論我國民事“獨任制+普通程序”組織模式的完善

謝冰斌

摘 要：在對訴訟程序作精細區分的前提下，“獨任制+普通程序”組織模式下的案件類型為事實不易查清但法律關系明確的案件，事實不易查清應界定為案件事實需要耗費較長時間經過調查、取證等程序性事項后即可查清的案件。此外，各類組織模式的銜接應以是否符合類型化案件為條件，適用“獨任制+普通程序”與“合議制+普通程序”的民事案件在審理期限上應有所區別。應完善法官遴選制度和健全法官責任機制的司法配套改革，以保障“獨任制+普通程序”組織模式的有序運行。

關鍵詞：獨任制;簡易程序;普通程序;繁簡分流

中圖分類號： D925.1??? 文獻標志碼： A? ???文章編號：1672-0539（2021）02-0043-06

《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》在推進民事訴訟制度改革章節將探索推動擴大獨任制適用范圍作為一項重要目標（1）。最高人民法院關于《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）在第五章對擴大獨任制適用范圍作出了專門規定，就基層人民法院以及第二審法院法官適用普通程序獨任審理案件類型作出細化，同時也對適用案件范圍作出相應的限制，即明確了以列舉式的形式規定基層人民法院必須組成合議庭審理的案件。從獨任制適用場域而言，可謂是一項重大突破。在審理程序適用上，打破了司法實踐中獨任制僅適用簡易程序、合議制僅適用普通程序的“怪圈”;在審理級別適用上，讓第二審案件的審理組織有獨任制適用的一席之地。當前關于獨任制適用范圍擴大的相關理論研究主要聚焦在以下方面：大部分學者對于獨任制適用于普通程序持贊成態度，但對獨任制審理級別適用范圍產生分歧。張晉紅、趙虎認為，在我國審判人員的素質能力以及司法權威還需提升的客觀現實情況下，二審法院審理的上訴案件一律不準適用獨任制[1];王聰提出基于當事人合意的前提下，二審法院審理的上訴案件適用獨任制[2];榮明瀟主張二審上訴案件除了重大疑難案件，其他均適用獨任制普通程序[3]。學者對于獨任制在審理程序、審理級別適用范圍的相關探討，對獨任制相關試點改革頗有助益，但對涉及獨任制與普通程序、程序轉換如何具體銜接及跟進相關配套制度改革方面鮮有提及。因此，本文主要以《實施辦法》中關于獨任制適用范圍擴張的具體規定為視角展開，嘗試對獨任制適用的現狀進行實證研究，總結該機制運作的成效和障礙，為我國法院的試點工作提出思考和建議。

一、經驗和優勢：獨任制適用的司法實踐

誠如克里斯托弗·沃爾夫所言，實踐是衡量一個制度好壞的重要依據[4]。獨任制在實踐中實施效果如何？對其實施以來實踐狀況進行一個微觀的審視實屬必要。對此，本文以基層JS法院2015—2019年獨任制適用的情況為研究對象并開展實證研究，以此呈現當前獨任制在司法實踐中的運行狀態。

（一）獨任制適用的實踐基礎

如圖1、圖2所示，近五年來，獨任制被基層法院廣泛運用，適用率增長幅度高達53.21%。同時也可以發現，獨任制的適用同基層法院立案數量的增長幅度呈正相關關系。自2015年5月1日我國的民事立案規則由立案審查模式正式向立案登記模式轉變以來，各地受理的案件也相應增多，基層法院民事受案數量呈現出激增的趨勢。另外，司法改革確立了法官員額制。民事案件數量增多的同時，入額法官人數減少，案多人少的矛盾更加凸顯（2）。獨任制的廣泛適用客觀上減輕法院案多人少的壓力，也為擴大獨任制適用范圍提供了豐富的實踐土壤。

（二）獨任制適用的效率價值

在繁簡分流改革的背景下，獨任制相較于合議制在保障當事人的權益上，體現出更便捷的優勢。從圖3可看出，在審結期限上，合議制審結期限是獨任制的2.5倍左右。按照現行法律規定，而且不考慮其他情況，合議制審結期限是獨任制的2倍。此外，適用獨任制的調撤率保持在53%以上，而適用合議制調撤率最高為36.53%，適用獨任制調撤率是合議制的1.45倍左右（參見圖4）。從中可以看到，獨任制的適用能夠有效節約司法資源，降低司法成本，對當事人而言實現了較高的訴訟效益。

