論監察權監督機制的完善

摘要：對監察權進行再監督不僅是推進全面依法治國的內在要求，也是保障監察權良好運行、維護公民權利的關鍵環節，面對監察權監督機制中黨委監督效能不高，人大監督流于形式，司法監督難以發揮作用，內部監督不成熟，民主、社會、輿論監督效果不明顯的現實狀況，可以從堅持和完善黨委監督，強化人大監督效能，增強司法監督力度，優化內部監督機制，保障公眾監督實現等方面著手完善監察權監督機制。

關鍵詞：監察權;權力監督;監督機制

2018年3月，全國人大審議通過《憲法修正案》和《監察法》，規定各級監察委是國家監察機關，專司監察職能，確立了監察委的法律地位和職權。為法治反腐的縱深推進提供了堅實的制度保障。但萬古不易的規律告訴我們，一切有權力的人都容易濫用權力。因此如何對監察權的行使和運行實施科學、有效的再監督，是監察制度發展過程中需要重點關注的問題。本文試圍繞如何發展和完善監察權監督機制展開討論。

一、完善監察權監督機制的必要性

監察委的設立很好的鞏固了黨的十八大以來在反腐領域取得的豐碩成果。但權力具有天然的侵犯屬性，在運行過程中，會按照自己的規律不斷發展下去，超出立法者設立這一權力的本意，監察權亦是如此，因此注重對監察權的監督，不僅是推進全面依法治國的內在要求，也是保障監察權良好運行，維護公民權利的關鍵環節。

第一，推進全面依法治國的內在要求。推進全面依法治國強調任何組織和個人都需要信仰、尊重法律，按照法律的要求來辦事。監察委作為推進反腐倡廉建設、規范權力公平公正行使的國家機關，自然也需要正確理解法治的意義，堅持以法律為依據，不徇私枉法，提升監察權威性。

第二，規范監察權運行的題中之義。盡管在我國政體結構中，監察委與行政機關、檢察機關、司法機關相互之間沒有隸屬關系，法律地位平等。但由于監察委的職責是對“一府兩院”及其公職人員進行監督，因此實踐中監察委的地位實際上高于其他機關。一旦對監察權的管理和控制不到位，就容易出現監察權不當干預行政權和司法權的現象，擾亂正常的權力運行秩序。在此意義上，完善監察權監督機制，能夠確保監察委在職責范圍內正確的行使監察權。

第三，尊重和保障人權的現實需要。習近平總書記在十九大上明確指出，要加強人權的法治保障，而尊重和保障人權的關鍵即在于如何約束權力。《監察法》賦予了監察委監督、調查和處置等多項職能，這些職能的行使與公民的人身和財產權利聯系緊密，一旦監察權被濫用會直接損害公民的基本權利。因此對監察權進行監督一方面能夠保護被監督公職人員的基本權利不受侵害，另一方面也能保障所有公民的基本權利不受侵害。

二、完善監察權監督機制的緊迫性

第一，黨委監督效能不高。在《監察法》實施的過程中，黨委對監察權運行的監督發揮著不可或缺的作用。但黨政合署改革導致黨委監督陷入了“同體監督”的困境。在兩套牌子、一班人馬的合署辦公體制之下，紀委與監察委在人員、機構和職能上產生了深度融合，因此黨委對監察權的監督無異于“左手管右手”，表現出一種黨在監察委內部自我監督的特征，導致監督低效化、無效化，影響監督作用的發揮。

第二，人大監督流于形式。《監察法》第53條明確規定人大有權通過聽取、審議專項工作報告以及組織執法檢查、詢問、質詢的方式對監察委進行監督。但一方面，該條所規定的監督方式相對匱乏，并且缺乏配套的程序性規則，制度規范的缺失在很大程度上限制了人大監督的開展;另一方面，人大監督的方式普遍存在剛性不足的問題，盡管人大問責機制具有極高的權威性，是增強監督效果的重要保障。但實踐表明人大問責機制的作用并沒有充分發揮，難以對監察委形成有效的約束。

第三，司法監督難以發揮作用。目前《監察法》只在第4條第2款原則性的規定了監察委與檢察院、法院之間相互配合、制約的關系，并未進一步說明應該如何配合，如何相互監督以及如何把握配合與監督的界限，存在立法空白。導致實踐中監察委與檢察院、法院在處理相互之間的關系時，更強調相互之間的配合而非監督，司法監督力度遠遠不足。

第四，內部監督不成熟。監察委的內部監督主要包括上級對下級的監督以及內部監督部門的監督兩方面。首先，在雙重領導體制之中，下級監察委在案件查辦過程中要向上級報告，使用留置等措施要經上級批準或備案，但在缺乏完備監督機制的情況下，上級監察委受管理成本、信息不對稱等因素的影響，監督難度較大，監督效果并不理想;其次，為了加強監察委的內部監督，監察委設立了紀檢監察干部監督室與案件監督管理室等在內部對監察活動進行監督，但監察委和大部分監察人員“監督者”的思想觀念根深蒂固，自身接受監督的意識并不強，上述內部監督部門的中配置的監督力量也比較薄弱，實踐中存在不愿監督、不敢監督的問題，很難監督到位。

