歐洲經濟與貨幣聯盟改革及其結構性困境

【關鍵詞】??歐債危機 ?歐洲經濟與貨幣聯盟 ?多層治理 ?結構性問題

【作者簡介】??關欣，中國人民大學國際關系學院博士生（北京 ?郵編：100872）

【中圖分類號】?F815.6 【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2021）05-0047-20

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202105003

作為世界上最成功的地區一體化組織，歐盟的經濟一體化一直被視作歐洲一體化最重要的成果。但是伴隨歐洲主權債務危機（以下簡稱“歐債危機”）等一系列危機的發生，歐盟的結構性問題逐漸凸顯，歐洲一體化的未來發展方向也充滿不確定性。?自1999年正式成立以來，歐洲經濟與貨幣聯盟（EMU）一直被看作是經濟一體化合作的典范，它是歐洲經濟共同體（European Economic Community）在經濟治理領域的延續和發展，同時也是始于1957年的歐洲經濟一體化的重要載體和標志。?EMU主要涵蓋四個層面的經濟活動，即實施有效的貨幣政策以保證價格穩定，協調成員國的經濟與財政政策，保證單一市場平穩運行，對歐盟財政機構進行指導與監督。?在具體制度安排上，EMU包括單一銀行系統、歐洲中央銀行、《穩定與增長公約》?（Stability and Growth Pact）以及歐洲學期?（European Semester）等具體內容。上述制度安排由EMU內的不同行為體，如歐盟委員會等超國家機構以及歐盟成員國及其財政部長等具體落實，不同行為體根據各自享有的權利發揮不同的作用。

2009年自希臘開始的歐債危機，在對歐洲經濟發展造成巨大沖擊的同時，也暴露出歐盟原有經濟治理體系的結構性問題——歐元區國家不同的財政政策造成資本流動失衡，而集中化金融監管的缺失又助長了銀行業的大量風險交易。?蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）曾提出，為了減少因美元匯率浮動所引發的動蕩，歐洲國家決心在歐洲創建一個“貨幣穩定區域”。但歐債危機表明，采用單一貨幣和匯率制度的歐元區，仍然會面臨金融市場內主權國家債務管理和銀行監控等問題。?此外，歐債危機也暴露出EMU缺乏應對危機的資金和解決壞賬統一框架的不足。盡管出于維持團結的需要，歐盟往往在最后時刻會決定向陷入主權債務困境的國家給予緊急貸款，但這不僅意味著歐盟對這些國家施加嚴格監管措施，還意味著歐盟成員國之間形成了目標和利益存在沖突的“債權人”（creditors）和“債務人”（debtors）關系。?以德國為代表的國家將自己視為“負責任的儲蓄者”（responsible saver），并將歐債危機歸咎于意大利等“不負責任的借貸者”（irresponsible lender）。與此同時，意大利等國家也指責德國等成員國在危機來臨時沒有展示出足夠的團結。EMU缺乏統一財政政策和成員國經濟發展失衡的問題，最終使得歐元乃至整個聯盟存在的合法性都遭到了質疑。對此，時任歐洲央行行長馬里奧·德拉吉（Mario Draghi）回應道，“無論采取何種方式，都要保留歐元，”對歐元的堅持意味著德拉吉認為經濟與貨幣聯盟必須得到延續。?盡管如此，歐盟領導人也普遍認識到有必要對EMU這一歐盟經濟治理最重要的載體進行改革。

歐盟從2015年開始著手推動EMU改革，并已經取得了一定程度的進展。此項改革在某種意義上可以被視為歐債危機發生后歐洲一體化所取得的為數不多且具有重要影響的成果。但是，學術界對這一問題的關注卻不夠。這或許是由于EMU改革猶如“房間里的大象”——盡管其重要性顯著，但卻由于過于龐大和復雜而被選擇性忽視，同時也可能是因為學術界的注意力容易被熱點話題吸引。系統性的學術研究的缺乏并不能降低EMU改革所具有的重要意義。

