川渝兩地協同立法 優化營商環境的實踐與思考

鄒鋼

成渝地區雙城經濟圈建設，是推動“一帶一路”倡議和長江經濟帶發展、新時代西部大開發國家戰略走深走實的“點睛之筆”，是解決發展不平衡不充分問題、推動形成優勢互補高質量發展區域經濟布局的戰略之舉。

為充分發揮立法的引領和推動作用，川渝兩省市人大常委會及有關部門緊扣《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，創造性地做好地方立法工作，將優化營商環境條例作為川渝兩地區域協同立法首個項目，共同研究破解區域協調發展中的共性難題，著力推動形成公平、開放、共贏、可持續的發展新格局。

營商環境怎么“優”

“法治是最好的營商環境”，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出：“要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益。要用法治來規范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，通過市場化手段，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。”持續優化營商環境，既靠政策也靠法治，還要靠立法提供長效的、穩定的、可預期的制度安排。

近年來，黨中央、國務院圍繞推動政府職能轉變、深化“放管服”改革、實施行政執法“三項制度”、平等保護各類市場主體、推動經濟高質量發展等作出了一系列重大決策部署。2019年10月，國務院頒布優化營商環境條例，確立了優化營商環境的基本制度。為貫徹中央關于優化營商環境的新要求，地方需結合實際推進優化營商環境方面的立法，切實發揮地方立法配套、細化、補充、創制等作用，切實打通法律和行政法規實施“最后一公里”。在推動成渝地區雙城經濟圈建設重大戰略部署的大背景下，這項工作尤顯重要和緊迫。

去年以來，川渝兩省市人大常委會順勢而為、乘勢而進，及時啟動并協同推進兩地優化營商環境條例制定工作，期以地方立法著力推動營商環境真正“優”起來。這個過程中，兩地始終突出法治之意、密織法治之網、強化法治之力，廣泛征集企業和行業協會、人大代表、專家學者、有關職能部門等方面的意見建議，針對問題立法、立法解決問題，力求法規制度科學、有效、管用、可行。尤其對于市場主體反映強烈的那些痛點、難點、堵點問題，注重從“民心向背”和“企業角度”去考量法規內容，沖破思想觀念束縛、破除利益固化藩籬、清除體制機制性障礙，著力規范職能部門管理和服務行為，充分保護市場主體合法權益，進一步激發市場主體的發展活力。“法與時轉則治”，對實踐中證明行之有效的經驗做法，如“證照分離”改革、“一業一證”審批模式、政務服務事項“一網通辦”等，均及時上升為法規規范，但對實踐條件還不夠成熟、尚需探索試行的，則未轉化法規具體規定，審慎把握好立法的“定”與改革的“變”的關系。

協同立法怎么“同”

實施區域協調發展戰略是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要任務。“協同”作為一種治理方法，在國家治理能力和治理體系現代化大背景下越來越多地被提及。“協同”應用于立法，是因改革發展現實需要而在立法層面的創新與發展。重慶與四川在地理上山水相連，在文化上同出一脈，在發展上互融互通。黨中央作出推動成渝地區雙城經濟圈建設的重大戰略部署，要求更多更高質量的立法供給，進而推動川渝地區資源和優勢高效整合。川渝兩地開展優化營商環境協同立法，正是抓住重點和關鍵，回應這一工作大局要求，也是落實全國人大常委會提出的“圍繞區域發展戰略和特點做好協同立法”要求。

地方開展區域協同立法，并不是毫無依據地“聯手合作”或臨時“組團式”立法，也不僅僅是立法工作層面簡單的協作或交流，而應當是圍繞黨中央的重大決策部署來開展的協同立法。只有置于中央的決策部署之下，地方協同立法才有理有據、大有可為。川渝兩地攜手開展優化營商環境立法，主要目的就是服務于中央對“雙城經濟圈”區域協調發展的戰略定位、發展目標和重點任務，這是兩地開展協同立法的根本遵循。否則，協同立法既不符合黨中央的大政方針和立法政策精神，也有超越地方立法權限和空間效力之嫌。

