(xié)會在這方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。瑞典采用了一種非常透明并且“以公民為導(dǎo)向”的方法，成功地在全國各地建立了當(dāng)?shù)氐目冃гu價方法，可以被視為“自下而上”開展政府績效評價的典型，其特點(diǎn)是績效評價結(jié)果具有較高的公平性與透明度。瑞典的績效評價主要通過績效審計來完成。1998年瑞典《關(guān)于國家審計署的相關(guān)法律條例》出臺，從法律層面明確了績效審計的職責(zé)與任務(wù);2003年7月1日，瑞典國家審計體制發(fā)生重大變革，新的國家審計署（The Swedish National Audit Office，SNAO）建立，合并了原來分設(shè)的國家審計署和議會審計師（Riksrevisionsverket and the Parliamentary Auditors），至此瑞典政府完成了績效評價由“行政模式”向“立法模式”的過渡[27]。

除了“自下而上”的推動，績效比較是瑞典政府公共服務(wù)績效評價制度的另一特點(diǎn)。一方面是外部和橫向的比較，即對不同地方政府間績效的比較;另一方面是內(nèi)部和縱向的比較，即對地方政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)與上級機(jī)構(gòu)間績效的比較。這兩種績效比較組成了一張瑞典政府公共服務(wù)績效評價網(wǎng)絡(luò)，對上到國家預(yù)算、下到基層部門活動的結(jié)果和承諾予以監(jiān)督，對有明確風(fēng)險或涉及民生的社會問題予以重點(diǎn)關(guān)注，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、持續(xù)性和有效性。

如瑞典藝術(shù)委員會是貫徹落實(shí)由政府和議會決定的文化政策的機(jī)構(gòu)，在各地設(shè)有分會，且各分會根據(jù)地理位置被分成了三個大區(qū)，各大區(qū)之間會進(jìn)行相互協(xié)調(diào)工作。瑞典藝術(shù)委員會及其分會通過評價政府在表演藝術(shù)、音樂、文學(xué)、藝術(shù)期刊、公共圖書館、博物館等公共文化領(lǐng)域的支出，為政府提供制定文化政策所需的基本數(shù)據(jù)，并負(fù)責(zé)給各地公共文化機(jī)構(gòu)或組織分配文化資金。瑞典文化領(lǐng)域的國家資助金額每年約 68 億瑞典克朗，相當(dāng)于政府總開支的 0.8% ，其中瑞典藝術(shù)委員會分配的金額約 18 億瑞典克朗[28]。

瑞典的績效評價目的是“檢查政府公共服務(wù)是否有效地、有組織地和經(jīng)濟(jì)地進(jìn)行，同時也應(yīng)對改進(jìn)各級政府部門的工作提出意見，最終目的是促進(jìn)公共服務(wù)的效果”[29]。瑞典藝術(shù)委員會每年要向政府提交一份年度報告，內(nèi)容包括開支、收入、以及對政府提出的具體意見和具有可操作性的改進(jìn)建議等，其目的是使政府的角色和職能得到及時調(diào)整，以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，并滿足當(dāng)前和未來的需求。

4? ?國外政府公共文化服務(wù)績效評價管理制度對比

4.1? ? 公共文化服務(wù)績效評價管理要素提煉

政府公共文化服務(wù)績效評價因其根本特性及多樣化的表現(xiàn)形式而呈現(xiàn)出非常復(fù)雜的影響因素，本文將眾多影響因素轉(zhuǎn)化為少數(shù)幾個綜合性的要素，使其從不同方面反映政府公共文化服務(wù)績效評價的基本模式和規(guī)律，也便于比較不同國家政府公共文化服務(wù)績效評價的異同。本文對比了英國、美國、日本、澳大利亞和瑞典政府在公共文化績效管理依據(jù)、核心理念、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、評價側(cè)重、評價關(guān)注點(diǎn)、理論基礎(chǔ)和特色七個方面的內(nèi)容（見表3）。

4.2? ? 公共文化服務(wù)績效評價管理制度的相同點(diǎn)

4.2.1? ?立法先行

上述五國均通過國家層面的立法活動明確界定了政府績效評價的目的、內(nèi)容、程序及結(jié)果應(yīng)用的原則、方式與方法;并通過法律形式規(guī)定了績效評價的主管機(jī)構(gòu)，設(shè)置了獨(dú)立于各部門之外的政府績效評價機(jī)構(gòu)，通過集成多途徑獲取的績效信息，對各部門績效狀況進(jìn)行綜合評價，依法保障評價機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。法制化既強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的績效責(zé)任，也保障了績效評價的持續(xù)性。

4.2.2? ?理論指導(dǎo)