一、既有研究及其不足

自歐洲經濟與貨幣聯盟成立以來，不同學者從成立動因、存在的問題和改革前景等不同角度對其進行了研究。

（一）歐洲經濟與貨幣聯盟成立的動因

EMU在20世紀90年代成立后，迅速引發了對其成立動因的研究熱潮。主張經濟理性主義的學者認為，EMU得以成立的原因在于歐洲國家認為經濟一體化帶來的收益超過了為實現一體化所需要付出的成本。?經濟理性主義理論有助于從深化經濟合作需求等角度理解經濟與貨幣聯盟的成立，但是該理論由于歐元區并非完全意義上的最優貨幣區而受到局限。?不僅如此，經濟理性主義的分析路徑也未能針對EMU存在的問題及其改革困境進行有力解釋。事實上，與大多數經濟活動受到政治因素影響一樣，EMU的成立不僅是一個經濟問題，而且是一個政治問題。

與經濟學家不同，還有學者試圖從新功能主義?（Neo-Functionalism）和自由政府間主義?（Liberal-Intergovernmentalism）出發，對EMU成立背后的深刻政治動因進行分析。主張新功能主義理論的學者認為，EMU的成立是超國家政治的結果，即歐盟原有經濟合作的“外溢”（spill-over）是EMU成立的重要推動因素。主張自由政府間主義的學者則強調歐盟成員國的作用，并認為EMU的成立是歐盟成員國根據其各自偏好進行談判的結果，他們還特別強調德國與法國的重要影響。?與歐洲一體化其他領域的研究類似，新功能主義和自由政府間主義的解釋主要受到各自固有不足的局限。新功能主義對歐洲一體化進程過于樂觀，過分強調超國家政治的作用;而自由政府間主義則過于重視歐盟成員國的偏好與政府間談判。

（二）歐洲經濟與貨幣聯盟存在的不足

EMU發展過程中暴露出的問題，特別是歐債危機的發生促使一些學者對EMU的問題進行研究。李巍指出，歐債危機有其深刻的經濟和政治根源，即經濟上“強勢”國家和“弱勢”國家的分野、弱勢國家缺乏以貨幣政策作為調整經濟的杠桿，以及政治上缺乏強有力的政治領導。?一些學者從公平的角度出發，認為EMU加重了歐盟內部的不平等問題。例如，阿涅洛·盧卡（Agnello Luca）等通過對13個歐元區國家的研究發現，EMU采取的削減政府支出的做法加劇了歐元區國家間經濟發展的不平等。?還有一些學者認為EMU中存在較為嚴重的內部分歧。大衛·豪沃斯（David Howarth）等人提出，EMU先后面臨著兩組不對稱，即經濟聯盟與貨幣聯盟之間的不對稱、歐元區“核心”（core）與“邊緣”（periphery）國家間的不對稱，上述兩組不對稱從制度、政治和政策方面對EMU的穩定性和長遠發展構成了挑戰。?意大利央行董事法布里齊奧·巴拉所內（Fabrizio Balassone）和行長伊尼亞齊奧·維斯科（Ignazio Visco）曾指出，歐債危機等事件凸顯歐盟面臨的失信與不和問題，他們認為歐盟對共識的追求限制了其行動能力，享有不同權力地位的行為體之間的分歧導致歐盟在面對危機時無法采取及時、有效的措施。

（三）歐洲經濟與貨幣聯盟改革的前景

一些學者對EMU改革的前景進行了研究。胡琨指出，金融危機反映出歐盟原有的由銀行主導的金融結構的不足，為改善這一不足，歐盟采取了借助資本市場聯盟建設推動資本市場發展的措施，歐盟金融體系也因此呈現出從銀行主導向銀行與市場并重的重大結構轉型。?茲旦內克·庫德爾納（Zdenek?Kudrna）等人發現，歐盟成員國在EMU改革上分為兩大陣營，即強調嚴格遵守財政紀律的國家和強調責任分擔及轉移的國家。庫德爾納等人認為，在EMU的改革上，歐盟成員國的政府間談判和歐盟委員會所代表的超國家政治都發揮著重要作用。?托馬斯·沃倫（Thomas Warren）等人認為，英國脫歐之后歐盟成員國在EMU改革上形成了大國與小國、新成員國與老成員國對立的局面，歐盟成員國都只支持符合自身偏好的改革舉措。

