中美國際制度策略取向比較

凌勝利　王彥飛

【關鍵詞】??中美戰略競爭 ?國際制度 ?議題領導權 ?全球治理

【中圖分類號】?D822 【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2021）05-0067-22

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202105004

在中美戰略競爭加劇且長期化的情況下，中美雙方的競爭不僅體現為權力競爭，而且在制度領域也有所顯現。有關中美制度競爭、制度制衡的研究不斷增加，這些研究主要探討中美在國際制度領域展開競爭或制衡的原因、內涵與影響，但對雙方在國際制度領域為何采取不同策略的分析則較少。當前全球治理的問題日益凸顯，現有國際制度的短板逐漸暴露，多邊主義面臨的困境前所未有。?在此背景下，無論西方大國還是新興國家都期待國際制度有所變革，能夠更加契合各自的利益，國際制度領導權也成為大國戰略競爭的重要組成部分。中美戰略競爭也不可避免地會涉及國際制度領域。

總體來看，中國更多地采取多邊主義方式，不斷推動國際制度改革，推動“一帶一路”建設、亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）等新國際機制。與之形成鮮明對照的是，美國近幾任政府對待國際制度的態度搖擺不定，具體體現為特朗普政府奉行單邊主義，奧巴馬和拜登政府則采取排他性多邊主義策略。在國際制度策略上，中國更加傾向于“建群”“改群”，而美國則在“建群”和“退群”之間搖擺，也不乏“改群”舉措。這說明，中美在許多議題上的國際制度策略取向差異明顯。

中美兩國的國際制度策略取向為何截然不同，這是本文要探討的核心問題。顯然，中美雙方的國際制度策略取向與兩國戰略競爭不無關系。兩國在國際制度領域的競爭呈現何種態勢，對中美戰略競爭將產生何種影響，國際制度競爭能否左右兩國之間的國際領導權競爭，這一系列問題值得關注。本文將主要基于議題領導權視角來分析相關問題。

一、既有研究及其不足

國際制度策略取向體現為國家對于多邊主義國際制度的態度，是否有能力和意愿為國際社會提供公共產品，對國際制度所采取的退出、改革、創建等不同策略。對于中美兩國為何持不同的國際制度策略取向，既有研究主要從權力競爭、制度競爭和地位競爭三個方面進行分析。

（一）權力競爭視角

權力競爭視角認為國際制度策略取向由國家權力的分配和互動決定?，F實主義認為國際制度反映了國際體系中的權力配置，是擁有足夠權力的國家創造的結果。?如米爾斯海默（John Mearsheimer）明確指出，國際制度是權力的附庸，由最強大的國家創制和塑造，對國家行為的影響微乎其微，國際制度充其量只能充當干預變量。?國際制度策略是權力競爭的衍生品。約瑟夫·奈（Joseph S.?Nye， Jr.）認為，作為崛起國，中國可能對現有國際秩序存在不滿，會使用新增實力來拓展更為廣泛的目標。?隨著中國的崛起，美國主導的自由主義國際秩序將不得不改變，領導權需要分享。?而當美國意識到國際制度收益下降時，其單邊主義舉措的目的是尋求國際體系的變革以維護自身的霸權。?美國作為霸權國，由于自身實力相對下降，提供國際公共產品的意愿有所下降，?使得美國對于國際制度的單邊主義或小多邊主義增加，更多采取“退群”和“改群”。對于崛起國中國而言，隨著實力增強，則會逐漸增強提供國際公共產品的能力和意愿，進而更加積極地參與國際制度改革或創建。這實際上反映了兩國基于各自的權力興衰態勢，對國際制度采取不同取向的狀況?；跈嗔Ω偁幰暯莵矸治鲋忻纼蓢膰H制度策略取向，顯然重視國際制度的權力屬性。不過對于美國而言，相對于其權力的變動幅度而言，近三屆美國政府的國際制度策略的變動性更大，權力和制度并不總是同步變動。隨著國際社會的權力流散，主導國對于國際制度的影響也會有所下降，基于國際制度的創建、改革等來增強權力優勢日益困難。中美兩國基于國際制度來進行戰略競爭有其局限性，權力競爭視角并不能完全解釋中美當前的國際制度策略取向。

