合肥都市圈基本公共服務一體化測度分析

孫 悅，項松林，2

(1.安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601；2.安徽建筑大學 城市管理研究中心，安徽 合肥230601)

以城市群、都市圈為依托實現區域協調發展是新時代國家發展的重大戰略之一。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有高品質的城市生活。”[1]改革開放40多年來，我國已經形成了城市群—都市圈—大中小城市協同發展的新空間格局[2](P1)。都市圈是城市群的核心區域，是促進區域高質量一體化發展的重要引擎，是推動大中小城鎮協調發展的突破口[2](P3-7)，在我國新型城鎮化總體格局中具有承上啟下的重要地位與作用。

合肥都市圈是長三角城市群五大都市圈之一，包括合肥市、淮南市、六安市、滁州市、蕪湖市、馬鞍山市、蚌埠市、桐城市(縣級市)，區域面積占全省的40.6%，人口占全省的43.2%；2019年，合肥都市圈實現地區生產總值23402億元、財政收入3440.7億元,分別占全省的63.1%、60.3%，是支撐全省發展的核心增長極。在《中國都市圈發展報告(2018)》中被評定為發展型都市圈,僅次于2個成熟型都市圈(都市連綿區)[2](P83)。近年來，合肥都市圈從“省會經濟圈”(2007)、“合肥經濟圈”(2011)到國家級“合肥都市圈”(2016)不斷擴容與升級。2020年，《合肥都市圈一體化發展行動計劃》印發實施，并明確提出：“著力推進基礎設施、科技創新、產業發展、開放合作、生態文明、公共服務、城鄉統籌、市場體系等領域一體化，加快都市圈同城化步伐，深化與長三角都市圈協調聯動，建設具有較強影響力的國際化都市圈”[3]，合肥都市圈進入推進一體化發展新時代。

推進基本公共服務一體化是實現區域一體化高質量發展、高效能治理的關鍵環節，是立足新發展階段、構建新發展格局、貫徹落實新發展理念的內在要求。相較于其他領域的一體化，基本公共服務一體化具有基礎性與先導性，同時又是最為薄弱的短板與弱項。目前，國內外有關都市圈同城化或一體化的研究主要聚焦于交通一體化、產業一體化、市場體系一體化、科技創新一體化等方面，而基本公共服務一體化方面關注的不多，實證的測度分析更少。有鑒于此，本文擬對黨的十八大以來合肥都市圈基本公共服務一體化水平進行測度分析，揭示其存在的問題與緣由，并在此基礎上提出相應的對策建議，以期進一步推動合肥都市圈高質量一體化發展。

一、指標體系的建構和實證分析

(一)評價指標體系和研究方法

1.指標體系建構

基本公共服務是由政府主導，保障全體公民生存和發展基本需要，與經濟社會發展水平相適應的公共服務。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務[4]。公共服務一體化是要將一定范圍內的公共服務可及化、均等化、便利化推進到區域之間(如都市圈、城市群)，在更大區域范圍內優化配置公共服務資源，逐步實現公共服務標準統一、水平趨衡 、待遇互認、便利共享、政策協同與制度并軌[5]。為了保證實證結果的可比性和合理性，本文的研究對象是合肥都市圈其他七個地級市，不包含桐城市(縣級市)，并且借鑒有關學者基本公共服務一體化指標體系與方法[6-8]，采用綜合評價法建構指標體系，對合肥都市圈基本公共服務的基本狀況、一體化發展水平及其存在的問題進行分析。基于數據的科學性、完整性、可獲得和可操作原則，經過篩選后建構了四個一級指標和19個二級指標，如表1所示。其中一級指標代表了基本公共教育服務一體化、基本社保與就業服務一體化、基本醫療與衛生服務一體化、基本公共文化服務一體化，分別反映了學有所教、勞有所得、老有所養、病有所醫、文體有獲等民生愿景；二級指標則是對評價對象做進一步描述，如財政支出中教育支出占比、人均擁有社會保障和就業財政支出、每萬人擁有衛生機構數等。本文的數據來源于2013—2020年《安徽省統計年鑒》、各市的統計年鑒以及相應年份《國民經濟與社會發展統計公報》。