由此可見，擴大獨任制適用的范圍對于司法質效、法律權威并不必然產生負面作用，獨任制同合議制在審理組織上相比存在更多優勢。因此有必要對獨任制進行嘗試和探索。

二、獨任制擴大適用的障礙

獨任制適用的擴大體現了對民事訴訟的規律性認識，即審理組織的適用要與案件類型、訴訟程序相匹配。司法資源有限，面臨不斷增多的案件，只有從區分案件繁簡程度出發，考量案件所涉利益，統籌協調配備人力、物力，適用不同的程序和相應的審理期限，才能有利于司法效能的提高。本次《實施辦法》的出臺，對審判組織的合理配置，充分發揮獨任制靈活易行、高效便捷的特點，保障“簡案快審”“繁案精審”，做到審理組織與案件類型、訴訟程序匹配適當，精準用力。另外，獨任制的擴大適用，需要相關配套改革措施的跟進。蔡彥敏通過對大陸法系和英美法系中獨任制適用情況的比較研究，提出法官職業化水平和法律代理制度等是影響獨任制運行的關鍵要素[5]。我國法官員額制改革、司法責任體制改革等一系列舉措為獨任制擴大適用在人才隊伍建設上提供了后盾保障?？偠灾?，司法體制改革和《實施辦法》的試點對獨任制的擴大適用帶來了機遇。但獨任制的適用在現行立法、試點方案和司法實踐中也面臨一些問題，主要表現在三個方面。

（一）獨任制適用的案件類型界定不明

從我國現行立法的相關規定（3）歸納出獨任制的特征如下：第一，獨任制和簡易程序的適用形成一一對應的關系，主要表現在審判員獨任審理的民事案件須適用簡易程序。第二，獨任制適用法院限制在基層法院及其派出法庭，以至于中級法院及其以上的人民法院只能組成合議庭審理。第三，獨任制適用審級限定在第一審程序中，二審程序則適用合議制審理。第四，獨任制適用限于簡單的民事案件。至于簡單的民事案件如何界定，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第一百五十七條從宏觀層面歸納為事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件。此外，我國相關司法解釋亦從微觀層面列舉了簡單案件的類型和不適用獨任制的案件。立法者雖盡可能詳盡簡易案件的類型，但是在實踐中這些標準的可操作性仍有待探討。獨任制的適用必然要考慮到與簡易程序、普通程序的銜接問題，此次試點方案中基層人民法院獨任制適用到普通程序中的民事案件要符合事實不易查明，法律適用明確的條件，屬于原則性規定，更無具體的區分標準。

（二）獨任制與合議制的適用不規范

目前，我國大部分基層法院通過擴大獨任制的適用來緩解案多人少的壓力已成為不爭的事實（4），但獨任制審理轉換到合議制適用的標準較為抽象。根據現行規定，法院依職權轉換應符合以下兩個條件即可：（1）案情復雜;（2）審理期限屆滿前做裁定（5）。然而在司法實踐中，為了有效利用有限司法資源，很多基層法院將受理的案件基本上都以簡易程序立案。案件審理過程中，若出現案件復雜、審理期限不足等，獨任法官才將其轉為普通程序審理，其余大部分是適用簡易程序，法官獨任審結?？墒前盖閺碗s的具體標準是什么，實踐操作性不強，甚至可以說無限制，只需要符合在審結期限前做出轉換裁定即可。此外，合議制適用獨任化。在實踐中，合議制不規范的適用，如“形合實獨”的現象，有損合議制民主功能的發揮。合議制“形合實獨”是由多方面造成的。首先，案多人少的矛盾依舊是直接原因。近20年來，我國中級人民法院受理的案件總數上升了十多倍，但是實際辦案的法官只增加了兩三倍[6]。擴大獨任制的適用范圍，可以在保證法官編制不改變的情況下，一審法院處理糾紛的能力提高2倍。這就直接造成在審判實踐中屢糾不正的“和而不議”的現象。其次，案件承辦人制度造成合議庭的虛化。承辦法官承辦案件的數量和質量是與自身薪金、獎懲、升遷等關聯在一起的，與其他合議成員的審判業績關系不大。承辦法官在事實上包辦案件所有工作，評議最終流于形式（6）。再者，錯案追究制度在一定程度上促成合議庭獨任化。法院內部的錯案追責，一般是承辦人承擔責任，與其他合議成員關系不大。合議成員評議案件 “合而不議”時有發生，集體發揮的決策功能不佳。最后，陪審員“陪而不審”的現象無形中加劇合議制虛化的情況。由于陪審員的選任、個人素質等原因，人民陪審員在實踐中參與的陪審案件范圍較小。另外，受知識所限，共同參與、決策的合議目的也難以實現。總之，合議制虛化的現象有增無減，在立法與實踐激烈沖突下，合議制適用的虛化隱性地擴大了獨任制的適用范圍，無益于獨任制的有序適用，更是削弱了合議制民主功能。

