鄉村振興背景下宅基地“三權分置”的困境以及對策研究

朱凡雨

摘? 要：隨著我國城鎮化進程的加快，農村人口大量向城市遷移，所以其使用的宅基地多被閑置。同時現有法律也限制宅基地的市場化流轉，造成資源配置的效率低下與農民權益性收益的缺失[1]。鄉村振興戰略提出了宅基地“三權分置”，為宅基地制度的改革指明了方向。目前我國對于“三權分置”的權利構造存在爭議，“資格權”“使用權”的定義不明確，相關法律規定存在沖突，易造成適用的疑難。因此，通過明確“資格權”法律定位，設置用益物權性質的“使用權”，完善相關的法律法規，方能較穩妥地促進宅基地制度的改革完成。

關鍵詞：宅基地使用權;資格權;使用權

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2021）05-00-03

鄉村發展是我國社會發展的重要一環，鄉村振興政策提出宅基地“三權分置”體現了我國對盤活鄉村經濟的重視。但是，我國目前對于“三權分置”有著不同理解，要想推進“三權分置”就要明晰其權利構造，結合一些地方試點經驗，探索“資格權”與“使用權”的實施路徑，明晰法律規定，既讓農民獲得保障，同時也開放農村市場，繁榮農村經濟。

一、宅基地制度——從“兩權分離”到“三權分置”的現實需求

（一）兩權分離實踐困境

“兩權分離”制度是指宅基地使用權歸農戶和所有權歸集體，這一概念自20世紀60年代首次提出并延續至今。通過“兩權分離”，農民對于宅基地的長期使用得到了保障，但是也限制了宅基地的靈活流轉[2]。隨著時代的發展，農村人口向城市流動，宅基地被大量空置，“兩權分離”的實踐面臨著現實困境。

第一，宅基地的限制流轉不利于資源有效利用。農村大量剩余勞動力進城打工，房屋的空置率很高，但是“兩權分離”的宅基地政策，具有很強的成員權性質，宅基地只能在集體經濟組織之間流轉，身份屬性被強化。這種流轉方式阻礙了第三方資本進入，極大地限制了宅基地資源的有效利用。

第二，宅基地無法抵押，不利于農村農業長期穩定發展。我國實行“房地一體”主義，且法律也禁止宅基地使用權的抵押，這就導致農戶是享有社會資源較為缺乏的群體，無法通過宅基地房屋抵押這種融資渠道獲取資金，既不利于農戶擴大生產或發展副業，也不利于提高農戶面對重大疾病、自然災害等突發事件的抗風險能力，對農村農業的長期穩定發展造成了一定阻力。

（二）三權分置的法律內涵

宅基地制度“兩權分離”的模式已經不適應時代發展，于是在2018年中共中央、國務院制定了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確提出了探索宅基地“所有權”“資格權”“使用權”三權分置的實施路徑[3]。探索出一條“所有權”歸集體、“資格權”歸農戶、“使用權”歸投資人的“三權分置”道路，目的是盤活農村的宅基地市場，既保留宅基地社會保障作用，同時也強化宅基地的財產屬性。“三權分置”創設了“資格權”，既讓宅基地繼續發揮其保障性的作用，也讓第三人沒有身份限制的利用宅基地。農戶也可以將房屋抵押，給予農民充分自主性，對于盤活閑置的農村房屋、增加農村的經濟活性都有價值。

二、宅基地“三權分置”法律的困境

（一）“資格權”的法律規定模糊

“資格權”是一個全新的概念，在以往法律規定中幾乎沒有提及，在學界也存在很大爭議，主要分為成員權說和宅基地使用權說。成員權說，即將“資格權”從宅基地使用權中抽離，使其只具有身份性;宅基地使用權說則是將“資格權”直接定義為現有的“宅基地使用權”。

第一，成員權說。成員權說將“資格權”直接認定為身份性的權利，將流轉權利讓渡出去，看到了目前宅基地流轉的必要性，一定程度上有利于宅基地更高效的流轉。但是成員權說在農民權利的保障上存在不足，農戶所謂的“資格權”極易虛有化。在實踐中如江西省余江縣的農戶退出宅基地模式，該模式下農戶若自愿放棄宅基地使用權，集體組織便重新分配收回的土地，按照規劃調整為建設用地或復墾為農用地。農戶如果將宅基地使用權轉讓，就只剩下成員權，很容易出現集體侵占農民權利的現象，這也與“三權分置”政策的社會保障功能相背離。另外，我國法律對于成員權的定義并不清晰，與宅基地亦無關聯，存在法律銜接的問題。

第二，宅基地使用權說。宅基地使用權說中“三權分置”中的“資格權”也就是現行法律規定的“宅基地使用權”，它同時具備財產屬性和身份屬性。農戶在擁有“資格權”的前提下，在宅基地上設立可以用于流轉的“使用權”，這個“使用權”可以進入市場流轉。但是，宅基地使用權說在協調農戶的權利以及市場化流轉時存在疑難，投資人的“使用權”能否獲得有效保障，需要進一步明確。成員權說與宅基地使用權說各有側重，成員權說更注重于宅基地的市場化需求，宅基地使用權說更側重農戶權利的保障。

（二）投資人使用權的定位不明確

宅基地“三權分置”創設的目的是讓投資人進入鄉村市場，使其更具活性。對于投資人而言，最關注的就是自身所有享有的權利，如果自身權利得不到保障將會很大程度影響其積極性。目前針對投資人的權利法律未有規定，投資人使用權的性質也存在爭議，是定義為債權還是物權，還需要法律進一步明確。

