歐盟應對中美博弈的策略選擇與美歐對華政策協調

【關鍵詞】??中美歐關系 ?中美博弈 ?歐盟戰略自主 ?對華政策協調

【作者簡介】??趙懷普，外交學院國際關系研究所教授（北京 ?郵編：100037）

【中圖分類號】?D822.3 【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2021）05-0025-22

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202105002

美國、中國和歐盟是當今世界三大力量，三者間是既合作又競爭的特殊關系。在三邊關系結構中，美國扮演主要推手，中美博弈是主要矛盾，歐盟則是影響中美博弈進程和中美歐關系走向的關鍵變量。歐盟將中美競爭視為難以回避的重大挑戰，并基于戰略自主采取“不選邊”的策略，同時謀求在中、美間發揮調節作用，以期降低風險并最大限度維護自身利益。但歐盟對待中、美并非不偏不倚，其調節作用更多體現在美歐對華政策協調上。經過數年磨合，美歐對華政策協調與合作的基本框架已初步形成，大致可概括為經貿與科技競爭、對投資與出口管制及設限、軍事威懾與防范、人權施壓與對抗、共同圍繞“一帶一路”進行戰略協調。然而，美歐結構性矛盾以及對華利益的不對稱決定了雙方合作的限度。歐盟對美、對華立場都具有兩面性。一方面，歐盟與美國協調對華政策，但其同時又保持獨立性，并謀求發揮調節作用，以緩和美國過于激進的對華行為;另一方面，歐盟對華堅持既競爭又合作的原則。總體上，歐盟基于自身利益和戰略自主參與中美博弈，謀求使中美歐關系保持相對平衡，而非與美國建立“反華聯盟”。

一、戰略自主與歐盟應對中美博弈的邏輯與策略

自2008年國際金融危機以來，歐盟內部多重困難和挑戰交織;大國競爭回歸使歐盟對外關系面臨的壓力倍增。歐盟重新評估了國際環境，認為歐洲面臨一個日益緊密且將更加復雜、脆弱和充滿競爭的世界。?歐盟對自身的國際地位和能夠發揮的作用感到悲觀。法國總統馬克龍將歐洲的國際戰略困境概括為“三論”，即“西方霸權終結論”“中美兩極論”“歐洲邊緣化論”。?另外，第56屆慕尼黑安全會議將“西方缺失”作為主題，這反映了歐洲人的兩種感知：一是世界不再像西方了，二是西方本身也不像西方了。

（一）大國競爭催生歐盟戰略自主

第一，歐盟戰略自主的新定位與目標。地緣政治環境的惡化促使歐盟對外政策向現實主義回歸。歐盟將俄羅斯視為戰略挑戰并將中國定義為“制度性對手”，而最令其感到憂慮的是“特朗普沖擊波”重創了美歐關系。大國競爭回歸要求歐盟明確自身定位，并擁有維護自身利益的能力和手段。2016年歐盟《全球戰略》首次提出了“戰略自主”，并將自身能力（包括軍事硬實力）建設納入發展議程。?歐盟《2019—2024年戰略議程》進一步指出，“在一個不確定性、復雜性和變化越來越大的世界中，歐盟需要采取戰略性行動，提高自主行動的能力，以維護自身的利益、價值觀和生活方式，并幫助塑造全球的未來。”

誠然，戰略自主的定義尚在爭論中，其甚至被認為是“海市蜃樓”，?但不可否認的是，確立戰略自主已成為歐盟國家的基本共識。戰略自主賦予歐盟新的戰略定位，促使其更加主動地參與地緣政治博弈。與冷戰時期尋求美國保護的依附戰略不同，如今歐盟希望通過戰略自主在大國博弈中找到其自主和獨立的空間。馬克龍坦言，特朗普執政期間，美國背棄歐洲，且與中國、俄羅斯對抗的風險日益增長，在這種情況下，歐洲不僅需要作為一支經濟力量，而且要作為戰略力量進行思考并采取行動。?德國總理默克爾表示，“我們完全依賴別人的日子結束了，歐洲需要掌握自己的命運。”?歐盟委員會主席馮德萊恩宣稱要打造一個“地緣政治委員會”，使歐洲成為大國競爭的“玩家”而非“玩物”。?總之，歐盟尋求以戰略自主來應對或對沖大國競爭帶來的挑戰，并力爭使自己成為全球政治中的一個“自治極”。

第二，歐盟加強戰略自主的努力與限度。歐盟的戰略自主需要以擁有自主能力為基礎和保障。2017年啟動的“永久結構性合作”（Permanent Structured Cooperation， PESCO）是歐盟強化自主防務能力的一項重大舉措。該機制啟動四年多來已取得初步成果，包括制定了更清晰的防務產業政策和合作行動項目，其未來發展潛力不容小覷。此外，大國間的科技、數字經濟競爭也刺激了歐盟追求經濟自主、產業自主、數字自主的雄心。歐盟委員會政治策略中心提出，歐盟應致力于數字技術自主，為此需要建立更強大的技術部門（尤其是在落后的人工智能領域），并加強對關鍵技術以及關鍵基礎設施和基本服務提供商的控制。?新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）暴露了歐盟在多個領域自主能力的缺失，也促使其采取了一系列加強自身經濟安全和供應鏈安全的新舉措。