表1 合肥都市圈基本公共服務一體化評價指標體系

2.研究方法

第一步，運用熵值法確定各指標權重,并測度2012—2019年合肥都市圈基本公共服務水平，計算步驟如下：

其中，Mj為xij最大值，mj為xij最小值；Xij表示第i年的第j個評價指標值。

(5)差異性系數計算：gj=1-ej

(7)運用評價指標權重wj，與無量綱化后的數據Xij相乘。

第二步，采取基尼系數測度基本公共服務一體化程度。

鑒于合肥都市圈基本公共服務多處于中等發展水平，本文選擇對中等水平觀察值的變化相對敏感的基尼系數來衡量基本公共服務一體化程度[6]。基尼系數是反映數據離散程度的一個重要指標，由此測算出的基本公共服務一體化系數越小，表明均等化程度越高。計算公式如下：

其中，N是都市圈內城市數量，μ是基本公共服務水平平均值，xj和xi是各城市的基本公共服務水平。

(二)實證分析

1.合肥都市圈基本公共服務發展水平分析

圖1 合肥都市圈基本公共服務一體化水平趨勢

表2 合肥都市圈各市基本公共服務發展水平

如圖1所示，黨的十八大以來，合肥都市圈基本公共服務發展水平總體呈上升趨勢，且發展速度較快，尤其在“十三五”時期一體化表現出強勁趨勢。2016年5月，《長江三角洲城市群發展規劃》明確將合肥都市圈作為長三角五大都市圈之一，標志著合肥都市圈上升為國家發展戰略。2016年12月蕪湖市和馬鞍山市納入合肥都市圈，2019年9月蚌埠市加入合肥都市圈。隨著合肥都市圈的能量級和首位度的不斷提升，基本公共服務正在加速一體化進程。

從各成員城市來看(見表2)，2012—2019年合肥、蕪湖、蚌埠、六安、滁州市等基本公共服務水平發展態勢良好，一直處于穩步上升水平，其中合肥尤為突出，2018—2019年期間，基本公共服務水平出現激增。馬鞍山市2012年統計數據很高，2013—2015年穩步提升。淮南市的情況較為特殊，“十二五”時期的數據優于“十三五”時期。通過比較分析可以發現，合肥和六安兩市的基本公共服務水平較高，其中“合六經濟走廊”建設將合肥與六安聯系得更加緊密，經濟的發展又推動了基本公共服務水平的提升；蕪湖、蚌埠和滁州三市的基本公共服務一體化水平高于合肥都市圈的總體水平，圈內正在以小范圍的一體化來推進都市圈整體一體化。

2.合肥都市圈基本公共服務一體化程度分析

圖2 合肥都市圈基本公共服務一體化水平趨勢分析

從圖2中總體基尼系數來看，2012—2017年處于穩步下降的趨勢，2017年后又緩慢升高。基尼系數的升高意味著差距在拉大，反之則意味著差距在縮小。這表明合肥都市圈基本公共服務一體化水平在2012—2017年期間穩步提高，而在近幾年一體化水平又出現了擴散的趨勢。總體來看，合肥都市圈整體在朝著一體化方向發展，主要原因：首先是各成員城市建立了常態化的黨政領導會商、部門對接聯動制度，構建了比較成熟的區域合作機制；其次是制定并實施了一個總體發展規劃、六大部門發展規劃、多個專項規劃的“1+6+N”規劃體系，簽訂了公共服務一體化等多個項目。

從各分項來看，基本公共教育呈現升升降降的波動變化，不過除2016—2018年間，基本公共教育的基尼系數基本處于總體水平以下，這表明合肥都市圈基本公共教育服務一體化水平較高。在基本社保與就業方面，2016年之前呈現穩步下降的態勢，但仍處于總體水平以上；盡管在2016—2019年又緩慢上揚，差距有擴大的傾向，但處于總體水平以下，表明基本社保與就業在“十三五”時期有較大發展與改進。基本醫療衛生圍繞總體水平反復波動，但整體處于下降的趨勢，尤其在“十三五”時期，一體化水平表現更高。需要注意的是，基本公共文化變化趨勢與基本社保與就業方面類似，在“十二五”時期穩步下降但處于總體水平以上，“十三五”時期又逐漸上升且后期高于總體水平，這表明合肥都市圈在基本公共文化方面差距較大，一體化水平較低，是制約合肥都市圈基本公共服務一體化發展的主要壁壘。比如，合肥2019年在公共文化上的財政投入是107347萬元，而淮南僅僅只有22356萬元。