顯然，有關EMU的研究呈現出理論與政策并重的特點。在理論方面，相關學者從不同的理論視角對EMU的成立動因進行了分析。在政策方面，一些學者對EMU存在的問題及其改革進程做了分析。但是，既有研究在解釋EMU改革等方面仍存在一定不足。經濟理性主義對于歐元區的發展前景過于樂觀，不能解釋EMU及其改革存在的問題。新功能主義和政府間主義理論往往只重視某一類行為體的作用，因而得出的理論通常存在不同程度的片面性。

此外，歐洲穩定機制改革在2020年11月進入歐盟立法階段，EMU的改革取得了重要的階段性成果，?這意味著需要更新既有研究。多層治理是EMU最突出的特點，其為理解EMU的改革提供了新的視角。從有助于補充既有理論對EMU改革的解釋、也有助于提高相關研究及時性的目的出發，本文擬通過多層治理這一分析視角，對EMU的改革及其困境進行全面分析。

二、歐洲經濟與貨幣聯盟的多層治理體系

自成立以來，EMU形成了十分典型且復雜的多層治理體系。作為一種歐盟特色的治理模式，多層治理在歐洲一體化的發展中扮演著重要角色。多層治理不僅體現出歐盟治理結構的分層，更重要的是體現出歐盟治理結構的獨特性和復雜性。EMU的多層治理體系是多層治理在歐洲一體化中最重要的嘗試之一，對于EMU的改革與發展也具有重要影響。

（一）多層治理概念及其內涵

歐盟的多層治理概念起源于20世紀80年代，這一概念提出的主要背景是歐洲一體化在當時的發展，如《單一歐洲法令》（Single European Act）和《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）的簽訂等。?面對一體化發展的新階段，英國學者加里·馬克斯（Gary Marks）等人率先提出多層治理概念，對歐洲一體化進行解釋。?馬克斯等人通過對歐盟“凝聚力政策”（Cohesion Policy）制定過程中的議程設置、決策等階段的分析指出，歐盟決策方式的轉變（特別是多數表決方式）降低了成員國政府的影響力，并提高了超國家機構的地位，歐盟也因此形成了多層治理模式。?此后，他們不斷對多層治理概念進行研究和完善，并使其發展成為研究歐洲一體化的一個重要理論視角。

多層治理的概念簡單、精確地描述了歐盟治理存在的多層次現象，同時，多層治理也是歐盟治理模式與傳統主權國家治理模式相區分的重要特征，這一模式在歐盟的出現有其必然性。歐盟治理權威來源的多樣性、超國家性和多層性特征，使得歐盟很難復制主權國家權力集中的治理模式，而需要通過采取較為分散的治理方式推行不同政策。?多層治理內含著歐盟內部不同層次各部門參與者之間日益復雜的關系，并且涉及歐盟政治議程中錯綜復雜的博弈與合作。多層治理的提出打破了新功能主義和政府間主義過分強調某一層次行為體的片面性，并表明歐盟治理是歐盟層面、成員國層面和次國家層面不同行為體互動與合作的結果。基于此，多層治理不僅是一種歐盟特色的治理模式，而且是理解歐盟政策過程的一個有效分析框架，其在歐洲一體化的相關研究中也得到了越來越廣泛的應用。

（二）歐洲經濟與貨幣聯盟的多層治理體系

EMU的發展進程也是多層治理模式在歐盟經濟治理中得到的確立過程（見圖1）。

圖1、歐洲經濟與貨幣聯盟的多層治理格局。資料來源：作者根據歐盟官網信息自制。

在此過程中，歐洲央行等超國家機構在歐盟經濟治理中的權力逐步提升，經濟一體化程度也不斷加深。EMU的多層治理體系與歐盟經濟治理的兩個特點密切相關。一是歐盟成員國在經濟層面高度相互依存以及與之相關的成員國經濟波動的“外溢”現象，使得加強經濟合作成為成員國的共同選擇。二是歐盟治理體系中缺乏絕對的權威，使得歐盟的經濟治理主要依靠“軟協調”（soft coordination）。多層治理模式既能為EMU中的不同行為體提供合作空間，同時也能憑借其分散和去中心化的治理結構更好地促進行為體之間的協調。目前，EMU已經形成了較為成熟且復雜的多層治理體系。