然而，歐盟實現戰略自主的過程不會一帆風順。除了受到美國和北約的制約之外，歐洲內部的阻礙因素更為突出，尤以歐盟領導力不足為甚。“法德軸心”作用正面臨挑戰。一方面，后默克爾時代德國政治的不確定性以及新總理的權力與威望的可能弱化，將對德國在歐盟內的領導地位產生不利影響;德國對外戰略思想總是介于歐洲主義和大西洋主義之間，這種搖擺在后默克爾時代可能會變得更加明顯，從而對德國參與并領導歐洲形成一定制約。另一方面，法國實力有限且國內政治復雜，也使其領導歐盟戰略自主面臨不少困難。此外，法德兩國對歐盟戰略自主的認知并不完全一致，尤其在歐盟與北約的關系問題上存在一定分歧，這不可避免地會影響雙方合作。

（二）歐盟應對中美博弈的政治邏輯與外交策略——“不選邊”

冷戰結束后，歐盟一直將中、美視為其在國際體系中兩個最重要的合作伙伴，但“特朗普沖擊波”和中歐摩擦增多導致其對中、美兩國的看法發生了變化。歐盟認為，中、美都在利用經濟實力謀取地緣政治利益，并指責兩國以各自的方式破壞了以規則為基礎的“自由國際秩序”。?歐盟重新評估歐美、歐中關系。一方面，歐盟認為歐美、歐中關系的長期確定性正在消失;另一方面，歐盟認為中美競爭使自己成為兩國的關鍵伙伴和爭奪對象，并面臨來自兩國越來越大的壓力。中美競爭對歐盟構成難以回避的重大挑戰，并迫使其思考在中、美之間的位置。

第一，歐盟在中、美間“不選邊”的政治邏輯。歐盟在如何繼續與中、美合作的問題上搖擺不定，反映出其在對美、對華關系上的利益復雜性。盡管對中國使用了“制度性競爭”的措辭，但歐盟的意圖仍是在對華政策中選擇一條阻力最小的道路。只要不危及美歐關系，歐盟愿意盡可能多地與中國開展經濟合作。許多歐洲國家不顧美國反對加入亞投行以及歐盟與中國完成《中歐全面投資協定》談判，就足以說明這一點。由于難以割舍來自中、美兩方面的利益，歐盟尋求采取一種被稱之為“蛋糕主義”（Cakeism）的平衡策略，即在中美競爭中想要魚與熊掌兼得，或者說與中、美都做朋友，保持某種或可能演變成中間人角色的矛盾立場。

對中、美采取平衡策略是歐盟戰略自主的邏輯使然。事實上，歐盟戰略自主主要是為了應對中美對抗背景下的世界變局，表明歐盟不想成為大國博弈的棋盤，而是要憑借自己的戰略舉措成為參與者和國際權力的平衡者，避免在新的兩極化世界中被邊緣化。歐盟不愿在中、美之間進行選擇，而是致力于促進自身的發展，并成為大國政治中一個“自治極”。?這反映出歐盟不再視美國為一個可靠的伙伴，進而追求走一條中立或“中間路線”，在美國、俄羅斯和中國之間尋求戰略和經濟利益的平衡。?歐盟外交事務與安全政策高級代表博雷利主張歐盟應學會“使用權力的語言”，在中美對抗中找準自己的位置。

第二，歐盟謀求在中、美間發揮平衡調節作用。在中、美間“不選邊”是歐盟戰略自主的外交策略選擇，對歐盟而言既是目的也是手段，既是為了盡力維護與中、美兩方面的利益，也是想借此在中、美間發揮平衡調節作用，避免出現并陷入被迫“選邊站”的窘境。“不選邊”亦可被視為一種對沖策略，即歐盟通過在中、美兩邊下注以及發揮平衡調節作用來影響中美關系的進程，防止其破裂，從而最大限度維護自身利益。歐盟反對發動一場可能造成各方俱損的“新冷戰”，因為這將導致各經濟體相互脫鉤，使國際政治陷入癱瘓，世界可能因此分裂為兩個相互競爭的集團。一旦如此，歐洲將被迫像冷戰時期那樣成為從屬于美國的次要角色，而美國將會在亞洲而不是歐洲發揮作用，歐盟不相信美國會考慮歐洲在中國和亞洲的經濟利益。歐盟意識到只有“不選邊”才可能在中、美間發揮平衡調節作用，從而有助于避免中美關系破裂，避免自己被迫“選邊站”。歐盟采取平衡措施的主要目的是避免出現自己及其成員國被迫在中美競爭與博弈中“選邊站”的兩極體系。?德國在2020年下半年擔任歐盟輪值主席國期間表示，并不希望看到中、美之間的利益沖突不可調和，并愿意發揮調節作用。歐盟的這種做法與其以往應對中美競爭以及處理歐美關系的被動反應模式明顯不同。歐盟建立“地緣政治委員會”的宣示和“頂級地緣戰略行為體”的雄心似乎表明，它正試圖將來自中、美兩國的壓力轉化為謀求戰略自主的動力。“不選邊”作為歐盟應對中美博弈的基本策略選擇，具有相對的穩定性。除非歐盟內部或國際形勢發生重大變化，否則歐盟對外戰略和外交政策中的一些關鍵因素在未來幾年內將保持穩定。由于美國和中國都是歐盟不可或缺的貿易伙伴，歐盟難以舍棄任何一方，這一點不太可能改變。?未來若美國對歐加大施壓力度，歐盟可能更多與美國協調配合，但仍不會對美亦步亦趨，尤其會竭力避免卷入美國主導的對華軍事遏制。值得注意的是，面對中美競爭帶來的壓力，歐盟正尋求加強與日本、加拿大、澳大利亞和韓國等“志同道合”伙伴的合作并獲得它們的支持，以使自己能夠在中美日益激烈的競爭中生存下去。

二、不對稱三角博弈與美歐對華政策協調

作為國際體系中三個最重要的行為體，中美歐三邊關系被很多人視為影響國際體系運行的戰略三角關系。但是，這種三角關系不同于冷戰時期的中美蘇敵對三角，而是以合作與競爭為特點的三角關系。?在當前中美歐三邊關系框架下，中美競爭是主要矛盾，中美關系的未來主要取決于彼此對對方的認知和對兩國關系的定位，但歐盟的角色與作用不容忽視。