第五，民主、社會、輿論監督效果不明顯。《監察法》第54條規定，監察委要依法公開監察工作信息，同時接受民主、社會以及輿論監督。但一方面，上述監督方式順利開展的前提是監察工作信息的公開，而該規定對于信息公開的內容、方式、程序都沒有進行詳細的規范，導致監督被虛化;另一方面，該規定對于監督路徑語焉不詳，尤其是當社會公眾發現監察案件中的問題時，目前反映問題的渠道和路徑并不暢通，加之往往無法及時得到信息反饋，因此對問題的持續關注度不足，監督效果自然也并不明顯。

三、完善監察權監督機制的路徑

一套成熟完備的監察權監督機制通常需要具備三個條件，一是對監察權的運行能夠實現全方位的監督，二是具有明確的法律法規作為支撐，三是外部與內部監督能夠相互銜接補充。隨著監察權在國家治理體系中地位和作用的日益凸顯，也應當以此為標準，推動監察權監督機制的日臻完善。

第一，堅持和完善黨委監督。首先監察委在行使監察權的過程中需要自覺接受黨的統一領導，但也要保障監察委的獨立性，防止職能融合帶來的黨委不當干涉的風險;其次應當推動黨委監督方式的法治化，通過立法明確黨委監督的方式，規范黨委監督的形式。最后應當加強對監察委領導干部的黨風建設。由于監察委紀委領導是由同一套領導班子負責管理，監察委的領導干部也都具有黨員身份，基于黨的政治地位，對監察委主要領導干部的監督應當更加嚴格，可以通過日常政治教育、以黨規黨紀嚴格約束等方式從根源上實現黨委對監察委領導干部的監督。

第二，強化人大監督效能。首先，應當建立健全專項工作報告制度，監察工作具有較強的政治性，通過專項報告的方式有助于人大了監察權運行的真實情況，盡管《監察法》規定了專項報告的制度，但沒有明確規定內容與方式，實踐中監察委沿用了《中華人民共和國監督法》中規定的通盤報告模式，難以突出監察工作的重點，自然也影響人大監督作用的發揮。其次，積極落實執法檢查，執法檢查是人大監督監察權運行方式中法律效力比較強的一種，也是最具針對性的一種，因此通過落實執法檢查，能夠強化人大問責機制，推動適應監察權運行規律的問責體系的發展，保障人大監督的效果。

第三，增強司法監督力度。一方面，充分利用好監察委與司法機關在工作程序中的權力分工關系。權力分工是我國人民代表大會制度的重要特征，監察委與司法機關在案件查辦過程中的分工協作在本質上也是一種監督，因此充分利用好二者之間的權力分工關系，保障各自應有職能的充分發揮，有助于實現對監察權的有效監督;另一方面，制定配套的具體規定。詳盡嚴密的監督程序以及實施細則是保證司法監督順利實施的關鍵，通過立法進一步明確監察委與司法機關之間配合與監督的邊界，才能夠真正發揮司法機關對監察權運行的監督作用，防止監察委在辦案過程中濫用權力。

第四，優化內部監督機制。首先應當強化監察人員的法治意識，樹立有權必有責，用權受監督的觀念，自覺接受內部監督。其次應當強化上級監察委對下級監察委的監督。建立上級監督下級的常規性機制，形成明確的追責體系，實現對監察權運行的科學管理;再次應當最大限度的保障內部監督部門在行使監督權過程中的獨立性，著力破解不愿監督、不敢監督的難題，最后還應當增強內部監督部門的人員和資源配置，提升監督能力和水平，確保內部監督適應形勢發展的需要。

第五，保障公眾監督實現 。陽光是最好的防腐劑，堅持讓社會公眾監督監察權，是防止監察權被濫用的重要方式。首先，監察委應當以積極開放的態度，積極在官方網站、微信公眾號、微博等信息平臺上及時發布監察工作信息，暢通社會公眾獲取監察工作信息的渠道;其次對于社會公眾提出的問題，監察委需要高度重視起來，認真改進并及時回應，同時將相關問題的調查、處理情況及時發布在信息平臺上，切實保障社會公眾的監督權利，實現對監察權全方位的監督。

參考文獻：

[1][法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館2005年版，第184頁。

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[3]習近平：《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日，第1版。

[4]劉暢：《權力結構視域下的國家監察體制改革與優化》，載《行政論壇》2020年第5期。

作者簡介：

王祎潔，西北政法大學經濟法學院2017級研究生、西北政法大學黨內法規研究中心研究助理。

西北政法大學 經濟法學院