EMU的多層治理模式具有治理層次多樣化、治理主體多元化和治理權力分散化三個突出特點。首先，EMU形成了歐盟、成員國、次國家層面的多層治理體系。在這一體系中，政策的決定和實施不再局限于某一單一層面，而是需要不同層次的行為體相互協作才能實現。其次，多層治理體系意味著參與主體的多元化，行政機構、立法機構和央行等都是EMU的重要行為體。再次，多層治理體系下EMU的治理權力呈分散化狀態，不同行為體的分工各不相同，因此在不同的政策階段可以各司其職。

EMU的多層治理模式使不同層次的行為體共同參與到政策體系中，這是歐洲經濟一體化深化的重要表現，對于歐盟經濟發展也有一定的積極意義。但是，多層治理體系下目標、權力和責任的分散，也可能會產生消極影響。例如，為應對歐債危機，歐洲央行僅能采取量化寬松等貨幣政策，卻無法有力干預和協調成員國的財政政策，從而限制了歐盟應對危機的能力。在此背景下，為了提高EMU應對危機的有效性，同時也為了鞏固歐洲一體化成果，歐盟內部形成了對EMU改革的共識。

三、改革的動因、目標、手段與成效

隨著歐債危機影響的逐漸消退，歐盟開始著手對多層治理體系下的EMU進行改革。在歐債危機的警示等因素的推動下，歐盟以降低未來潛在的經濟風險為目標，針對EMU的不足采取了一系列改革措施。改革使EMU原有的多層治理結構得到一定程度的完善。

（一）動因與目標

EMU改革的主要動因包括歐債危機的警示、歐盟成員國的改革共識以及歐盟委員會的推動。EMU改革的根本目標在于降低潛在的經濟風險。

第一，歐債危機中EMU暴露出嚴重問題。在歐債危機發生以前，EMU一直被認為在促進歐盟經濟發展方面發揮著不可替代的積極作用。但是，歐債危機的發生使EMU的不足暴露出來。2007年以來，歐元區國家先后經歷了金融、債務和銀行三重危機。?EMU的結構性問題造成歐元區內資本流通不平衡以及因缺乏嚴格的監管機制而引發經濟風險，都是導致歐債危機的重要原因。歐債危機使人們不能再像之前那樣沉浸在歐洲經濟一體化不斷取得突破的欣喜之中，同時也迫使歐盟對EMU進行調整。

第二，在歐債危機的警示下，遭受經濟危機沖擊的歐盟成員國形成了改革EMU的普遍共識，這是開啟改革進程的必要條件。在多層治理模式下，成員國既是EMU的重要決策者，也是政策的最終實施者，因此成員國的共識對推動改革至關重要。盡管追求的改革目標不盡相同，但無論是作為“債權人”還是“債務人”的歐盟成員國，都認為應該對EMU進行改革。隨著歐債危機影響的逐步消退，針對EMU的改革成為歐元峰會（Euro Summit）的長期主題。在2011年召開的歐元峰會上，歐盟成員國領導人強調了深化EMU改革的目標，并明確了加強監管機制和民主問責制等改革重點。?歐盟成員國最終在2018年首次對EMU的改革作出共同決議，這是EMU改革的重要進展。

第三，歐盟委員會的推動也是改革得以實施的重要因素，這與其通過主導歐盟政治議程來擴大自身影響的偏好相一致。面對歐盟成員國提出的改革訴求，歐盟委員會充分行使了其在議程設置方面的權力，積極推動和協調改革進程。歐盟委員會積極參與了《完善歐洲經濟與貨幣聯盟》?（Completing Europes Economic and Monetary Union）等明確EMU改革方向的文件的制定。此外，歐盟委員會還獨立出臺了深化EMU改革的路線圖，并提出了符合其自身偏好的改革目標與措施，如加強歐盟層面的財政能力建設等。?在積極制定改革方案的同時，歐盟委員會還不斷對改革成果進行跟蹤與評估，并強化自身在歐盟成員國中的協調作用。歐盟委員會的上述工作是促使EMU改革得以切實開展的重要原因。