（一）中美歐關系是不對稱三角博弈

中美歐三邊關系的特殊性在于其不對稱性，即美歐關系總體上較為緊密，屬于深度合作，且合作大于競爭;相比之下，自國際金融危機以來，中美、中歐之間的競爭遠大于美歐之間。

在中美競爭格局下，歐盟“不選邊”并不代表其對中、美不偏不倚，事實上，歐盟在共同價值、經濟和政治模式以及安全結構方面與美國更接近。默克爾坦承，“歐洲不是中立體而是西方政治的一部分。”?在歐洲人看來，美歐關系更全面和具有戰略性，而中歐關系則更多體現在經濟上的互利合作。這意味著中美歐三邊關系具有不對稱性，歐盟的調節作用并非完全獨立和中立;美歐之間的共同點較多，雙方涉華合作的動能更強。尤其是近年來歐盟內部困難增多導致其對外部安全威脅的評估趨于保守，加上美國在歐洲安全中的作用仍不可或缺，這些內外壓力導致歐盟對美國需求上升，由此凸顯了其戰略自主以及在中、美之間試圖保持地緣政治等距離的局限性。

（二）美歐對華政策協調的緣起與探索

進入21世紀，中國崛起成為影響中美歐關系的一個重要因素。2004—2005年，美歐之間圍繞歐盟對華軍售解禁問題初步建立了對華政策磋商機制。?2012年，美歐共同發表《亞太事務聯合聲明》，并建立了亞太政策磋商機制，這反映出歐盟總體上支持美國的亞洲政策，并希望與美國協調對華政策。自“一帶一路”倡議提出以來，中國綜合實力的大幅提升和影響力的擴大，美歐試圖加強合作以共同應對“中國挑戰”。美國將“拉歐反華”視為其對華進行有效競爭與遏制的先決條件。美國正以一種更實用的方式來看待歐洲，如果歐洲站在美國一邊，美國在對華競爭中占據優勢的機會要大得多。?歐盟則將美歐協調作為維系大西洋聯盟和促進自身在亞洲和在中國利益的重要途徑和手段。美國德國馬歇爾基金會和歐盟駐美國代表團2018年舉辦了系列研討會，從互聯互通到投資審查，從5G到印度—太平洋安全等，評估了美歐雙方在一些具體領域的涉華合作議程。?還有觀點認為，應建立一個歐盟—美國—北約“中國問題”三邊對話機制，將涉華經濟、技術和安全問題等匯集在一起，為美歐涉華對話提供一個跨大西洋的戰略立足點。?雖然特朗普政府時期美歐齟齬不斷，但雙方基于對華競爭仍進行了對話和協調。2020年10月，美歐啟動了首輪“中國問題”對話。

拜登執政為修復美歐關系以及加強對華政策協調提供了新動力。拜登政府強調要與歐洲盟友共商對華外交政策的“共同利益”，歐盟則提出《全球變局下的歐美新議程》，稱重新制定跨大西洋和全球合作新議程是“一代人難得”的可以結成新聯盟來應對中國崛起的機會。?同時，美、歐學者關于應對“中國挑戰”的政策討論更趨熱烈，2021年3月，美國大西洋理事會發表《對華計劃：跨大西洋戰略競爭藍圖》報告，提出了極清晰的對華戰略競爭的路線與對策。?在官方互動上，拜登執政后美歐重啟“中國問題”對話機制，并于2021年5月展開首次高層對話。與特朗普執政時期相比，美、歐圍繞對華關系的對話與政策協調的議程進一步擴大，合作更加廣泛、深入。

三、美歐對華政策協調框架與合作新動向

經過數年磨合，美歐對華政策協調與合作框架已初步形成。其加強對華政策協調必將影響中美歐三邊關系，使中國周邊環境及崛起進程更加復雜。

（一）經貿、科技、投資及出口管制

在美歐對華政策協調框架下，雖然傳統的地緣政治和軍事安全議題仍然重要，但地緣經濟問題和科技競爭的重要性也日益凸顯，并逐漸成為美歐協調的核心議題。美國將歐盟視為在經貿、科技、投資與出口管制領域對華遏制的潛在幫手。歐盟則欲憑借其在這些領域的強大實力，作為第三方更主動地參與中美博弈。2021年2月，歐盟推出貿易政策新戰略，提出要在外資審查、出口管制、政府采購、補貼等領域采取更嚴格限制，強調歐盟應具有參與并領導塑造全球的能力。

第一，經貿、科技領域對華競爭與打壓。美歐在對華貿易方面有著相似的關切和訴求，都批評中國在市場準入、國家補貼、知識產權保護等方面未很好地履行“入世”承諾，并且美、歐有著相似的談判目標。2020年6月，歐盟委員會發布外國政府“白皮書”，強調要在單一市場內對外國政府補貼、企業并購和公共采購這三大領域加強監管。鑒于歐盟一直指責中國進行“不公平競爭”，該白皮書針對中國的色彩濃厚。美國“2021年戰略競爭法案”則提出，要采取措施“跟蹤中國的知識產權侵犯者、調查中國對企業的補貼、審查美國資本市場中的中國公司”，制定更嚴密且更嚴厲的打擊方案，集中應對所謂“中國掠奪性的”國際經貿行動。