（二）制度競爭視角

制度競爭視角認為國際制度策略取向取決于國家間的制度互動。中美國際制度策略體現了“競爭性多邊主義”的興起，?主要是指國際行為體利用既有或新建立的多邊制度來挑戰現有多邊制度的戰略，具體手段包括威脅退出、發聲和建立替代制度等。?賀凱等學者認為，中國提出的“一帶一路”倡議和推動成立亞投行、特朗普執政后單邊主義凸顯，都體現出了制度層面的競爭傾向。?“制度制衡”是指國家利用多邊機制來對抗壓力和追求安全的平衡戰略，國家可以利用不同的制度戰略在國際體系中追求權力和影響力等現實利益。?如《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）是美國針對中國的排他性制度制衡，中國支持東盟創建《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）則是為了應對TPP的制度間制衡，而亞投行則是包容性制度制衡戰略的體現。?制度制衡與各國的角色認知密切相關，美國采取單邊主義，體現了其國家角色認知從“秩序捍衛者”轉變為“秩序挑戰者”。?制度紅利也會影響國家的國際制度策略，制度紅利的高低會影響國家維護或改變國際秩序的意愿。?因此，基于制度競爭視角的分析，美國的國際制度策略變化和中國的多邊主義行徑都是“競爭性多邊主義”或“制度制衡”的體現。

基于制度競爭視角的分析，“競爭性多邊主義”主要基于大國競爭的視角分析大國之間的制度互動行為，對于中美為何采取不同的國際制度策略取向則缺少分析。制度制衡則無法解釋美國為何由“建群”轉向“退群”再轉向“重新入群”或“改群”，制度制衡依然具有強烈的權力政治思維。此外，還有必要考慮制度制衡對于戰略競爭影響的限度。

（三）地位競爭視角

基于地位競爭視角的分析認為，國際制度策略取向根源于國家對國際地位的追求。在地位政治理論看來，無論單邊主義還是多邊主義行為，都受到地位動機的支配。采取何種國際制度策略取向也是獲取或鞏固國際地位的體現。新興大國有強烈的動機通過國際制度提升國際地位。拉森（Deborah Welch Larson）發現，對更高地位的渴望可能會促使中國等新興大國更多地承擔國際責任，因此建議作為主導大國的美國必須承認中國的身份和地位，激勵中國更多地參與全球治理。?勒博（Richard Ned Lebow）認為，中國可以通過變革現有的國際規范等和平方式獲得國際地位。?在國際秩序中占據主導地位的國家維護其既有地位的動機同樣強烈。主導國可能會因為擔心失去地位而感到焦慮，進而抵制崛起國提升地位的努力。?美國作為主導國，對中國崛起已經產生了地位焦慮。奧巴馬政府“重返亞太”就是為了維護美國的世界領導地位，而TPP更是通過對會員資格的限制傳達了地位信號。?特朗普政府“退出外交”的動因在于美國制度地位優勢的變化，其推行單邊主義是因為美國在國際制度中地位優勢下降。?拜登則聲稱將通過國際參與和多邊主義方式讓美國重新贏得領導地位，?其執政以后也在多邊層面更加積極地參與國際事務。由此可見，國家對于國際地位的訴求會影響其對國際制度的態度，中美兩國對于國際制度的不同策略與雙方的政治地位密切相關。該視角的不足在于國家的地位動機相對穩定，其難以解釋奧巴馬、特朗普和拜登政府對待國際制度態度的顯著差異。對于通過國際制度來追求國際地位的效果的判斷也存在分歧，如特朗普政府更加看重美國的國家實力而非其在國際制度中的“地位”。對于中國而言，能否通過國際制度來提升其國際地位也存在不確定性。

總之，上述研究從不同視角分析了中美國際制度策略取向，對于理解當前的中美戰略競爭具有一定的價值，但也存在一定的局限性。一是無論權力、制度還是地位的視角，都是從相對整體的角度進行分析。對于議題多元化和權力相對流散的世界而言，基于整體視角來分析中美國際制度策略取向有所不足。二是這些視角都是從較為靜態的因素入手分析，對中美國際制度策略的動態變化分析不足。中美兩國乃至美國不同政府，對不同議題的國際制度的策略有所不同，呈現復雜多變態勢。三是中美戰略競爭的更為根本的動因是領導權競爭。權力競爭、制度競爭和地位競爭都和領導權競爭有關，但對于不同議題的領導權與國際領導權之間的關系分析有待加強。本文將基于議題領導權的視角，嘗試對中美國際制度策略取向做出更為清晰的解釋。

二、議題領導權的內涵與運行機制

隨著多元復合世界的到來，議題領導權日益重要。相對于領導權、主導權和霸權等概念而言，議題領導權有其獨特性，對于理解當前的大國競爭可以提供有益視角。

（一）領導權相關概念辨析

領導權（Leadership）一詞的釋義大致包括領導地位、領導力和領導者三種，?與之相近的兩個概念是霸權（hegemony）和主導權（dominance）。其中hegemony指一個國家對其他國家的控制，?dominance指取得支配或優勢地位。?關于領導權的概念學界不乏爭議。?本文認為這些概念雖然內涵相似但也存在差異。其中最為顯著的差異在于，國際領導權具有非零和性和分散性，而霸權和主導權則包含更多的零和性和整體性。隨著多元復合世界的來臨，對于國際領導權的研究也更有必要。?國際領導權涉及眾多全球或地區議題，無論霸權國還是崛起國，都有擔當國際領導的可能性。與此同時，國際領導權也具有分散性。不同國家可以在不同議題領域發揮領導作用，甚至是一些非國家行為體也可以擁有議題領導權。