二、合肥都市圈基本公共服務一體化發展面臨的問題

盡管黨的十八大以來合肥都市圈在基本公共服務一體化方面取得了較大進展，但一體化整體水平較低，公共服務區域發展不均衡、標準不統一、供給能力不協同、體制機制不健全等問題較為突出。具體地說：

(一)基本公共服務區域發展不均衡

通過表2可以得知，合肥都市圈各市之間的基本公共服務水平還存在著很大的差距。以2019年為例，合肥和六安兩市基本公共服務水平較高，分別為82和88水平值，處于第一方陣；蕪湖、蚌埠兩市的基本公共服務水平一般，均為78水平值；而淮南市和馬鞍山市的基本公共服務水平較低，分別為53和41水平值，尤其是淮南的基本公共服務水平近三年出現了零增長。造成各地之間基本公共服務水平不均衡的主要原因還是經濟發展的非均衡造成地區間橫向財力差距，以及實施分稅制后地方政府有更大的自由裁量權按照本地的需要提供公共服務，由此導致公共服務供給水平不一。

(二)基本公共服務供給能力不協同

合肥都市圈基本公共服務發展不平衡的最直接原因是經濟發展水平與財政能力不平衡，這直接導致供給能力不協同。比如，以2019年人均財政教育經費、人均社會保障和就業財政支出為例，合肥市為0.25萬元、0.12萬元；蕪湖市為0.2萬元、0.15萬元；蚌埠市為0.15萬元、0.12萬元；馬鞍山市為0.16萬元、0.14萬元；六安市為0.14萬元、0.1萬元；淮南市為0.12萬元、0.12萬元；滁州市分別為0.17萬元、0.12萬元，“財力”差別很明顯。同時這也反映出當前我國基本公共服務供給方式的共性問題：政府供給模式“主導”與“中心”，社會化、市場化的供給模式的“邊緣”與“跛腳”。盡管近年來我國大力鼓勵與支持公共服務外包、社會組織承接公共服務，但政府購買公共服務內卷化問題突出[9]。

(三)基本公共服務標準不統一

除經濟發展水平、財政收入等因素之外，影響與制約合肥都市圈基本公共服務區域發展不平衡、供給能力不協同的另一個重要原因是缺乏規范統一的標準體系、標準化的管理以及頂層設計。首先，缺乏頂層設計，沒有制定合肥都市圈基本公共服務一體化專項發展規劃。其次，缺乏標準體系，沒有制定合肥都市圈基本公共服務標準，無法引導和協調“地方標準”。最后，缺乏標準化的管理。在經濟發展水平以及利益藩籬與行政壁壘的約束下，各市優先考慮本市居民對基本公共服務的需求，公共服務資源更多在本市間流動，在待遇互認、便利共享上主動作為不夠。

(四)基本公共服務體制機制不健全

當前，我國主要是按照行政等級配置公共資源與公共服務，體制機制問題是更深層次的原因。盡管合肥都市圈各城市政府在教育、醫療、社保等基本公共服務領域有廣泛的合作，但是一體化的公共服務決策機制、協調機制、供給機制、激勵機制、監督機制尚未建立，區域之間的資源要素的聯通性、流動性協同性與一體化的程度還有很大的距離。而這些問題的背后是空間“圍墻”、利益藩籬與行政壁壘等瓶頸制約，它們是影響都市圈高質量一體化發展的共同性的結構性難題。

三、推進合肥都市圈基本公共服務一體化的對策建議

隨著《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》的出臺，我國進入了都市圈元年。合肥都市圈作為長三角五大都市圈的重要組成部分，是安徽融入長三角的橋頭堡。基本公共服務協同一體正是長三角高質量一體化發展中最基礎、最復雜的環節之一。因而“十四五“時期，更要立足長三角一體化戰略謀劃和協同發展都市圈，堅持問題導向與目標導向，大力破解合肥都市圈公共服務一體化的瓶頸制約，建立健全縱橫結合的財政轉移支付制度、規范統一的標準體系、多元協同的供給模式、高效務實的治理機制、強化合肥都市圈和南京都市圈聯動發展。