國外政府均選擇了與其評價體系相適應(yīng)的理論作為開展績效評價的支撐，使公共文化服務(wù)績效評價具備科學(xué)性和可行性。指導(dǎo)公共文化服務(wù)績效評價的理論主要涉及新公共管理理論、3E（經(jīng)濟(jì)、效率和效果）理論、目標(biāo)管理理論、“顧客”服務(wù)論、公共委托—代理論、結(jié)果—導(dǎo)向管理論、循環(huán)周期理論等。特別是美國和日本，在政府績效評價中應(yīng)用了多元理論。如日本政府以計劃、實(shí)施和評價為主要要素的管理循環(huán)周期為基礎(chǔ)，形成評價的制度體系并進(jìn)行實(shí)施;又以目標(biāo)導(dǎo)向理論為基礎(chǔ)，評判工作是否達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)。

4.2.3? ?在改革中不斷完善

任何一個成熟的績效評價管理制度都不是一蹴而就的。國外政府在推行政府公共文化服務(wù)績效管理的過程中，均通過修訂法律政策、轉(zhuǎn)變評價導(dǎo)向、創(chuàng)新評價方式等措施來不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，并解決在績效評價實(shí)踐中存在的問題。事實(shí)證明，無論是英國績效評價政策的不斷深化和推進(jìn)，還是美國績效評價導(dǎo)向的及時轉(zhuǎn)變，又或是瑞典績效評價執(zhí)行機(jī)構(gòu)的變化，都成為了其績效評價發(fā)展有力的助推器。

4.3? ? 公共文化服務(wù)績效評價管理制度的不同點(diǎn)

4.3.1? ?導(dǎo)向不同

不同國家政府績效評價的理念不同，有的注重經(jīng)濟(jì)、財政方面的效益，有的重視公眾評價與公民參與。上述這五個國家主要涉及了兩大類型的政府績效評價導(dǎo)向。一是美國和澳大利亞以結(jié)果導(dǎo)向的績效評價，更加注重社會公眾對政府所提供公共文化產(chǎn)品質(zhì)量的評價，更能體現(xiàn)公眾對公共文化服務(wù)的滿意度;二是英國、日本和瑞典以公民導(dǎo)向的績效評價，一切績效工作以公眾利益、公眾滿意為核心，意在打通公共部門與社會互動的渠道，強(qiáng)調(diào)公民是政府所進(jìn)行的公共管理和公共文化服務(wù)的最終承接者，具有較高的透明度和公開性。

4.3.2? ?側(cè)重點(diǎn)與關(guān)注點(diǎn)不同

政府公共文化服務(wù)績效評價的復(fù)雜性在于如何將公共文化服務(wù)指標(biāo)操作化和量化。政府提供的公共文化服務(wù)是無形的，無法用精確的市場標(biāo)準(zhǔn)來衡量其價值，因此很難真正評價其價值及成果。但即便績效能夠定量分析，以何種方法來合理體現(xiàn)其價值也仍需要斟酌。所以各國根據(jù)自身國情的不同，對公共文化服務(wù)績效評價的側(cè)重點(diǎn)與關(guān)注點(diǎn)也不盡相同。有的從政府的管理過程出發(fā)，對公共文化項目進(jìn)行全方位管理;有的從公共性的投入產(chǎn)出比出發(fā)，關(guān)注政府公共文化服務(wù)的效益、產(chǎn)出、結(jié)果等;還有的在內(nèi)容上增加了與公眾生活密切相關(guān)的指標(biāo)。如美國側(cè)重于對公共文化項目進(jìn)行評價，對每個項目的年度實(shí)際績效情況與績效規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行比較;而日本的政府績效評價的涉及面較為寬泛，既對公共文化項目的實(shí)施效果進(jìn)行評價，也對部門決策進(jìn)行政策評價。

4.3.3? ?推行方式不同

英國的政府績效評價是自上而下進(jìn)行的，主體始終為中央政府。美國的績效管理體制并非單一的自上而下或者自下而上，而是更多地體現(xiàn)了一種雙向互動過程，即由國家在地方設(shè)立改革試點(diǎn)，再把所獲得的經(jīng)驗推廣到聯(lián)邦政府以提高績效。瑞典則是自下而上開展績效評價的典型，主要由地方政府來推動。

5? ?國外政府公共文化服務(wù)績效評價管理經(jīng)驗借鑒

5.1? ? 法制化是政府公共文化服務(wù)績效評價發(fā)展的根本保障

通過立法來確立績效評價的權(quán)威性和績效評價執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，是政府公共文化服務(wù)績效管理可持續(xù)發(fā)展的根本保障，也是績效評價得到有序、有效落實(shí)的基本條件。雖然世界各國均未出臺專門的公共文化服務(wù)績效管理法律，但作為公共服務(wù)內(nèi)容之一的公共文化服務(wù)，其績效管理自然遵從政府公共服務(wù)績效管理制度框架。