（三）獨任法官面臨“內憂外患”

不論案件是適用獨任制簡易程序還是獨任制普通程序，抑或是合議制普通程序，對于承辦法官而言，面臨逐年劇增的案件，辦案壓力也日益增大。近年來案件持續增長同審判人員不足之間一直存在矛盾，重新定位獨任制和合議制的適用范圍是不能回避這個現實問題的[7]。獨任制的擴大適用有助于推進繁簡分流改革，提升審判質效，然而在案件基數過大、法官人員數額不足的緊張關系下，公平和效率都會大打折扣。因此，解決獨任法官內部審理案件壓力大的問題刻不容緩。

隨著獨任制擴大適用，外界也對獨任法官產生諸多質疑。一方面，獨任制擴大可能影響司法質效。合議制優勢在于集思廣益，但獨任制受制個人的司法經驗，獨任法官主觀性強難免疏失等問題無法避免[8]。另一方面，獨任法官有可能因缺乏監督而滋生司法腐敗。獨任制被限制適用，與獨任法官有可能出現擅斷、會滋生司法腐敗不無關系[9]。獨任制擴大適用范圍， 也會帶來司法獨裁、專斷的潛在危險，由此滋生司法腐敗。腐敗的司法不能實現公正，也不具備權威和公信力[10]。

三、檢視和破解：我國民事“獨任制+普通程序”組織模式的完善路徑

（一）精準識別“獨任制+普通程序”組織模式下的案件類型

審判組織的適用范圍遵循案件疑難程度對審判力量的內在需求的規律，對審判力量要求高的適用合議制;反之，則適用獨任制。但是，民事糾紛是多樣化的，具體哪些案件對審判力量要求高，以什么標準對審判組織的適用做出最初判斷？這就有必要對案件進行類型化的分析研究。本文擬從兩個步驟漸進式地識別“獨任制+普通程序”組織模式的案件類型。

第一步，區分適用簡易程序及普通程序案件類型。國內關于適用簡易程序與普通程序的案件類型的理論研究成果頗豐，宋朝武認為以訴訟標的額、案件性質為確定適用簡易程序案件類型的一般標準，同時賦予當事人程序選擇權[11]。易夕寒通過比較法分析認為，簡易程序案件標準可以從訴訟標的額、案件的性質及復雜程度和雙方當事人的合意選擇進行考察[12]。章武生將簡易程序案件類型進一步細化為以下三類：一是案情簡單的案件;二是案件不一定簡單但追求快速審結的案件;三是涉及數額小的小額案件[13]。王亞新將民事案件類型歸納為以下四種：一是簡單案件，指案情簡單，當事人對立情緒不強烈，至于爭議案件標的額不論大小均可包含在內;二是復雜案件，指事實認定、法律關系梳理或法律適用有難度的案件;三是所謂“難辦案件”，指需要考慮政治、經濟、社會、道德等諸多因素，甚至需要將這些因素置于首先考慮的案件;四是在法律上有特殊意義的案件，指可能涉及法律的統一解釋適用的案件。王亞新教授這種精細的劃分基本上是符合我國實際情況的，更重要的是實踐操作性強，從中可以區分第一種案件適合簡易程序，第二、三、四種案件適用普通程序。王亞新教授提出的簡單案件標準將標的額大小作為一種考量因素，但是不是作為必要的因素，是符合現實實際的。如表1所示，適用簡易程序案件的標的額未必小于適用普通程序案件的標的額。標的額大小與案件的難易程度沒有直接的聯系，只能作為一個參考要素。即使沒有超過該地區法院的訴訟標的額，但案件本身復雜，那就需要采用普通程序審理。同理，標的額較大，但案情簡單，也需要適用簡易程序審理（7）。