第四，降低經濟風險是改革EMU的主要目標。在歐債危機發生之前，歐盟內部對單一經濟市場和歐元普遍持樂觀態度。但是，歐債危機暴露了單一經濟市場和單一貨幣可能帶來的風險。歐盟內部開始意識到，在生產能力、技術水平和經濟發展模式都存在較大差異的成員國之間建立單一市場，可能會導致資本和勞動力等生產要素的不平衡流動，進而拉大成員國之間的發展差距。此外，單一貨幣和匯率的使用，還限制了歐元區國家應對經濟危機的手段，并增加了危機擴散的風險。因此，EMU改革的核心就在于通過不同手段縮小成員國經濟差異和增強金融結構的安全性，進而實現降低潛在經濟風險的目的。

（二）手段與成效

為實現降低潛在經濟風險的根本目標，歐盟采取了逐步推進改革的方式，并提出了不同的階段性目標和改革手段（見表2），而且改革已經取得了一定的積極成果。首先，在深化經濟聯盟方面，歐盟通過修訂“歐洲學期”，促進了成員國經濟政策的協調，降低了由不同國家經濟政策差異所造成的風險。其次，在建立銀行與資本市場聯盟方面，通過加強對銀行的監管，歐盟在減少不良貸款和提高金融安全方面取得了較多成果，降低了潛在的經濟風險。再次，在建立財政聯盟方面，歐盟延續了其此前出臺的《歐洲經濟與貨幣聯盟穩定、協調和治理公約》（簡稱“財政契約”），?繼續要求成員國嚴格遵守制定財政預算的紀律并加強經濟政策的協調，同時還提升了《穩定與增長公約》的靈活性，在促進歐盟財政一體化上取得了較大成績。最后，在民主問責方面，歐盟加強了歐洲議會對歐洲央行的監督，在提高歐盟的合法性方面進行了積極嘗試。

表2、歐洲經濟與貨幣聯盟改革的階段性目標及其實現手段。資料來源：作者根據歐盟官方文件自制。

歐盟在EMU改革中取得的積極成果，在一定程度上體現出歐盟經濟治理的韌性。盡管在歐債危機爆發之初EMU受到諸多質疑，但憑借具有針對性的改革措施，歐盟修補和完善了多層治理體系下的EMU。例如，歐盟設立的“宏觀審慎工具”（Macroprudential Tools）為系統評估銀行業的風險提供了有力工具，從而加強了歐盟銀行業的危機應對能力。?此外，歐盟對歐洲央行職能的改革，如賦予其對歐元區內的銀行和財政穩定負責的功能，彌補了歐債危機中歐洲央行僅能制定貨幣政策的不足。?EMU改革成果的有效性也在歐盟應對由新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）造成的經濟沖擊的措施中得到了檢驗。歐盟在疫情推出總規模達7 500億歐元的復蘇基金，體現了歐盟成員國之間在財政政策上的協調，同時也彰顯了歐盟的內部團結。

四、改革的困境及其原因

盡管EMU的改革取得了一定成效，但是隨著改革的持續推進，其面臨的困境也愈發明顯，這既影響了歐盟希望通過改革加強經濟治理能力的預期，同時也暴露出EMU多層治理格局的缺陷。這說明多層治理格局對歐盟經濟治理的發展是一把雙刃劍，它既能發揮促進歐盟不同行為體合作的積極作用，同時也可能對歐盟經濟治理造成阻礙。

（一）多層治理格局下歐洲經濟與貨幣聯盟的改革困境

歐洲經濟與貨幣聯盟改革進程啟動以來遇到的困境表現在多方面。

第一，改革進程呈現波動式前進狀態，并在一定程度上落后于改革方案中提出的時間表。例如，截至2021年8月，歐盟委員會在2015年提出的希望在2017年上半年建立共同存款保險計劃的改革目標仍在討論中。面對改革難以推進的困境，歐盟委員會甚至考慮起草新的改革方案來取代共同存款保險計劃。?由烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）領導的歐盟委員會更加關注氣候變化等議題，?因此EMU改革議題在一定程度上被邊緣化，也使得EMU改革進程進一步放緩。