（二）議題領導權的內涵

領導權可以進一步細分，如羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈劃分的霸權（hegemony）、單邊主義（unilateralism）和多邊主義（multilateralism）領導，?奧蘭·揚（Oran R. Young）界定的結構型（structural）、創業型（entrepreneurial）和智力型（intellectual）領導，?伊肯伯里（G. John Ikenberry）所述的結構型（structural）、制度型（institutional）和情境型（situational）領導，?閻學通則區分了王權國家、強權國家和霸權國家。?當然，對于某個國家而言，基于不同的領導類型劃分，其可能同時具備多種領導屬性，這也在一定程度上體現了領導權實際上可以分屬不同議題領域。

議題（issue）和領域（area）有類似之處，在相對于總體（overall）而言時，其指代某個話題或某個方面。?在國際關系當中，存在政治、安全、經濟、科技等不同議題。在不同議題中又有許多細分議題，如安全議題中可以細分為核安全議題、反恐議題、網絡安全議題等。議題領導權是對領導權的細分，指一國在具體議題中擁有的領導權。阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）認為，世界正在向復合世界演變，新秩序可以比作多廳影院，更加多樣化和去中心化，國際領導也更加多元化。?阿查亞基于多元復合世界理念提出了協作型領導（collaborative leadership）的概念，相對應的是霸權型領導（hegemonic leadership）一詞，此概念的核心要義是“G+領導”（G-plus leadership），具體指代國家和國際組織等不同國際行為體，在全球和區域等多個層面所發揮的對一般性和具體議題（issue-specific）的領導作用。?“G+領導權”和議題領導權的思路不謀而合，體現了領導主體的多元性。

議題領導權主要是指國際行為體在國際關系某一議題中擁有的相對優勢和較強影響，能夠決定該議題的相關重要決策。議題領導權意味著領導權將由多個國際行為體在不同議題中分享。從議題領導權的屬性上看，各個議題領域之間沒有等級之分，安全議題并不比其他議題更加重要。?美國作為霸權國，可能在多個議題擁有領導權，因而總體上也居于領導地位。但是這并不意味著美國擁有所有議題的領導權。東亞地區的“二元格局”事實上也體現了議題領導權，美國在安全議題上擁有領導權，中國在經濟議題上擁有一定領導權。?國家在哪些議題領域擁有領導權取決于國家的戰略能力和戰略利益，即客觀上是否有領導能力和主觀上是否有領導意愿。

（三）議題領導權的運行方式

當今世界的議題分化使得國家之間議題領導權競爭日益顯現。議題領導權競爭一般采取話語塑造、議程設置、制度改革和制度創建四種方式進行。

話語塑造主要是通過提出理念、媒體宣傳等方式來增強在某些議題上的國際話語權。較強的國際話語權意味著對某些國際事務的話語框定、規則制定和決策運行具有一定的優勢。由于國際話語權日益重要，圍繞國際話語權的競爭已成為國家戰略競爭的重要內容。通過話語塑造，國家可以在某些議題中增強理念共識、加強國際動員、為自身行為辯護，進而在議題設置中增加行動的合法性和國家的影響力。在全球治理中，話語權的重要性與日俱增。“全球治理話語權既體現為參與治理的權利，也體現為貫穿治理過程的權力?！?話語塑造是議題領導權的重要運行方式。一方面，話語塑造能力的增強有助于提升議題領導權，使得相關國家在某些議題中的國際動員能力、行為合法性增強。另一方面，議題領導權也通過話語塑造的方式來行使，使其言行獲得更多的國際支持。

議程設置決定著將哪些議題列為會議討論范圍、視為優先選項，也就意味著其更有可能被關注和解決?！皣H議程設置并非是大國‘通吃的過程，而是一個具有諸多博弈者參與的‘非集中、多層次的博弈過程?！?議程設置是議題領導權運行的重要方式，如何在國際制度的運行中將自身關注的議題或議題伙伴的議題列為重要議程并推動其優先解決，是議題領導權的重要體現?；鶜W漢和奈認為，議程的形成就是問題能夠得到高層官員的持續關注的過程。?因此，議程設置并非霸權國或單個國家的力量可以決定，議程設置的標準就是能否吸引大量行為體或者有能力解決它們關心的問題。