在特朗普政府時期，美歐已啟動涉華貿易合作。2018年6月，歐盟成員國駐美國大使聯合呼吁合作應對中國的“非市場行為”。此后美歐在涉華市場準入、公平競爭、知識產權等一系列問題上協調立場，并要求中國進行結構性經濟改革。雙方在世貿組織中也就中國的市場經濟地位等關鍵問題進行了大量協調。此外，美日歐三邊領導人亦多次磋商世貿組織改革，協商應對中國所謂的“不公平”行為。拜登執政后，美歐涉華貿易合作加強。2021年6月，美歐峰會宣布成立歐盟—美國貿易和技術理事會（EU-U.S. Trade and Technology， TTC）;七國集團峰會也就“全球最低稅”形成初步共識。這一系列行動表明美歐有意組建貿易聯盟，以共同應對“中國挑戰”。

當前，中美科技競爭日趨激烈，而爭奪5G技術標準制定權是雙方競爭的核心。歐洲作為全球最大的電信市場之一成為中美科技競爭的主戰場。歐盟對中美競爭左右為難，起初它在使用中國5G產品問題上采取了“不選邊”的態度。歐盟試圖通過加強5G技術供應商與建立安全相關的標準，出臺5G市場建設“工具箱”等舉措，緩解“選邊站”的壓力，但疫情發生后，一些歐洲國家改變了立場，英、意決定禁用華為5G設備，法、德等國則變相限制使用華為設備。拜登執政后延續了打壓華為的政策，今后美國有可能以構建盟友間技術共享和聯合開發的新型框架為指引，考慮讓歐洲國家承擔合規義務所需的高昂費用，并捆綁部分美國與盟友間在5G等關鍵領域的技術利益，借此達到遏制中國的目的。疫情促使美歐重視供應鏈安全問題。繼美國宣布對半導體芯片、電動汽車使用的大容量電池、稀土、藥品的供應鏈進行審查之后，歐盟委員會也公布了一項供應鏈多元化計劃，旨在解決在半導體、原材料、醫藥原料等一些戰略領域對外國供應商的依賴。顯然，未來美歐將會通過TTC這一機制，在國際貿易和技術標準方面加強合作，包括在半導體、人工智能等領域建立聯盟，以此遏制中國。

第二，投資、出口管制領域對華設限與防范。2017年以來，美歐在加強對中國海外投資的審查和對華出口管制方面出現了一系列重大政策轉變。雙方都收緊了對中國的海外并購、戰略基礎設施和關鍵技術領域的開放力度。特朗普時期美國通過了《外國投資風險評估現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act， FIRRMA）和《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act， ECRA）等。與美國相呼應，歐盟出臺了新的外資審查機制，對中國投資的防范心理可見一斑。疫情加速了美歐政策的轉變，雙方以中國為目標的政策協同變得更加明顯。

在對華出口管制方面，美歐將聯合限制中國獲得芯片確定為首要任務。在軍售和軍民兩用產品出口方面，美國加強了對中國的出口限制。歐盟至今仍維持著1989年對中國實施的武器禁運，2019年又對軍民兩用品出口控制準則進行了評估。2019年10月，歐盟在《關于常規武器和兩用產品及技術出口控制的瓦森納協定》（Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies）以及法德兩國協議的基礎上制定了新的針對非歐盟和非北約國家的武器出口管制規則。?雖然美國對《瓦森納協定》的有效性表示懷疑，但未來美歐在該領域的協調動向仍值得關注。另外，美國還試圖通過“五眼聯盟”和七國集團加強對華投資審查和出口管制。

（二）軍事安全

美歐涉華安全互動始于21世紀初，特朗普執政后伴隨著中美競爭加劇又有新的發展。美歐安全互動對中國的影響主要體現在兩個方面：一是美國戰略重心東移導致美歐安全關系調整間接影響雙方涉華安全合作;二是北約轉向中國將對中美歐關系產生復雜影響。

第一，美歐安全關系的調整。冷戰期間美國將其戰略重心放在歐洲，其主導下的北約亦奉行“歐洲優先”戰略，這對于遏制蘇聯以及維護大西洋聯盟的穩定起到了重要作用。但冷戰后美國戰略重心東移并轉向與中國競爭，使得美歐安全關系面臨挑戰。美國戰略東移意味著它需要加強在亞太地區針對中國的軍事部署，而與此同時在歐洲進行收縮。在無法完全撤出歐洲的情況下，美國希望減輕美軍在歐洲—大西洋、中東和非洲等地區的壓力，并要求歐洲對自身安全及周邊地區穩定承擔主要的安全責任，由此將導致美歐之間的安全責任分擔呈現新模式，歐洲將不得不更多承擔自身安全及周邊穩定的責任，而美國則繼續將更多資源投向亞太或“印太”地區。其結果是，一個更加內向、關注自身和周邊安全的歐洲與戰略上以遏制中國為主要目標的美國，將逐漸走向更加松散、責任分擔型的安全伙伴關系。美歐安全關系的這一調整或有助于緩解美歐防務責任分擔矛盾，同時也會間接影響雙方涉華安全合作，歐洲因專注于應對俄羅斯而難以深度介入美國在亞洲的對華軍事威懾活動。

美國轉向與中國競爭還帶來另一個問題，即它如何應對歐洲加強防務一體化的需求。美國從歐洲收縮刺激了歐洲防務一體化的發展，甚至有觀點認為，歐盟應作為大西洋聯盟的“歐洲支柱”以確保歐洲有B計劃，因為歐洲不能完全依賴于美國。?雖然拜登政府重申了對北約的承諾，但歐盟不會因此放棄防務一體化的追求。曾在美國政府中任職的杰里米·夏皮羅（Jeremy Shapiro）警告，美歐應承擔歐洲戰略自主可能帶來的后果，并認為美國應當支持歐洲加強其經濟和政治聯盟。?但實際上，美國接受歐洲獨立防務的可能性并不大。?即使歐盟擁有更大的自主權可以在未來為美國提供更大的行動靈活性，但就目前而言，歐洲國家的言論或被華盛頓視為其在安全關系上尋求與美國“脫鉤”。?美國多年來一再發出警告，在歐盟框架內尋求安全合作的任何嘗試都應避免重復現有的北約結構、歧視非歐盟成員國、使歐盟與跨大西洋安全架構脫鉤。拜登政府不太可能改變這一政策，這將不僅制約美歐安全合作，也將在一定程度上影響雙方涉華軍事互動。