開展區域協同立法，對于川渝兩地人大來說是一項全新的課題。攜手制定優化營商環境條例是川渝兩地協同立法首個項目，且具有系統性、綜合性、復雜性等特征。這需要創造性地開展立法工作，深入研究區域協同立法的目標性、聯動性、溢出性等因素，深入思考和探索實踐協同立法“如何做”“怎么同”等問題。在立法推進過程中，川渝兩省市人大常來常往、加強交流，互學互鑒優化營商環境及地方立法的有益經驗。2020年8月下旬，市人大法制委和常委會法制工委專程赴四川就兩地條例草案的篇章結構及重要制度設計進行了溝通交流;今年2月下旬，雙方聯合委托西南政法大學組織川渝兩地多所高校和社科院的專家學者就條例草案開展集中論證評估;針對社會各方面比較關注的優化政務服務、加強毗鄰地區合作等共性問題聯動開展研究，形成了立法合力，凝聚了有益共識。經過共同努力和充分溝通協調，今年3月下旬，川渝兩省市人大常委會分別審議通過了《四川省優化營商環境條例》《重慶市優化營商環境條例》，均從市場、政務、法治三個維度作了重點規范，共有30余個條款針對同類事項作出相近規定，實現了重要制度有機對接。一是在總則中對川渝兩地協同推進優化營商環境工作作出完全一致的規定，即加強毗鄰地區合作，促進要素自由流動，推進政務服務標準統一、異地通辦、監管聯合、數據共享、證照互認，完善執法聯動響應和協作機制，并實現違法線索互聯、處理結果互認等。二是針對重要具體事項，明確川渝兩地協作要求，如條例規定協同推進成渝科技創新中心建設，推進建立成渝地區“12345”政務服務熱線聯動機制，支持成渝地區行業協會商會溝通交流互認等。三是對同類事項作出相近規定，就擴大開放、市場準入、涉企收費、中介服務、創新免責、規范停產停業、營商環境評價等，均結合實際作出了相近的制度安排，便于有關方面一體遵循。

良法善治怎么“治”

立良法促進發展、保障善治，是立法工作孜孜不倦的追求。區域協同立法“協”是路徑方法、“同”是效果檢驗，協同立法恰是國家法制統一的內在要求，也可緩解國家法律供給在一定階段無法差異化兼顧各地之不足。

我國在一段時期實施區域非均衡發展戰略。中西部地區包括川渝兩地，相對東部沿海地區而言，發展底子薄，發展機會比較缺乏，發展要素未能集聚。

作為中國經濟的“第四極”，隨著《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的全面落實，川渝合作將進入高位推動、全面深化的新發展階段，可以預見川渝兩地開展協同立法的空間將越來越大，包括涉及營商環境方面的立法任務將越來越重。這均需要川渝兩地始終著眼有利于維護法制統一、有利于維護市場公平、有利于調動各方面積極因素的原則，著力清除妨礙“雙城經濟圈”社會生產力發展的體制機制障礙，切實發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用。包括適時協同開展涉及成渝地區雙城經濟圈建設相關領域的法規規章專項清理，聯手開展兩地優化營商環境條例立法后評估和實施效果評價，并及時對不適應改革發展大勢的法規規章予以修改或廢止等工作，確保地方立法始終緊扣中心、服務大局。

改革和法治如鳥之雙翼、車之兩輪。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，立法要主動適應改革發展需要。

栗戰書委員長指出：“關于保障和推動區域協調發展的立法，有的是全國人大的任務，有的省級人大可以先做起來。”地方人大創造性地開展協同立法，應堅持在法定權限和程序內推進。對川渝兩地今后的協同立法中，涉及超越地方立法權限范圍的事項以及需法律授權“先行先試”的問題，均須及時向全國人大常委會有關方面請示報告，主動爭取指導和支持，確保地方性法規立得住、行得通、真管用。協同立法也需要具體問題具體分析，對于協同立法中有關制度規定存在兩地差異化的問題，需正確、理性看待，在基本制度和重要制度相銜接協調的情況下，允許各方求同存異，促進差異化發展。

（作者單位：重慶市人大法制委）