制度改革是基于對現有國際制度的不滿，尋求制度變革以更大程度地滿足成員國的需求。國際制度具有雙重屬性，不同的利益主體在同一國際制度中的獲益并不對等。?國際制度內權力的實際分配與其威望（或權力聲譽）的分配之間出現了差距，致使國家間陷入不平衡，并導致國際制度持續不穩定，?這也促使制度改革更有必要。一般認為，議題內的制度主導國與制度變革國之間權力平衡的變化與制度運行過程中變革方策略性地重新詮釋與執行制度規則是引起制度變革的主要變量。?當一些國家的訴求在現有國際制度當中得不到滿足時，推動制度改革就是重要路徑。當然，制度改革也面臨著競爭，也存在一定程度的不確定性。

制度創建是提升議題領導權的重要方式。相對于制度改革而言，制度創建的變革程度更深。由于原有國際制度的包容性有限，為了獲取議題領導權，制度創建不失為一種重要方式，即在原有制度之外，創建功能相似或功能拓展的國際制度，并謀求更大的制度主導權。制度創建可以分為包容性創制和排他性創制兩種。?包容性制度創建保持一定的開放性，議題領導權競爭的激烈程度相對較弱一些。而排他性制度競爭創建具有封閉性，也更容易導致制度競爭和陣營分化，使得議題領導權競爭更加激烈。

三、中美國際制度策略取向的差異

中美國際制度策略涉及不同議題，雙方都在不斷加強自身優勢，提升自身地位。美國始終沒有放棄維持國際領導權，盡管最近的幾屆美國政府有所不同，這種不同主要是特朗普政府有單邊主義的傾向，而奧巴馬和拜登政府則更加注重多邊主義。不過即便是民主黨執政，美國的多邊主義也是排他性的，并非真正開放、普惠、包容的多邊主義。?而中國堅持多邊主義的原則，借助國際制度來維護發展權和提升國際地位。中美戰略競爭加劇也體現為兩國議題領導權的競逐，而各自的國際制度策略則服務于議題領導權競爭。

（一）多元復合世界和中美戰略競爭

當今世界秩序正在演變，自由主義秩序不再占據絕對主導地位，新興國家崛起挑戰了舊秩序并逐漸塑造新秩序。學界對未來國際秩序的討論可以歸納為單領導說、雙領導說、無領導說和多元領導說。一是“單領導說”，認為當今世界仍是由美國主導的單極世界。?但是這種觀點隨著美國的相對衰落和新興國家的崛起越來越受到挑戰。二是“雙領導說”，認為中美共同主導著亞太地區秩序，兩國各自在某些議題領域發揮領導作用。?閻學通則認為，在世界范圍內最終將形成中美兩極格局。?三是“無領導說”，伊恩·布雷默（Ian Bremmer）一直宣揚世界進入無領導時代的可能性。?時殷弘則認為，隨著特朗普在推動美國放棄某些方面的領導，中國由于軟實力、可用資源和經驗有限導致領導世界也有困難性，因此在全球治理方面出現“一個沒有領導的世界頗有可能”。?四是“多元領導說”，這個概念與議題領導的內涵相似。詹姆斯·羅西瑙（James N. Rosenau）曾提出世界政治研究中存在國家中心（state-centric）的世界和多元中心（diffuse multi-centric）的世界兩種劃分。?阿查亞認為復合世界將是文化和政治上多元、經濟上相互依存、多種行為體并存的狀態。舊的多邊體系正在解體，新興多邊安排共處的、更加碎片化的體系正在出現。?秦亞青指出：“一個多元世界的時代正在開始，多極權力格局、多層制度安排、多維思想理念是其典型特征?！?/p>

總體來看，當今世界秩序越來越有可能向多元復合的新秩序演變。一方面美國的既有地位難以維持，另一方面中國等新興大國獲取和實力相匹配的地位也非常艱難。因此，多元復合的世界意味著領導權的分配狀況發生了改變，各國在各自優勢議題領域發揮領導作用，世界將呈現多元領導狀態，議題領導可以更加準確地概括多元復合世界的特征。

在美國主導的自由主義秩序中，中國只能選擇是否融入，但受限頗多。在美國看來，中國只能接受美國領導的國際制度和國際秩序。?隨著世界秩序的演變，中國開始謀求某些議題領域的領導地位。與之相伴而生的是，隨著中國優勢的凸顯，美國開始對中國的崛起越來越感到焦慮，中美競爭因此日漸加劇。美國推行的戰略表明其已明確要和中國展開戰略競爭。那么，中美戰略競爭的核心是什么？學界不同流派的觀點包括國際領導權、國際規則的主導權和對國際規范的塑造權等，但無論哪種都與國際領導權相關。?2020年《美國對中華人民共和國戰略指針》聲稱，接納中國進入其主導的國際秩序是因為美國的誤判，該報告的核心是應對中國對現有國際秩序即美國領導權的挑戰。?美國不斷推行“印太”戰略也是基于將中國視為“規則破壞者”的威脅塑造，不斷聯合其他國家對中國共同施壓。?由此可見，領導權競爭是中美戰略競爭的核心內容，中國不得不被動卷入美國主動發起的領導權競爭，呈現議題領導權競爭的態勢。