第二步，區分“獨任制+小額訴訟”“獨任制+簡易程序”“獨任制+普通程序”“合議制+普通程序”組織模式。根據簡易程序和普通程序的區分標準，即可從案件事實認定、法律關系認定及法律適用角度進一步區分獨任制適用的案件類型。根據《實施辦法》，“獨任制+普通程序”適用的案件類型是事實不易查清但法律關系明確的案件。此處事實不易查清，要和“合議制+普通程序”組織模式中的事實難以認定有所區別。劉崢、何帆、李承運指出，“獨任制+普通程序”組織模式下事實不易查清是指針對查清事實的過程和方式需要較長的時間[14]。譬如需要傷殘鑒定的案件，涉及鑒定時間較長，但一旦鑒定完畢，事實就查清了;離婚案件中財產分割，需要對共同房屋進行評估，評估完畢，共同財產價值一查清，就可以依法分割。綜上，“獨任制+小額訴訟”“獨任制+簡易程序”“獨任制+普通程序”“合議制+普通程序”組織模式的區分標準如表2所示。

（二）明確組織模式間的銜接條件

根據當前立法規定，簡易程序轉換普通程序符合以下條件之一即可：（1）法院認為案情復雜，依職權;（2）當事人對簡易程序提出異議，法院審查異議成立（8）。依據前文劃分標準就可以界定案情復雜的案件類型，以此用來指導法院依職權轉換程序以及作為對當事人異議審查的標準。

本次《試點方案》通過對審判組織進一步配置，形成“獨任制+小額訴訟程序”“獨任制+簡易程序”“獨任制+普通程序”“合議制+普通程序”四種組織模式，做到資源有效配置，快慢分道有序，確保簡單案件高效了結、疑難案件實質性合議。但“獨任制+普通程序”與“合議制+普通程序”組織模式應有所區別，在于獨任制體現的是靈活高效、合議制體現的是民主決策的優勢。陳琨認為，“普通程序—獨任制”相比“普通程序—合議制”的運行模式在程序設計上要有所儉省，在審限上應更加嚴格[16]。當前普通程序審理期限為“6個月+6個月+X”（9），基于發揮獨任制高效的優勢，同時也是對當事人權益的保護需求，“獨任制+普通程序”組織模式審理期限建議為“6個月+6個月”，不得延長，但其他審理流程必須嚴格按照普通程序進行，不得隨意刪減，克扣程序，弱化保障。

事實清楚、法律關系明確、爭議不大標的額為人民幣五萬元以下金錢給付類案件;在人民幣五萬元以上、十萬元以下的簡單金錢給付類案件，當事人合意適用小額訴訟程序的。事實清楚、法律關系明確，雙方對立情緒不高的案件。事實不易查清（需要啟動鑒定、調查取證、評估、審計等耗費較長的事項[15]），但一旦查清，事實和法律關系明確。事實認定、法律關系梳理及法律適用難以認定;“難辦案件”;在法律上有特殊意義的案件。

（三）“內外兼修”：健全法官遴選制度和法官責任機制

獨任制適用范圍的擴大，其中獨任法官是核心角色，只有法官被大眾信任，提高司法公信力、建立司法權威?！蔼毴沃?普通程序”組織模式才能有序不紊運作。獨任法官在審理過程中享有案件的訴訟指揮權。為了防止法官理解偏差、立場不中立，規避法官擅斷甚至滋生的司法腐敗問題，可從內、外部方面采取措施預防。

內部而言，需要完善法官遴選制度。在選任標準上應注重對職業道德、法律理論功底、司法實務等方面的考察，同時要及時補充法官名額，完善退出機制，對于涉及違紀違規入額法官一票否決，強制退出員額。另外，除了法官助理外，還應考慮從專家學者、律師、高校教師中遴選專業員額法官，豐富法官隊伍，組建精英化、專家化法官遴選制度。在人員安排上，可以安排初任法官處理“獨任制+小額訴訟程序”“獨任制+簡易程序”組織類型的案件，有一定審判經驗的法官處理“獨任制+普通程序”“合議制+普通程序”組織類型的案件，做到閱歷不同的法官與難易程度不一案件的匹配，這也是司法資源優化配置的一種形式，有利于提高司法效率。