第二，改革的談判進程十分曲折，各方在一些議題上難以達成共識，導致改革方案未能完全實施。盡管歐盟內部對改革存有共識，但是由于相關議題具有較強的敏感性，加之不同行為體在改革目標、具體方案和時間安排上存在諸多分歧，使得改革難以全面推進。歐盟內部在改革方案上的分歧甚至使相關談判退回到一些改革是否有必要進行的爭論中。歐盟現行規定和決策方式要求所有行為體必須就改革細節達成一致后才能宣告改革方案得以通過，但現實情況則是歐盟內部在一些改革措施上僅達成原則性共識就已非常困難，試圖在所有細節上達成一致更是難上加難。正如有評論所指出，“EMU的改革常常在細節上或者甚至還沒有開始就宣告死亡”。

第三，EMU改革的有效性不突出，歐盟內部經濟發展差距拉大和經濟不穩定等問題仍然存在。在EMU建立初期，一些對該聯盟持積極態度的人認為，單一貨幣的實行將有助于歐盟內部快速實現經濟趨同的目標，?但是，EMU成立后歐盟內部經濟趨同不僅沒有出現，成員國之間的經濟發展差異反而更加明顯。?在認識到這一問題后，改革方案將促進歐盟內部經濟趨同作為重要目標，并且試圖通過建立深度融合的銀行與資本聯盟來加速這一進程。盡管如此，由于歐盟缺乏嚴格約束其成員國的工具，改革方案難以有效實施，EMU存在的不足也尚未得到明顯改善。克勞迪烏斯·格拉納（Claudius Gr?bner）等人的研究表明，歐元區內兩極分化趨勢在持續，這意味著歐元區國家在宏觀政策和發展模式上的差距都在拉大，上述事實也推動了歐元區內的“去一體化”（disintegration）趨勢。

（二）歐洲經濟與貨幣聯盟遭遇改革困境的原因

EMU改革遇到的進展緩慢、完成度不高和效果不明顯的困境，與其多層治理體系存在的結構性問題存在密切關系。

第一，不同主體之間的改革目標存在較大差異，難以達成一致，使得改革進程無法順利推進。EMU改革的最初動力在于歐債危機后歐盟內部形成的改善原有經濟與貨幣聯盟的共識，但是不同行為體在具體的改革目標和方案上卻有各自的政策偏好。首先，歐盟委員會等超國家機構對改革的總體偏好表現為深化歐洲經濟一體化進程并加強在歐盟層面的治理與監管等。其次，作為“債權人”的歐盟成員國，如德國和荷蘭等主張加強EMU內部的經濟監管措施，以此減少因“債務人”國家經濟波動外溢而產生的消極影響。再次，以意大利和希臘為代表的“債務人”國家更希望通過改革加強EMU責任和風險分擔的功能，以此減少自身面臨的經濟壓力。不同行為體在改革目標上的分歧，使它們難以就改革方案達成一致，阻礙了改革的推進。

歐盟不同行為體所堅持的不同改革目標，與其各自的身份、在歐盟經濟治理中所處的地位以及所追求的利益密切相關。首先，歐盟委員會等超國家機構作為成員國為減少交易成本而被授權的“代理人”，一旦得到授權，便傾向于作為統一的行為體追求歐洲一體化的深入發展。?在EMU改革上，歐盟委員會主張的加強歐盟層面的監管等改革方案就體現了這一點。此外，歐盟委員會和歐洲央行等機構并不是歐盟成員國的“被動代理人”（passive agents），其在建立后會形成自身的制度和政策偏好，并存在追求自身權力擴大的傾向。?例如，歐盟委員會追求建立歐元區財政部等改革措施，就體現出其擴大自身權力的傾向。其次，在歐盟成員國層面，它們一方面具有通過授權代理機構實現經濟發展的共同偏好，另一方面也會受到利益沖突、國內政治等因素影響而產生意見分歧。例如，在財政政策上，被稱為“歐豬四國”的意大利和西班牙等國與主張謹慎節儉的丹麥等北歐國家長期存在矛盾和分歧。再次，對歐洲經濟和社會委員會等歐盟利益集團而言，他們代表的是各自所在的特殊利益群體的利益，并支持對其有利的改革方案，如通過支持歐洲穩定機制來降低潛在經濟風險等。歐盟不同行為體在改革偏好上的不同，加深了歐盟經濟治理中的分歧，同時也造成了不同改革目標相互交織和矛盾的復雜局面。