但需要明確的是，中國在謀求議題領導權的同時，并無意顛覆既有國際秩序。中美對議題領導權的競爭雖然在某些領域不可避免地會出現摩擦，但其本質并不是零和競爭，甚至兩國主導的國際制度之間還能相互補充。中國政府創建的平行機構主要集中在經貿議題，這些機構是對現有秩序的補充而非取而代之。?在新秩序中，中國優先選擇在經濟議題上發揮領導作用，目的是營造有利于發展的環境。關于中國的國際制度改革路徑，霸權國的制度否決能力與既有國際制度的彈性空間是兩大條件要素。?這也意味著中國的國際制度策略不可避免地受到美國的影響，中美雙方在國際制度領域存在策略互動和戰略競爭。

（二）中美兩國的國際制度策略

在多元復合世界中，主要大國難以獨自擔當國際領導角色，議題分化和權力流散使得大國更多是發揮議題領導作用。中美兩國各自優勢不同，重視的關鍵議題也存在差異，這使得雙方的國際制度策略有所分化。

第一，美國領導權的重構：從“必須領導”到“美國優先”。二戰后，國際制度一直是美國主導國際秩序和維持“自由主義霸權”的基礎。事實上，美國近幾屆政府也在極力通過創建或變革國際制度維護自身領導權，這體現了美國對待國際制度態度的根本邏輯?？傮w而言，無論特朗普政府的單邊主義，還是奧巴馬和拜登政府的排他性多邊主義，其目的都是變革國際制度體系以平衡中國等國家的力量，維持其領導地位。

首先，奧巴馬政府試圖通過排他性多邊主義來維護國際領導權。在國際制度領域，奧巴馬政府支持國際制度主要出于兩方面考慮。一方面，為了借助全球治理維護領導地位，堅持以多邊主義應對氣候變化和防止核擴散等問題;另一方面，美國主導創建的某些國際制度也是為了對華競爭，比如TPP。其認為美國的領導地位至關重要，特別是強大而持久的美國領導對于所謂基于規則的國際秩序至關重要。?國際制度則是美國實現國際領導的重要工具，奧巴馬政府希望通過TPP等排他性國際制度打壓中國，繼續維持美國的領導地位。

其次，特朗普政府在奉行單邊主義和“美國優先”原則的基礎上繼續領導世界。特朗普并不是要放棄領導世界，而是要以更小的成本和代價來維持，并減少成本和損耗。?這一點在美國官方文件當中也體現得尤為明顯。2017年《美國國家安全戰略》確定了“在政治和安全機構中發揮領導作用，塑造和改革國際金融和貿易機構，確保公共區域自由，保護自由開放的互聯網”四個提升美國領導作用的優先行動，?明顯體現了特朗普政府追求的美國利益優先和領導地位的統一，其認為美國繼續領導世界是建立在自身利益最大化和實力強大的基礎上。特朗普政府是否支持某個國際制度，取決于其國家利益和國內政治成本權衡。?特朗普政府對中國的制衡更加強硬，其舉措根本上都是為了維護美國的領導地位。

再次，拜登政府仍將以排他性的多邊主義維護美國的領導地位。拜登當選前即指出，二戰后美國在國際制度領域發揮著主導作用，但特朗普的行為破壞了這一進程。為了挽救美國的聲譽，重建領導世界的信心，美國需要重返多邊主義。?顯然，拜登急切希望美國修復、扭轉特朗普對美國信譽的破壞，重拾多邊主義以恢復美國的領導地位。拜登當選后多次表達了恢復美國領導地位的愿望，在應對氣候變化等議題上將采取多邊主義方式，必須發揮領導作用。?拜登在執政當天就簽署了重返《巴黎協定》的行政令，并倡導舉辦世界氣候變化峰會，重返世界衛生組織，這些都表明了拜登政府對于多邊主義的態度。2021年3月，拜登政府出臺《臨時國家安全戰略指南》，強調了維護美國國際領導地位的重要性。但是拜登政府將中國視為最嚴峻的競爭對手（most serious competitor），對華依然采取強硬政策。?顯然，在國際制度領域，拜登政府會對中國施加更大的壓力，中美在國際制度領域的競爭會有所加劇。