第二，北約將矛頭轉向中國對中美歐關系的影響。隨著中國綜合實力的不斷增強，北約自2019年以來逐漸改變了對中國的看法，認為中國試圖挑戰北約致力于維護的“自由主義國際秩序”。2019年12月，北約將應對“中國挑戰”納入議程，宣稱要應對中國崛起的“安全后果”。2020年底發布的《北約2030倡議》提出，盡管在未來十年俄羅斯仍將是北約的主要對手，但北約也必須更認真地思考如何應對中國及其軍事崛起。2021年6月，北約峰會發布公報，首次提出中國對北約構成“系統性挑戰”。2022年北約將會出臺新戰略概念，應對中國的“系統性挑戰”可能成為其重要內容之一。

北約內部（包括智庫）已開始就如何應對中、俄“挑戰”進行謀劃，并初步進行了一些戰略思考。一是拓展競爭新領域，強化在網絡、數據控制和外層空間等領域與中、俄進行競爭的能力;二是通過深化與私營部門、關鍵基礎設施管理人員和大學之間的伙伴關系，進一步發展北約的民事反應能力;三是思考長期應對之策。鑒于中、俄是高度復雜的行為體，北約難以通過一場戰役來取勝，因此需要有效利用各種資源，形成一種包含遏制、合作以及在必要情況下進行反擊等在內的綜合性長期戰略。?北約進行的一項涉華研究或稱“分析演習”主要涉及六個問題：網絡安全、軍事部署與中國的軍事戰略、阿富汗、中俄關系、中國對歐洲關鍵基礎設施和戰略產業的投資以及中國崛起對以規則為基礎的全球秩序的影響。

南海問題是北約關注的焦點。雖然南海并不在北約的覆蓋范圍之內，北約也沒有理由向該地區派遣部隊，但北約軍事力量到南海地區“自由巡航”的可能性不能排除。美國雖不指望歐洲國家在軍事上深度介入，但卻看重后者在南海保持軍事存在的象征意義。?由于軍事硬實力不足，歐盟則傾向于扮演“賦能者”角色，在南海問題等中國周邊安全問題上盡量發出和美國一致的聲音，并加大同中國在國際安全規范和價值觀方面的軟博弈。值得注意的是，英、法、德等國相繼宣布將派軍艦到南海巡航，并參與相關軍事演習，反映了歐洲國家與美國在亞太地區的戰略協調正進一步增強。

轉向中國是冷戰后北約轉型的延續，本質上是對其自身面臨的生存危機做出的反應，但同時也預示了某種可能的變化，即北約正逐漸演變成為一個既保護歐洲又支持“自由國際秩序”的聯盟。?北約當前對華政策的重點是使用包括經濟和外交手段在內的廣泛工具，支持和協助北約在亞洲“志同道合”的伙伴共同應對中國，同時支持美國在該地區的軍事部署。此外，應對諸如疫情等傳染病、網絡攻擊、虛假信息等非傳統軍事威脅也成為北約與亞太地區伙伴之間合作的重要領域。未來，北約內部尤其是美歐之間以及北約與亞太伙伴之間是否會形成統一的對華戰略值得關注。

（三）價值觀與人權

第一，美歐價值觀共識與對華人權外交。共同價值觀是美歐關系的重要基礎之一，雖然冷戰后美歐政治分歧增多，但這種分歧不會超出西方代議制民主與資本主義市場經濟的框架。維護這一框架既是雙方的歷史共識，也是在當今世界變局下維系西方所謂“制度優勢”乃至“文明優勢”的根基。美歐都對中國崛起及其背后所體現的中國特色社會主義制度的日益成熟和自信備感憂慮，因此它們之間在具體利益方面博弈乃至沖突的同時，仍將共同的價值觀作為雙邊關系的“裝飾品”，并且在對華政策上都強調“自由”“民主”的目標。特朗普執政后，美歐對華“他者”負面認知同步深化，這成為雙方加強對華政策協調的動因之一。特朗普政府提出的“對華戰略方針”將“價值觀挑戰”列為中國對美三大挑戰之一，拜登執政后更加強調對華價值觀競爭。歐盟將中國定義為“制度性對手”，旨在強調歐盟“社會市場經濟模式”與歐盟認知的、由國家主導的中國經濟模式之間的對立。疫情發生后，美歐更是將對華競爭視為中、西兩種模式之間的一場戰略較量。

第二，美歐涉華人權合作。從近年來雙方的涉華互動來看，美歐越來越明顯地將人權、民主、價值觀納入各自的對華政策中。拜登宣稱要在他上任的第一年內召開“全球民主峰會”，矛頭直指中國。歐盟委員會主席馮德萊恩針對中歐關系表示，在“民主”“自由”和“人權”問題上沒有談判的余地。近兩年來，美歐大肆炒作中國香港、新疆所謂“人權”問題，并將其作為雙方對話的重要議題之一。