第二，多層治理體系下EMU中不同行為體的權力分布較為分散，缺乏集中統一的領導，這造成了成員國分歧無法彌合以及改革方案難以完整實施的局面。在多層治理體系下，歐盟委員會和各成員國享有不同的權利。具體來說，在EMU改革問題上，歐盟委員會通過設置議程和制定改革方案來發揮作用;由歐盟各成員國財政部長組成的經濟和財政部長理事會則在歐洲議會的協同下，對歐盟委員會提交的改革議案進行審理并決定是否采用，歐洲議會也可以參與到對歐盟委員會議案的審議中。在政策制定階段，由歐元區國家財政部長組成的歐元集團負責提供戰略指導并主導深化歐元治理結構的談判。EMU改革的最終決策由歐盟成員國領導人在歐元峰會上作出。在EMU的改革過程中，歐洲央行主要扮演參與者和改革顧問的角色。?由此可見，EMU的改革成果事實上可被視為享有不同權利的上述行為體談判和妥協的結果。

EMU的多層治理體系主要從兩個方面對改革方案實施的完整度產生了消極影響。首先，歐盟委員會只享有議程設置的權力，而不具備最終決策權，因此其提出的改革方案未能得到完全實施。根據歐盟成員國領導人在歐元峰會上的決定，歐盟委員會自2012年開始先后出臺了多個關于EMU改革的方案，?這些改革方案聚焦于經濟聯盟、銀行與資本市場聯盟、財政聯盟和民主問責四個方面，并涵蓋大量相關的改革措施。但是，在改革的政策決定階段，歐盟成員國領導人往往只采納他們感興趣的改革建議，如加強對歐元區的財政監管和建立銀行與資本市場等，而忽略歐盟委員會提出的其他建議。?盡管歐盟委員會提出的一些改革措施有其合理性，但是由于其沒有最終決策權，導致這些改革措施只能流于空談，并且造成了改革方案無法完全得以實施的局面。其次，歐盟成員國在改革方案的決策上影響力較強，使得采取哪些改革措施在一定程度上依賴于成員國的偏好，這對改革進程造成不利影響。盡管EMU一體化的程度不斷加深，但是歐盟成員國仍然在很大程度上保留了制定財政政策的權力，成員國在涉及EMU改革的決策上也具有絕對的影響力。事實上，EMU的最初建立就被看作是德國和法國兩個大國主導和妥協的產物，?德國和法國的偏好也在EMU的運行中發揮著持續的影響力。盡管如此，隨著EMU的發展及其決策方式的轉變，德、法兩國在經濟一體化中的領導力卻受到一定沖擊。例如，德國和法國于2018年提出要建立真正的歐元區預算，但是這一倡議因遭到其他成員國的反對而不了了之。不同于歐元區預算，歐盟成員國最終決定建立“融合與競爭力預算工具”（Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness）以實現歐元區經濟穩定的目標。但在實際操作中，如在歐盟為了應對疫情沖擊所制定的經濟復蘇計劃中，該政策工具卻并沒有得到運用。?絕對領導力的缺乏，使歐盟成員國的分歧更加難以協調，它們也很難就一些重要且敏感的改革議題達成一致，這造成了改革不斷推遲和完成度不高的局面。

第三，不同行為體責任的分散，造成民主問責和監管的困難，同時也弱化了EMU改革的實施效果。事實上，EMU內長期存在民主問責缺失的現象。例如，在歐債危機發生后，EMU作出了一系列錯誤反應，如提高利率、簽訂過于復雜和缺乏實用性的財政協定等，?但是，EMU內責任的分散導致很難對某個具體機構問責。這一事實說明，由于缺乏嚴格的民主問責制度，歐盟委員會和歐洲央行并不需要像成員國政府一樣過多考慮由政策失誤而帶來的問責問題，這也降低了它們為制定錯誤政策所需付出的代價。