第二，中國領導權的構建：從獨善其身到兼濟天下。中國經歷了從“體系反對者”“體系改革者”到“體系維護者”的角色轉換，黨的十八大以來，中國越來越重視“制度性權力”，正向“體系引領者”角色轉變。?中國在許多經濟相關議題上存在一定優勢，可以推動國際制度的改革與創新。中國的“建群”也大多和經濟議題相關，這是嘗試獲得經濟議題領導權的主要手段。楊原認為，中國若要和美國競爭國際影響力和領導權，需要擁有并發揮自己的比較優勢。面對美國這樣“全能型”單極霸權，中國不應該寄希望于全面趕超，而應該發揮自己在特定領域的專長。?因此，以國際制度為基礎、發揮自身優勢以提升經濟議題的領導權成為中國的優先選項。

中國不斷利用自身優勢提供國際公共產品，以推動國際秩序的變革和獲取相應的國際地位。2017年2月，習近平提出中國“要引導國際社會共同塑造更加公正合理的國際新秩序”。這是中國領導人首次提出“引導”國際秩序改革的主張，表明了中國要扮演更加積極的角色?！靶轮刃虻慕ㄔO應該由各國人民商量”“中國將積極推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理方向發展?！?在這些理念的指引下，中國越來越多地參與國際制度的創建，開始在自身占據優勢的議題上承擔領導者的角色，即爭取經濟議題領域的部分領導權。

中國在爭取扮演更加積極的角色的同時，也頻頻向外界傳達維護而非顛覆當前國際秩序的意愿。在實際行動中，中國新近創建的“群”均堅持多邊、開放、共享等原則。中方強調不搞小圈子，不取代既有合作機制，而是要實現戰略對接和優勢互補。無論最初的主動融入，還是后來嘗試向國際社會提供更多的公共產品，中國的原則都是“維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序”。中國不會搞只顧自身利益而無視他國利益的單邊主義或孤立主義，中國堅持融入外部環境的多邊原則。中國支持并維護以規則為基礎的國際秩序，強調規則也闡明了中國堅決維護當前的國際制度和國際秩序的態度。?因此，中國維護當前國際秩序的態度堅定，采取的國際制度策略主要是對國際制度的維系、改革和創建，更多提供國際公共產品。

（三）中美不同國際制度策略取向的邏輯

隨著中美戰略競爭加劇，領導權競爭成為兩國競爭的重要方式。多元復合世界的來臨也使得中美之間更有可能呈現議題領導權競爭態勢。美國希望在政治、安全、經濟等議題領域鞏固國際領導地位，并不斷在經濟領域對中國進行打壓，只不過歷屆政府的策略有所不同。中國則希望依托國際合作和多邊主義國際制度，獲取經濟議題領導權以維護自身的發展權，同時也希望增強對政治、安全議題的影響。在中美戰略競爭加劇的背景下，兩國的國際制度策略服務于兩國議題領導權的競爭（見圖1）。

圖1、中美不同國際制度策略取向的邏輯。資料來源：作者自制。

因此，中美在國際制度的選擇上出現了差異。美國出于霸權護持的考慮，開始進行戰略調整，奧巴馬政府的戰略是通過排他性多邊主義策略如創建TPP等方式重振美國的領導地位，?尋求在既有國際秩序中強化美國的領導地位;而特朗普政府則不愿像既往那樣承擔國際義務，訴諸單邊主義方式修正既有國際秩序;拜登政府雖然希望借助多邊主義方式領導世界，但也是不包含中國的排他性多邊主義。美國幾屆政府的國際制度策略，都有防范中國崛起，維持美國領導權的考慮。中國為維護自身發展，也需要不斷推動既有國際秩序改革與完善，需要不斷在經濟相關議題采取包容性多邊主義措施，在政治、安全領域增強中國的領導權。

四、中美議題領導權競爭的影響與前景

中美在國際制度領域的不同策略是多元復合世界背景下中美戰略競爭的產物，其形成具有必然性，但烈度又不如權力競爭。中美議題領導權競爭主要體現為圍繞某一議題的話語塑造、議程設置、制度改革和制度創新。

（一）中美議題領導權競爭的體現

目前，中美之間的議題領導權競爭在一些領域已經有所體現，特別是在金融、貿易和基礎設施投資等領域。但是在安全等領域，中美之間的議題領導權競爭并不明顯，權力競爭依然具有重要影響。中美兩國目前并未在所有領域形成議題領導權競爭，這與特定議題領域的制度化水平有關。