未來一個時期，解決中國的所謂“人權”問題可能成為跨大西洋對華戰略的切入點和突破口。大西洋理事會的報告將中國的“人權問題”列為美歐最具合作潛力的利益趨同領域之一，并建議美歐組織“民主十國”（D10）等機制，以對抗中國的所謂“侵犯人權”和“專制行為”。在、美歐升級對華人權對抗的情勢下，未來不排除雙方以“人權”“民主”為名加大對香港、新疆事務的干涉，甚至進一步對華實施“制裁”。

（四）美歐加強“印太”戰略互動

中國的“一帶一路”倡議引發了大國間激烈的地緣政治博弈。美國的“印太”戰略雖然是一個整體的地緣戰略，但是其主要針對中國尤其是“一帶一路”。隨著“印太”地區的地緣戰略重要性日益凸顯，歐盟也主動調整其全球戰略，力求成為該地區新的戰略參與者。

第一，歐盟介入“印太”事務的戰略。在中美競爭格局下，歐盟日益將“印太”地區作為其對外戰略的重點之一。2016年歐盟《全球戰略》提出，歐洲的繁榮與亞洲安全之間存在“直接聯系”，建議歐盟在“尊重國內外法治”的基礎上同中國進行接觸，并擴大與亞洲的聯系。?2018年9月，歐盟推出了旨在通過互聯互通、能源和數字網絡等加強歐亞之間聯系的戰略設想，即“聯接歐亞戰略”。?該戰略被視為歐盟“印太”戰略的雛形或早期方案。2021年4月發布的《歐盟印太合作戰略報告》標志著歐盟首次針對“印太”地區制定全面戰略。該報告涵蓋的領域廣泛，包括安全防務、貿易和投資、氣候變化、海洋治理、數字治理、衛生等等。?預計歐盟還將在2021年9月出臺更詳細的“印太”戰略。值得一提的是，在歐盟發布上述戰略報告之前，法國、德國、荷蘭已率先出臺本國的“印太”戰略文件。

第二，歐盟介入“印太”事務有著多重利益訴求和目標。在“印太”地區新的地緣政治形勢下，歐盟將擴大在該地區的貿易和投資、保護基于民主、人權、法治、公平貿易和社會市場經濟的“自由國際秩序”不受破壞作為其重要利益和目標。歐盟戰略的核心是強調可持續、全面和基于規則的互聯互通，試圖借此提升其在“印太”地區的影響力，維護歐盟在規則和規范領域的話語主導權。此外，這一戰略背后也有著防范“一帶一路”以及“17+1”合作的潛在政治風險的地緣政治考量。《歐盟印太合作戰略報告》進一步表明了歐盟決定加強其在“印太”地區的影響力，并維護其在安全、經貿、衛生等各領域的利益。雖然報告沒有特別提到中國，歐盟也堅稱其“印太”戰略不是針對中國，但是報告暗含的與中國競爭的意圖不應被忽視。

第三，安全防務日益成為美歐在“印太”地區進行戰略協調的重要領域。美歐意識到經濟和安全是相互交織的，“印太”安全合作與互聯互通密切相關。美歐實施“印太”戰略帶來了雙方之間的分工需求，一方面，美國希望歐盟在西印度洋部分地區保持海上存在，并為卷入領土爭端的國家提供法律支持。另一方面，歐盟也希望和美國主導下的“印太四國機制”繼續保持接觸。美國“2021年戰略競爭法案”要求拜登政府保障美國在“印太”地區的軍事預算，使其與對華競爭戰略“適當匹配”。《歐盟印太合作戰略報告》則強調歐洲海軍要在“印太”地區保持“有意義的”存在，這意味著歐盟未來可能會在海上安全方面采取更多行動，包括加強與美國等伙伴的合作，甚至還會派遣艦船通過南海。

第四，歐盟參與“印太”事務還有著更大的地緣政治目標，即在該地區實現中美歐三邊戰略平衡。歐盟戰略研究所高級研究員伊娃·佩吉索娃（Eva Pejsova）認為，歐洲制定自己的“印太”戰略既有對該地區復雜形勢的判斷，又有通過發揮地區平衡手的作用實現歐盟利益的考慮。?歐盟認為美國的“印太”戰略存在缺陷，雖然其有經貿合作的長期愿景，但目前仍主要聚焦于以美、日、澳、印“四國機制”為核心的防務合作，這令許多與中國有著密切經貿關系的“印太”國家不愿在中、美間選邊站隊，因此該戰略的穩定性和連續性受到質疑。美國戰略的缺陷為歐盟彌補不足留下了空間，歐盟希望借此戰略在“印太”地區籠絡一些國家，使自己成為這一地區解決傳統與非傳統安全問題的利益攸關方，進而推動形成中、美、歐三足鼎立格局，并且為其在三邊關系中發揮調節作用打下基礎。

第五，美、歐針對“一帶一路”倡議的戰略協調。美、歐的“印太”戰略既存在差異，又有許多相似之處。就相似之處而言，美、歐都認為“一帶一路”倡議具有明確的地緣政治考量，擔心中國借此提升其在非洲和中東地區的影響力。此外，美、歐戰略的經濟鏈條具有互補性，在互聯互通方面的做法有不少重疊之處，這些共同點為雙方進行戰略協調提供了基礎。特朗普政府時期美、歐就針對“印太”地區的互聯互通展開了協調，歐盟還任命了互聯互通大使。雙方確立的共同原則和目標包括確保私營部門的公平競爭環境，確保投資透明、可持續和清潔，減少經濟脅迫、主權喪失或對政治進程造成不利影響的風險，以及將“開放”“民主”和基于市場的規范嵌入到規則和標準中。?從中不難看出美歐試圖攜手應對“一帶一路”的意圖。拜登執政后，美歐在“印太”地區的戰略協調進一步加強。2021年6月，七國集團峰會公布了一項名為“重建更美好的世界”的基礎設施項目，被認為旨在與“一帶一路”交通網絡展開競爭。美歐未來可能會加強關于“一帶一路”項目的信息與情報分享，甚至可能建立一個由歐盟對外行動署和美國國務院領導的正式對話機制。