一是探索縱橫結合的財政轉移支付制度。作為最重要的區域補償政策工具，財政轉移支付制度有助于區域間的財政能力平衡與公共服務水平均衡。為推進合肥都市圈基本公共服務一體化，建議在逐步完善縱向轉移支付機制基礎上，探索建立都市圈橫向財政轉移支付機制，實行縱向和橫向相結合的轉移支付模式；同時通過先富幫后富，以制度化形式定向援助、對口幫扶發展比較薄弱的都市圈，逐步縮小區域財力差距，通過財力的適度均衡推進基本公共服務一體化[10]。除此之外，針對轉移支付制度規范性弱、透明度低、穩定性差、法律支撐和保障不到位，需要滬蘇浙皖一市三省的立法部門共同協商，完善相關法律法規對其予以規范，將其納入法治軌道。

二是建立規范統一的公共服務標準體系。一般認為，基本公共服務的標準包括服務對象、服務內容、服務標準、支出責任、牽頭負責單位等方面的主體內容和實施機制。“十四五”時期，合肥都市圈要認真貫徹落實《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》與《國家基本公共服務標準(2021年版)》，依據長三角區域經濟社會發展、城市空間規劃和文化環境特征，具體制定《合肥都市圈基本公共服務標準》，明確人民群眾基本公共服務的權利清單、政府的責任清單，實現域內公共服務標準的互認與對接，從而促進合肥都市圈與長三角其他城市公共服務資源的有序流動和有機融合[11]。同時，要加強標準化管理，強化供給能力建設，持續開展基本公共服務質量達標行動，以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化。

三是完善多元協同的公共服務供給模式。一般地看，公共服務供給模式有三種基本類型：政府供給模式、市場供給模式、志愿供給模式。當前，我們基本上就糾偏了公共服務單一化的供給方式，但多元化的供給模式還較低端，市場化的、社會化的供給模式嚴重發育不良，政府購買公共服務存在較突出的內卷化問題。因此，“十四五”時期要根據都市圈經濟社會發展實際，對公共服務的類型、范圍要進行合理分類，探索多樣化的公共服務供給模式；要根據不同的公共服務領域，靈活運用合同外包、公私合作、政府補助、憑單制等多種公共服務購買方式；要積極培育政府購買公共服務的承接主體，強化政府購買公共服務法律規制。

四是健全高效務實的公共服務治理機制。首先，要做好一體化頂層設計。按照區域經濟社會一體化的發展思路對合肥都市圈公共服務進行前瞻性、系統性、整體性規劃，比如，要在《合肥都市圈一體化發展行動計劃》的基礎上，規劃編制《合肥都市圈基本公共服務一體化發展專項行動計劃》，明確合肥都市圈基本公共服務一體化的總體要求、基本原則、發展目標、重點任務、保障支撐與配套措施。其次，要依托一市三省信息共建共享打造合肥都市圈基本公共服務一體化服務平臺。一體化的服務平臺既包括具有較高規劃與層次、較強統籌性與協調性的實體性組織機構，也包括智慧化治理的“互聯網+”服務平臺。再次，要建立合肥都市圈基本公共服務一體化體制機制。要著力破除物理空間、利益空間、體制空間障礙，構建協同的責任體系、精準的反饋體系、完備的法律規范體系、嚴密的質量監督體系，推動公共服務資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉型變遷。最后，要改進合肥都市圈基本公共服務一體化政策舉措。要圍繞補短板強弱項，在基礎教育、醫療衛生、就業和社會保障等民生重難點領域，加強制度創新與政策協同力度。

五是強化合肥都市圈和南京都市圈聯動發展。《南京都市圈發展規劃》的批復將合肥都市圈和南京都市圈推上了最緊密的合作平臺，建設好南京都市圈、培育好合肥都市圈，以此推進長三角基本公共服務一體化具有重要意義。一方面要充分發揮合肥綜合性國家科學中心的作用，輻射和吸引周邊城市，推動合肥國家實驗室與蘇南自主創新示范區協同合作，逐漸縮小城市間的差距，尤其是平衡城市間的基本公共服務水平。其次，深化南京和合肥兩個中心城市在產業創新的協同發展，以產業拉動安徽、蘇中、蘇北地區經濟水平提高，進而提升兩個中心城市公共服務發展。另一方面，要積極落實《國家綜合立體交通網規劃綱要》中提出的以上海、杭州、南京為中心聯動合肥、寧波建設長三角樞紐群，推進南京和合肥市域鐵路向圈內其他成員城市延伸，逐步形成以兩大都市圈城際軌道為主的便捷交通網絡，進一步提升區域內公共服務要素流通速度[12]。