在金融領域，中美之間的議題領導權競爭日益顯現。隨著中國經濟實力的增強和外匯儲備的增加，中國在全球金融領域的影響也更加顯著。在世界銀行、國際貨幣基金組織等全球性國際金融機構中，中國原本的份額較少，與中國的金融實力不相稱。但即便此后中國提升投票份額的方案通過，美國也在不斷推諉。這在一定程度上促使中國創建新的金融機構如亞投行和金磚國家開發銀行。?美國則將此視為中國在金融議題領域挑戰美國的領導權。實際上，中國創建新的金融機構并不意味著對原有金融秩序的挑戰，更多體現包容性制度創建，并不排除美國及其盟國的加入。

在貿易領域，中美之間的議題領導權競爭也有所顯現。一是在全球貿易秩序與規則方面存在分歧，比如WTO改革。美國試圖拉攏日歐構建新的國際貿易規則體系，否認中國作為發展中國家的貿易權利。中國則主張維護現有WTO貿易規則體系并推動漸進改革，增強發展中國家的話語權。?二是在區域貿易制度安排方面，美國此前推行TPP，制衡中國的意圖明顯，中國主張更具包容性的RCEP和亞太自由貿易區（FTAAP）。?值得注意的是，美國試圖通過建立更高標準的貿易規則體系來排除中國，導致地區貿易合作有所分化，但地區內各國更多是對沖中美戰略競爭，對中美主導的區域貿易制度都有所參加，也導致地區貿易制度的碎片化。

在基礎設施投資領域，美國也加大了與中國進行議題領導權競爭的力度。自“一帶一路”倡議提出后，許多國家紛紛加入與中國合作的行列。這其中包括不少西方國家，顯示了“一帶一路”倡議的包容性、開放性和吸引力。對此，美國不斷加大對基礎設施建設投資的力度，對沖“一帶一路”倡議。美國在推行“印太”戰略的同時，加緊在“印太”地區構建基建政策體系，以達到所謂遏制中國在印太地區的影響力，塑造并護持美國在該地區的霸權的目的。?2019年11月，美日澳共同提出“藍點網絡”（Blue Dot Network）計劃，更是明確要對沖“一帶一路”倡議。2021年6月，美國和其七國集團伙伴國共同發起新的全球基礎設施倡議——“重建更美好的世界”（B3W）計劃，其范圍包括拉美、非洲和“印太”地區，涵蓋全球低收入和中等收入國家。?從美國在基建領域提出的倡議可以看出，其競爭對象就是中國的“一帶一路”倡議。

但是在安全領域，中美之間的議題領導權競爭沒有經濟領域明顯。一是因為中美在安全領域的實力差距依然明顯，二是這些領域的國際制度制度化水平低且權力屬性更強，權力競爭也更為激烈，難以通過議題領導權競爭的方式進行。在安全領域，美國及其盟友擁有較強優勢，在現有國際安全制度中基本占據主導權，并利用其優勢不斷打壓中、俄等國。即使在中國周邊地區，美國也不斷聯合其他國家對中國進行安全施壓，強化其聯盟體系在地區安全制度中的優勢，中國目前尚難在安全領域與美國展開議題領導權競爭。

（二）中美議題領導權競爭的影響

中美議題領導權競爭是中美兩國戰略競爭和世界秩序變革的共同產物，這對于中美雙邊、地區和全球不同層次都會產生不同程度的影響。

第一，對于中美雙邊關系而言，議題領導權競爭將成為中美戰略競爭的主要形式。盡管中美戰略競爭常態化，但中美雙方采取何種方式來進行戰略競爭對于雙邊關系至關重要。?相比于權力競爭可能引發軍事沖突的烈度而言，中美兩國采取制度競爭的方式相對溫和一些。鑒于多元復合世界秩序中議題的多樣化，中美基于各自需要，在不同議題領域尋求領導權符合各自利益，也有助于緩和中美戰略競爭的強度與烈度。由于議題分化的原因，中美在不同議題中的領導權難以隨意轉換，這也意味著中美各具優勢的現狀會導致雙方在議題領導權上可以相互制約，并且不乏促進相互合作的可能。

第二，對于亞太地區而言，議題領導權競爭使得地區內各國可以在中美之間實行對沖。亞太地區各國大多不想在中美之間“選邊站隊”，中美之間的議題領導權競爭不會導致亞太地區分化為兩大陣營，而是可使地區合作保持一定韌性。在不同議題中，亞太地區各國對中美可以采取不同的策略，這樣便于它們在中美之間保持一定的戰略空間和戰略自主性。目前在經濟、安全等不同領域，亞太各國應對中美戰略競爭已采取了不同策略;而在更為細小的議題方面，亞太各國的策略更為豐富。中美之間的議題領導權競爭既是議題分化的現實所致，也會導致地區合作呈現多元化、碎片化。