在中國崛起以及“一帶一路”倡議影響日益顯現的背景下，未來幾年，美、歐在“印太”地區的合作值得關注，雙方在該地區的合作議程或將進一步擴大。?歐盟“印太”戰略報告提出的供應鏈多元化、減少對關鍵原材料的依賴、強調海上安全和“航行自由”等，都與美國在該地區的戰略規劃相似，這實際上為美歐在這一地區的經貿和軍事合作埋下了伏筆。

四、美歐對華政策協調的限度

拜登執政后美歐關系得到一定程度的修復，加上雙方共同的短期利益，使美歐對華政策協調的動能增強。即便如此，雙方對華政策協調仍將是有限度的。從根本上講，美國的全球霸權與歐盟戰略自主之間的結構性矛盾以及雙方對華利益的不對稱，均限制了美歐對華政策協調與合作的深度。

第一，國際環境變化的制約。國際環境的變化是制約美歐對華政策協調的一個重要因素。冷戰的結束和經濟全球化在很大程度上重塑了國際關系，包括中國與西方世界的關系。與冷戰時期美歐共同遏制蘇聯相比，如今雙方聯手遏制中國的難度要大得多。蘇聯威脅曾促使美歐在集體安全機制下進行緊密合作，但它們對蘇聯的經濟遏制并不是很成功。今天的中國與昔日蘇聯極為不同，中國是許多歐洲國家的主要貿易伙伴和資金提供者，這使得美歐在對華進行經濟遏制方面面臨重重困難。?過去，美、歐認為遏制蘇聯符合雙方的共同利益，因此它們在經濟和軍事上緊密聯系以減少利益上的不對稱;如今境況大為不同，中國對歐洲的“威脅”遠沒有當時的蘇聯那么直接，因此歐、美在對華利益上存在很大差異。

第二，美、歐涉華利益不對稱。美、歐涉華利益不對稱主要體現在經濟和安全領域。雖然美、歐在涉華貿易與技術、投資與出口管制方面的合作有所加強，但其在經濟戰略層面的協調相對滯后。在中美科技競爭的態勢下，歐盟不希望完全脫離中國的技術生態系統。美、歐圍繞華為5G的爭論被界定為一場“美國的戰爭”，而非歐洲安全、經濟戰略和技術自主的問題，歐洲國家認為幾乎不可能以非政治化的方式來處理華為問題。?歐盟甚至擔心在中美“脫鉤”過程中，作為其副產品，美、歐在投資、技術合作和其他領域也可能出現“脫鉤”。要消除美、歐在涉華新興技術和產業政策方面的分歧，僅從技術層面入手難以找到解決方案。因此，特朗普政府時期美歐關系的緊張限制了雙方高層的政治互動。拜登執政后美歐高層互動增加，對華共識增強，這有助于促進雙方在涉華全球技術規則方面的合作。然而，根本的問題仍在于利益不對稱使得美歐在對華經濟、科技開放度上難以完全一致。中國經濟的持續增長對歐盟依然具有強大吸引力。2020年，中國首次超越美國成為歐盟最重要的貿易伙伴，超過60%的歐盟企業表示愿意在中國增加投資。?歐盟雖然收緊了對中國投資的審查，但是其與中國合作的愿望仍然強烈，這從其完成《中歐全面投資協定》談判可以看出。同樣，由于中歐經濟相互依存度較高，歐盟認為重回冷戰式的對華出口管制并不現實。

與經濟利益不對稱相比，美、歐涉華安全利益不對稱更加突出。蘇聯解體和美國戰略重心東移，導致美、歐的安全利益日益偏離。除了《北大西洋公約》第五條下的集體領土防御仍是由美歐共同做出的戰略決定外，在其他問題上，美歐各自制定戰略。?美國從地緣政治出發，強調中國在東亞地區對其構成“安全威脅”，并希望歐盟和北約參與其對華軍事威懾。歐盟雖然支持美國保持在亞洲的軍事主導地位，但并不贊成北約過多介入亞洲安全事務，不愿將中國列為北約議程中的優先事項。事實上，歐盟一直強調北約不應偏離威懾和防御俄羅斯的核心任務，并認為與中國相關的主要是外交政策問題，應通過歐盟來處理。

除了美歐之間安全利益的差異外，歐盟在亞洲缺乏軍事存在以及內部對華政策分歧，也使其不愿參與美國主導的對華軍事遏制。另外，美歐關系的不確定性使歐盟不愿同時在對華關系上承擔更大風險。德、法兩國在2021年6月七國集團和北約峰會后都發表了較溫和的對華立場，默克爾敦促北約在與中國打交道時要保持平衡，馬克龍則強調“G7不是反華俱樂部”。?總之，歐盟希望在涉華安全領域扮演不同于美國的角色，并試圖影響美國的戰略選擇，防止其對華政策過分專注于軍事威懾。未來若美國進一步加大對華軍事制衡，不愿陷入困境的歐盟尋找替代方案的可能會上升，包括發揮調節作用，以減少中美沖突的可能性。