面對由民主問責缺失引發的合法性質疑，歐盟委員會在改革方案中推出了加強民主問責的措施，但是，加強民主問責仍面臨困難。首先，在EMU改革過程中，雖然歐盟委員會和歐洲央行直接對歐洲議會負責，但是由于歐盟機構之間政策偏好接近、歐洲議會自身合法性缺失以及其在歐盟政策制定中影響力的邊緣化等問題，導致歐洲議會對歐盟委員會等機構的問責效果并不明顯。其次，歐盟委員會和歐洲央行在改革方面擁有專業知識，這使它們掌握了其他行為體所不掌握的信息，這進一步加大了對其進行民主問責的難度。再次，盡管歐盟法律明確要求要保證決策的透明度，但EMU的很多改革政策從制定到實施仍有很多環節處于相對保密的狀態，仍然具有不透明的特點。?在歐債危機爆發之際，歐洲央行將自己的使命宣言從“我們的使命在于為歐洲公民服務”改成了“我們的使命在于為歐洲人民服務”，這一字之差反映出歐洲央行希望同歐盟民眾建立起類似成員國政府和其民眾之間的紐帶。?但是，這一宣言的變化并未改變歐洲央行在專業知識上的壟斷地位，同時也無法說明歐洲央行政策透明度的增加。

由于缺乏對成員國嚴格的監督和管理制度，EMU內針對成員國的民主問責也存在缺失。例如，盡管改革最初的目的之一在于減少由成員國債務過高而在歐元區內產生的廣泛消極影響，但是《穩定與增長公約》的規定并不能有效阻止一些成員國實行導致過高的政府債務的政策。歐盟委員會在2019年11月公開指責法國、西班牙和意大利三國實施了導致公共債務過高的政策，其中，意大利的債務比例高達136%。?盡管歐盟對違規的成員國“點名批評”（name and shame），但是這并不足以阻止成員國采取違背歐盟規定的政策。因此，由于EMU缺乏有力的監管措施，其很難對違反歐盟目標的成員國問責，這進一步加劇了EMU改革方案難以有效實施的困境。

結束語

歐債危機發生后，對EMU進行改革是歐盟政治議程中最重要的內容之一。自2015年改革啟動以來，歐盟對EMU的改革取得了一定的積極成果。改革使EMU原有的多層治理體系得到了提升，這對于促進歐盟的經濟恢復和發展、幫助歐盟應對經濟危機等挑戰具有積極影響。但是，改革也面臨著由多層治理體系中存在的權力和責任分散等問題引發的困境，這些困境對EMU改革的不利影響不容忽視。

就改革前景而言，多層治理體系下EMU改革的不確定性十分突出。雖然未來改革有望延續其在減少歐元區經濟風險等方面的做法，但是權力和責任的碎片化問題仍將對改革造成困擾。正因如此，EMU的改革前景并不像歐盟領導人所宣稱的那樣樂觀。國際貨幣基金組織的一項報告甚至指出，EMU不僅沒有實現其促進成員國經濟趨同的目標，還缺乏行之有效的改革措施，因此，對于歐元區成員國而言，退出歐元區不失為一種提前進行避害的選擇。?不僅如此，歐洲一體化進程中的其他因素也可能會影響EMU的改革前景，如英國脫歐、歐洲右翼民粹主義勢力的上升、歐盟在疫情沖擊下經濟復蘇乏力等，都可能對EMU改革產生不利影響。EMU改革能否幫助歐盟克服其經濟治理中面臨的結構性問題，并使其真正獲得應對潛在經濟危機風險的能力，仍有待時間的檢驗。

多層治理體系下的EMU改革，為人們認識多層治理與歐洲一體化發展的關系提供了重要案例。作為歐洲一體化最具代表性的成果之一，EMU的改革受到多層治理體系的什么影響，是對歐洲一體化進程中多層治理模式的必要性和有效性的最好檢驗。多層治理模式在提高歐盟政策的民主化和多元化程度，以及減少決策失誤等方面具有顯著優勢，但是多層治理中存在的問題也可能成為EMU改革的障礙。歐盟作為世界上最成功的地區一體化組織，其發展進程也面臨著多種多樣的挑戰。在歐盟面臨的挑戰之中，由成員國對出讓國家主權的顧慮和其國家利益偏好沖突造成的挑戰最為突出，多層治理架構下歐盟成員國對EMU改革的分歧就根源于此。因此，多層治理模式并不足以支撐歐洲一體化順利向前發展，如何平衡好不同層次及行為體之間的偏好差異將是未來歐洲一體化發展的關鍵。

[責任編輯：楊 立]