外部而言，需要建立審判監督機制。李亞男提出法院可以建立專門的監管委員會，成員由行政人員和專業法官組成，對于日常投訴及不端行為的調查由行政人員處理，涉及法律專業問題及審判行為擅斷等問題，由專業法官判定[17]。該做法值得借鑒。此外，對于審判管理部門要將簡易程序轉普通程序、獨任制轉合議制案件納入常態化監管范圍的事項的審批應由庭長或主管院長負責，案件在網上辦理流程系統中要留有痕跡，承辦法官在審理報告中要作出說明。最后，要明確獨任法官辦案責任機制。一方面，要真正落實“審者判，判者審，誰辦案誰負責”的機制[18]。另一方面，改革錯案追責制度，案件中的事實認定、法律適用問題存在不確定性，不能由于認識的不同，而讓法官擔責，除非法官存在故意或者重大過失行為，一般對判決不承擔責任。這樣才能消除獨任法官辦案的顧慮，切實保障獨立審判。

四、結語

《實施方案》對審判組織配置作出了突破性、前瞻性的規定，著力推進案件繁簡分流機制改革。獨任制擴大適用的試點工作正如火如荼地開展，也正在接受司法實踐對該制度設計的可行性、妥當性的檢視，試點法院應積極探索總結經驗成果，為將來完善民事訴訟制度夯實基礎。

注釋：

（1）本文所稱獨任制均屬于在民事訴訟場景下。

（2）在經濟落后地區，法官流失嚴重，個別中西部省份基層人民法院面臨湊不齊一個合議庭的情況。參見周曙：《法官流失的近憂遠慮》，來源于中國法院網https：//www.chinacourt.org/article/detail/2005/03/id/155018.shtml，訪問日期2020年4月18日;在經濟發達地區，以北京市朝陽區人民法院為例，該院一名法官一年辦案400余件，幾乎所有的基層法官都聲稱，辦案在拼體力，趕上年終結案，幾乎天天熬夜，案多人少的矛盾在當前是十分突出的，參見何兵：《現代社會的糾紛解決》，法律出版社，2003年版第155頁。

（3）關于獨任制立法主要集中在《民事訴訟法》第三十九條、第一百五十七條規定以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百五十六條、第二百五十七條規定。

（4）據調查，適用獨任制審理并結案的案件占大約80%，參見唐牣：《民事簡易程序適用改革的思考》，載《司法論壇》，2014年第6期第78頁。

（5）《民事訴訟法》第一百六十三條規定，人民法院在審理過程中，發現案件不宜適用簡易程序的，裁定轉為普通程序?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百五十八條第二款規定，人民法院發現案情復雜，需要轉為普通程序的，應當在審理期限屆滿前做出裁定。

（6）合議庭“合而不議”的現象在司法界幾乎共知：大量案件的合議庭是臨時抓差組成的。參見章武生：《論民事簡易程序之重構》，載《中外法學》，2003年第1期第63頁。除“合議庭”中的承辦法官在詢問當事人外，非承辦法官在法庭上一言不發，甚至寫自己承辦案件的判決書，僅僅“陪坐”而已。參見傅郁林：《繁簡分流與程序保障》，載《法學研究》，2003年第1期第59-60頁。許多“合議筆錄”是結案后補簽或代簽的。參見許蘭亭：《審判組織改革初探》，載《中央政法管理干部學院學報》，2001年第5期第51頁。

（7）臺灣學者邱聯恭就把此類案件定義為一般的簡易案件，當事人往往追求簡速裁判，所以體現為程序簡化，迅速實現權力。參見邱恭聯：《司法之現代化與程序法》，三民書局 ，1992年版第278頁。

（8）詳見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百五十八條和第二百六十九條。

（9）《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百四十九條：“人民法院適用普通程序審理的案件，應當在立案之日起六個月內審結。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準，可以延長六個月;還需要延長的，報請上級人民法院批準?！?/p>

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On the Perfection of the Organization Mode of “Independent System

and Ordinary Procedure” in Chinese Civil Affairs

XIE Bingbin

（Jingshan Peoples Court，Jingshan? Hubei 431800，China）

Abstract：In the proceedings under the premise of a fine distinction between incremental to identify “independent system and ordinary procedure” type organization mode for the fact is not easy to find out， but the legal relationship of the clear case， the fact is not easy to find out should be defined as the case facts requires a long time after the investigation， evidence collection and other procedural issues to find out the case; In addition， the connection of various organizational models should be based on whether they meet the criteria of typed cases， and there should be differences in the trial period between civil cases applying “exclusive system and ordinary procedure” and “collegial system and ordinary procedure”. Finally， we should improve the judge selection system and the judicial supporting reform of the full judge responsibility mechanism， so as to ensure the orderly operation of the organizational model of “independent system and ordinary procedure”.

Key words： ?Independent System; Summary Procedure; Ordinary Programs; Simplified Shunt

編輯：鄒蕊