國家層面上，我國尚未出臺有關(guān)政府績效管理的法律法規(guī)，公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)Υ说年P(guān)注更是缺失。正如本文開篇所提及的，雖然已有多地政府將公共文化服務(wù)納入政府績效考核中，并探索出了特色模式，但其終歸是“地方行為”，缺乏全國“一盤棋”的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的監(jiān)管制度。因而，我國現(xiàn)有的政府公共文化服務(wù)績效評價存在隨機(jī)性、形式主義等問題，亟需學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗，加強(qiáng)頂層設(shè)計，將績效評價納入國家宏觀法律法規(guī)體系，從法律層面賦予評價權(quán)利與義務(wù)，將評價行為落實(shí)為法律責(zé)任;并在遵循政府績效評價上位法的前提下，依據(jù)公共文化服務(wù)領(lǐng)域特點(diǎn)，構(gòu)建一個完善的公共文化服務(wù)績效評價法制體系。

5.2? ? 公共文化服務(wù)績效評價促推政府角色向“主客同體”轉(zhuǎn)變

實(shí)行績效考評制度后，政府所充當(dāng)?shù)慕巧珣?yīng)從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣参幕?wù)的提供者、引導(dǎo)者和被考核者，角色的轉(zhuǎn)換和管理理念的變化就會帶來管理程序和管理方法的一系列變化。通過研究國外經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，許多國家都成立了獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)對政府進(jìn)行績效考核，反觀我國目前的政府績效考核，大部分績效評價均是由上級主管部門對下級單位的考核，這就容易導(dǎo)致評價結(jié)果成為了政府的“政績”。對政府進(jìn)行績效考核是現(xiàn)代治理的一項重要內(nèi)容，公共文化服務(wù)治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)公眾文化權(quán)利保障最大化，本質(zhì)特征就是政府、市場、社會在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的相互關(guān)系處于最佳狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)政府、社會力量與公眾對公共文化服務(wù)相關(guān)事務(wù)的協(xié)同治理。換言之，政府不再是公共文化服務(wù)唯一的“主宰者”，“主客同體”的身份轉(zhuǎn)變將有利于實(shí)現(xiàn)政府績效評價的真正目的，也就是切實(shí)滿足公眾對于公共文化服務(wù)的需求。

5.3? ? 公共文化服務(wù)績效評價主體向“公眾本位”轉(zhuǎn)變

評價主體是政府公共文化服務(wù)績效評價體系中的重要組織要素，在績效評價的實(shí)施、監(jiān)督方面起著不可估量的作用。評價主體向“公眾本位”轉(zhuǎn)變的目的是避免僅由政府文化行政主管部門單方主導(dǎo)公共文化服務(wù)績效考核，從而確保評價的客觀性和公正性。為此，借鑒國際經(jīng)驗，應(yīng)明確以下三點(diǎn)：

一是政府公共文化服務(wù)績效評價的主體應(yīng)包括上級行政主管部門、專業(yè)評價機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非營利組織、大眾媒體和社會公眾等，特別是增加社會公眾在績效評價中的權(quán)重，不斷增加公眾參與政府公共文化服務(wù)績效評價的渠道和方式，擴(kuò)大參與面。

二是評價目標(biāo)要從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，增加關(guān)于公眾在公共文化服務(wù)獲得感方面的績效評價，而不僅僅關(guān)注于公共文化服務(wù)供給方評價，如在評價內(nèi)容上要增加“滿意”與否類的指標(biāo)。

三是加強(qiáng)對政府公共文化服務(wù)績效評價結(jié)果的應(yīng)用。通過對政府公共文化服務(wù)績效情況信息的公布，引導(dǎo)民眾根據(jù)不同公共文化機(jī)構(gòu)的績效水平進(jìn)行選擇，這不但可以真正將績效評價結(jié)果反映到現(xiàn)實(shí)工作中，而且還可以給文化管理部門以及公共文化機(jī)構(gòu)營造競爭氣氛，促使文化管理、服務(wù)效率和質(zhì)量得到提高。

5.4? ? 為公共文化服務(wù)績效評價管理制度構(gòu)建尋找理論支撐

有理論支撐的政府公共文化服務(wù)績效管理制度，才是有生命力的管理制度。績效評價的理論基礎(chǔ)非常扎實(shí)，如英美等國所采用的新公共管理理論、3E理論、公共委托代理論、目標(biāo)管理理論、循環(huán)周期理論、戰(zhàn)略管理理論等，理論不在于多，而在于找到切實(shí)能夠解決現(xiàn)實(shí)問題的理論支撐。理論是推廣的基石，政府公共文化服務(wù)績效管理從國家頂層設(shè)計到地方政府出臺銜接政策，中間有一條主線（即理論）來牽引，不同地方雖然不能完全復(fù)制，但是可以通過理論分析，尋找適合于自己的公共文化績效管理政策，使整個績效管理制度體系有機(jī)統(tǒng)一，而不是各自為政。這也使得政府公共文化服務(wù)績效管理并不因某一地或某一人的偏好與意志而轉(zhuǎn)移，有利于政策的延續(xù)和發(fā)展。

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作者簡介：張皓玨，男，北京工商大學(xué)國際經(jīng)管學(xué)院旅游管理系講師;張廣欽，男，北京大學(xué)信息管理系副教授，國家現(xiàn)代公共文化研究中心副主任。