第三，美歐“印太”戰略協調的難度。美歐應對“一帶一路”倡議的“印太戰略”協調同樣存在制約因素。首先，歐盟內部在“印太”政策上仍存在不少分歧，并非所有成員國都對遙遠的“印太”軍事行動感興趣，特別是與中國有龐大商業及基建關聯的國家更是持謹慎態度。在此基礎上產生的歐盟“印太”戰略的不確定性將制約美歐協調。其次，美、歐“印太戰略”的內涵、方式及目標存在差異。美國戰略的核心是通過“四國機制”實現其對華軍事目標，對抗特征突出;歐盟的戰略則強調包容性和平衡性，認為有必要在共同關心的問題上與中國接觸。歐盟戰略研究所的伊娃·佩吉索娃指出，促進合作是歐盟在“印太”地區的核心策略，這不僅適用于與歐洲有著共同價值觀的盟友的合作，也適用于與“第三國的互利合作”。?總之，歐盟傾向于在意圖和目標上保持自主和相對中立，并避免卷入“印太”地區沖突。未來，美歐在“印太”地區的合作可能會加強，但正如有分析所指出的，只有在明確重申雙方價值觀，并在更大范圍內重新審視跨大西洋關系及其目標，而不僅僅只是采取“反華”戰略的情況下，這一做法才可能奏效。

第四，美歐涉華人權合作的有限性。拜登執政后，美歐涉華人權合作有所加強，但要形成統一的對華策略卻并非易事。美國已然不具備冷戰剛結束時的那種影響國際事務的絕對實力，也沒有充分的理由和足夠的號召力來聯合盟友和伙伴進行一場對華意識形態的“圍獵”。默克爾曾表示，歐盟與美國有共同的價值觀基礎，但雙方也有各自的利益，歐盟應該有自己的對華政策。?需要強調的是，對華經貿合作仍是歐盟的核心利益，在所謂的“人權問題”上，歐盟與美國進行協調合作并不等于要形成“反華聯盟”。雖然歐洲國家愿意與美國聯合應對中國、捍衛共同利益，但它們不希望引發另一場冷戰，也不希望切斷與中國的所有聯系。?拜登在2021年6月訪問歐洲之前，宣稱其出訪目的是“團結民主國家”，但有分析指出，拜登關于價值觀的言論無法改變利益驅動國際政治的現實。?事實上，歐盟內部因為對華利益訴求的差異難以形成統一的對華人權政策，希臘和匈牙利都曾阻止歐盟通過涉華人權決議，這些都反映了美歐涉華人權合作的有限性。

結束語

中美歐三邊關系在世界大變局下加速調整與演進。中美競爭日益激烈，美、歐對華焦慮感同步上升，未來美歐對華壓制將是主旋律。對此中國應有充分估計，并應基于“穩歐牽美”“和歐抑美”的戰略思維，妥善應對挑戰。

首先，準確判斷和把握歐盟對中美博弈所持的態度。“不選邊”是歐盟的基本策略，未來其可能會加強與美國在涉華議題上的協調與合作，但仍會盡力避免使中歐關系完全走向對抗。與中美競爭日趨激烈相比，中歐關系具有正向發展或負面調整的可能性。總的來看，爭取使中歐關系正向發展仍然是可能的。

其次，維持對美“斗而不破”，助力歐洲“不選邊”，促進中美歐三邊關系的相對平衡。中美“斗而不破”是防止美歐合流的基本前提，有助于歐洲“不選邊”。同時應主動作為，防止中歐轉變為全面競爭對手，并滑向部分或局部“脫鉤”。原則上，應以擴大對歐開放、拓展中歐合作來應對挑戰、對沖風險。應爭取《中歐全面投資協定》早日落地見效，并以此帶動中歐在共同關切的數字化、綠色發展等新興產業與高科技領域合作，增強中歐經濟關系的可持續性。此外，積極拓展中歐在全球治理領域的合作，并探索和開展第三方市場合作，尤其是在非洲等地區開展公共衛生和經貿三方合作，為地區和國際社會提供更多公共產品。總之，要努力確保中歐關系的合作性大于競爭性，這有助于促進中美歐三邊關系的相對平衡。

再次，對美歐聯合制華的圖謀進行堅決斗爭，避免或減少其造成的消極后果。美國正在以意識形態為牽引拉攏歐洲，試圖推動中美矛盾轉化為中國與美歐的矛盾，塑造美歐群體對抗中國的模式。中國必須對此進行堅決斗爭，并爭取歐盟保持相對中立。除了穩定、加強中歐關系外，還宜支持歐盟實現戰略自主。其自主能力越強，就越有能力在中美間“不選邊”。還應區別美國、歐洲北約盟國、歐盟及其成員國，并根據各國對華政策特點，因國施策。總之，要靈活運用多種策略與手段，牽制美歐涉華互動，壓縮其合作空間。

最后，對歐盟采取激勵與威懾并用的兩手策略，盡最大努力維護中歐合作大局，同時設法防止歐洲統一制華。與美國一樣，歐盟也在考慮制定長期的對華戰略，其今后處理對華關系可能會參照歐俄關系的模式，即爭取以合作為主，能合作的合作，不能合作的就不合作。有鑒于此，中國應運用兩手策略加以應對。一是應以正向激勵為主，以實現利益平衡為導向挖掘更多合作潛力，以合作來遏制、對沖“脫鉤”的潛在風險，穩定中歐合作大局。二是應以達成《中歐全面投資協定》為突破口，以互惠行動消除歐盟對中國的“承諾疲勞”觀感，以經濟合作成果抑制價值觀沖突對中歐關系的傷害。三是利用歐盟內部對華政策分歧，采取因國施策、區別對待的做法，稀釋歐盟統一制華的意愿和能力。

概言之，面對美歐對華壓制的挑戰，中國應抓住歐洲這一“關鍵”。對歐以合作為重點，以爭取合作為優先，同時輔之以有理、有利、有節的斗爭。另外，要求真務實，求同存異，通過主動作為和綜合施策，確保歐盟對華戰略整體上不走樣，并使其在中美間“不選邊”。

[責任編輯：石晨霞]