第三，從全球層面來看，議題領導權競爭可以避免大國軍事沖突。中美議題領導權競爭有望走出一條大國競爭的新路。以往的大國競爭往往最終以極為殘酷的戰爭方式進行，而對于當前的中美兩國而言，戰爭的代價難以承受。議題領導權競爭意味著中美都需要接受無法絕對主導的現實，也需要正視中美之間競爭與合作并存的常態。中美議題領導權競爭在全球層面的影響主要有三點。一是對全球治理有所沖擊。議題領導權競爭會導致大國協調下降，使得全球治理的領導赤字更加明顯，全球治理會更加碎片化。二是大國關系更加錯綜復雜。議題的廣泛性、多元性，使得大國基于各自利益選擇性參與不同議題，大國之間會形成較為復雜的關系，難以呈現涇渭分明的態勢。三是中美議題領導權競爭并非全面存在，在不同議題中程度不一，這意味著世界事務雖然深受中美關系影響，但不會重返兩極陣營狀態。

（三）中美議題領導權競爭的前景

中美之間的結構性矛盾短時期內難以化解，中美戰略競爭會持久存在，同時中美雙方也會盡量規避軍事沖突。對于中美戰略競爭而言，議題領導權競爭會日益重要。中美議題領導權競爭有兩大特點，一是兩國不會開展全方位的領導權競爭，而是聚焦于某些議題;二是競爭的本質并非零和性，議題的差異性使得中美雙方不會在所有領域都針鋒相對，不乏合作的可能。

第一，中美議題領導權競爭會長期存在且更加顯著。鑒于中美之間的結構性矛盾短時期內難以解決，且兩國戰略競爭持久化，雙方之間的議題領導權競爭會更加明顯。美國實力雖然相對衰落，但其霸權戰略目標并未改變，拜登政府更是明確表示要領導世界。拜登在競選宣言中就提及美國的領導“不僅靠力量的示范，還要靠示范的力量”“世界不會自己組織起來”，美國的領導可以有效應對當前的全球挑戰。?拜登政府執政以后，主要依靠多邊主義和聯盟關系來重振美國的領導地位。?如拜登政府重返巴黎氣候協定，要和盟國加強在全球治理方面的合作。通過與一些國家進行排他性的多邊主義合作，?在國際合作中圍堵中國，這與中國所倡導的開放包容的多邊主義明顯不同。對于中國而言，無論是自身發展需要，還是應對美國打壓，都需要增強國際制度影響，進而謀求一定的議題領導權。簡而言之，中美之間的戰略競爭使得兩國的議題領導權競爭不可避免，并會日益成為中美戰略競爭的主要形式。

第二，中美議題領導權競爭保持總體可控態勢。中國增強議題領導權并不是謀求取代美國，而是中國追求自身發展的結果。中國謀求自身發展權的同時，不可避免地需要謀求某些議題的領導權，而國際社會也期待中國能夠發揮更大的領導作用。但由于議題的多樣化，中美之間的議題領導權并不是零和競爭。由于中美兩國提供國際公共產品的實力和意愿所限，兩國都不可能獨自承擔領導世界的責任，而只能選擇在部分議題領域發揮領導作用。伊肯伯里認為，美國主導的國際秩序難以推翻但容易加入，仍將是21世紀的主導秩序。中美兩國并不會開展零和競爭，而是可以在這一秩序中共存。?中、美在不同議題領域的領導權并存將成為今后的常態，但這種競爭的烈度可控，不會引發雙方之間的軍事沖突。

結束語

就目前的國際環境和中美雙方的各自優勢和實力對比來看，中美之間的競爭與以往的大國競爭明顯不同。中美雙方身處一個全球化與規則化的時代，雙方都難以承受大規模戰爭的后果，制度競爭在大國競爭中的分量顯著增加，權力競爭的影響則相對下降。這也使得關注中美之間的國際制度競爭很有必要。在不同議題領域，中美之間競爭與合作并存。盡管議題領導權競爭不可避免，但合作也不乏可能。雖然中美兩國也會采取議題聯系策略，但不同議題之間的流通性不盡相同，議題聯系策略的使用也會受到不同程度的限制。對于權力競爭與議題競爭之間的相互影響可以進一步研究。展望未來，中美雙方都需意識到各自難以在所有議題領域發揮領導作用，以往的全球霸權時代將一去不復返。從多元復合世界的視角來看，中美兩國都承擔著極為重要的國際責任。兩國既需要擔憂陷入“修昔底德陷阱”的風險，也應該警惕“金德爾伯格陷阱”引發全球治理危機。雖然中美之間的戰略競爭短期內無法消除，但雙方都意識到了管控競爭、預防沖突的重要性，也應該促使中美兩國在不同議題領域進行良性競爭，保持競爭的可控性，進而確保中美關系的總體穩定。

[責任編輯：樊文光]