（三）宅基地制度的法律規定存在沖突

我國涉及宅基地的法律規定不多，散見于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國民法典》中[4]，并不能很好地保障農村宅基地制度的正常運行。民法典與土地管理法也存在銜接上的問題。《中華人民共和國民法典》363條規定宅基地使用權轉讓，適用土地管理的法律有關規定。但是土地管理法中并未對宅基地的流轉作出規定。此外，《中華人民共和國民法典》362條規定，宅基地使用權人只是占有和使用，但是宅基地使用權屬于用益物權下的權利[4]，而用益物權的權能是占有使用和收益。因此宅基地使用權與用益物權的規定有出入。

三、宅基地“三權分置”的困境破解

（一）明確“資格權”的法律定位

“資格權”的法律定位是宅基地“三權分置”的重點和難點，目前兩種學說各有利弊。筆者認為采用宅基地使用權說，將“資格權”定義為現行的“宅基地使用權”，同時針對投資人設置用益物權性質的“使用權”，既可以保障農戶的權利，同時也能減輕宅基地使用權說對于宅基地流轉的限制。宅基地使用權說可以保留使用多年的宅基地使用權的定義[4]，有利于政策的實施，降低政策變動的成本。同時，也有利于農地權利體系的統一，可與《中華人民共和國農村土地承包法》中將土地承包權分為土地承包權和土地承包經營權、承包人可以流轉土地經營權、由他人經營這一規定相協調。

此外，還要明確宅基地的“資格權”取得、登記和退出機制。明確宅基地“資格權”的取得有助于劃分宅基地的范圍，同時也有助于宅基地流轉。目前對于宅基地的取得方式僅規定了申請，還可以加入法定方式，滿足既定的條件就可以獲得宅基地的“資格權”。宅基地的登記制度也值得關注，要推進電子化登記制度的發展，明晰權利屬性。明確宅基地“資格權”的有償退出機制，使得農戶可順利退出，同時也獲得一些保障。比如，安徽省六安市規定對于農戶放棄“資格權”進行一定補貼，一定程度上降低了其在城市買房的壓力，平羅縣的試點還可以用“資格權”換取養老服務。使用宅基地有償退出機制，可以實現雙贏的局面。

（二）為投資人設置用益物權性質的使用權

“資格權”采取宅基地使用權說可以保障農戶的利益，同時為了保障投資人的利益，將“使用權”定義為用益物權可以更好地與“資格權”相協調。

在實踐中，有些試點地方將“使用權”的性質認定為債權，比如，云南大理的農戶出租農房模式，承租人的身份不受限制，集體以外的第三人可作為承租人，農戶讓渡宅基地約定年限內的占有、使用權。但將其簡單的定義為債權是存在一些弊端的。因為債權是相對權，對第三人的保護性弱，一旦權利受到侵犯難以獲得物權性的保障，容易導致第三人缺少安全感和投資積極性。同時，租賃權缺少登記，缺乏公示公信力，如果設立多個租賃權合同，將造成權利的復雜化，引發一些不必要的糾紛，增加風險。另外，債權的性質讓其不能作為抵押權的標的，也違背了“三權分置”制度設立的初衷。而將“使用權”定義為一種用益物權，第三人有著物權的保障作用，可以進行使用、獲利增加其積極性。農戶可以繼續享用宅基地使用權，宅基地制度也可以繼續發揮其社會保障的作用。

第一，理論層面上，物權體系可以與用益物權性質的“使用權”相協調。首先，在“資格權”這個用益物權之上再設立一個用益物權，不違背一物一權的原則。同時，隨著社會交易的多樣性，對用益物權權利需求也日益復雜化。民法典也新增加了居住權這種用益物權來滿足不同人的居住需求。其次，我國物權體系也可以與“使用權”相協調，土地承包法將土地承包權分為土地承包權和土地承包經營權，對于承包人而言選擇范圍更加廣泛。承包人可以選擇自己經營，也可以選擇流轉其土地經營權。此外，德國也有在地上設立兩個用益物權的立法經驗，我國可以借鑒。

第二，技術層面上，電子登記技術的發展可以容納多種用益物權。我國《不動產登記暫行條例》規定，登記原則上采取電子形式，輔以紙質。這一規定表明如果有條件就應當采取電子登記的形式。隨著科學技術的發展，大數據的應用可以實現在一物之上設立多種層次的用益物權，采用電子方式進行公示簡潔明了，既有公示對抗第三人的物權效力，也不會造成權利混雜不清的局面。同時，《中華人民共和國民法典》新增的用益物權——居住權，也是債權向物權的轉變，將只規定于《中華人民共和國婚姻法》中的居住權，這種債權性質的權利將轉化為物權性質，因此“使用權”定義物權不存在立法上的疑難。

（三）增設專門宅基地管理法規

關于宅基地的法律規定，各個法律之間存在一定的沖突，應在《中華人民共和國民法典》中明確宅基地可以用于流轉，宅基地使用權人依法享有占有使用和收益的權利。同時，出臺“宅基地管理條例”，使得宅基地流轉有法可依，解決不同法律規定之間的沖突現象，規范主體行為使得農戶享有身份權以及財產權，投資人享有用益物權性質的使用權，從而盤活農村的宅基地市場，解決目前宅基地非法流轉的現象。

四、結語

目前法律規定的農村宅基地“兩權分離”模式是滯后于社會發展的，“三權分置”改革迫在眉睫。其重點就是理清“資格權”和“使用權”的權利屬性以及相互之間的關系，完善相關的法律法規。宅基地“三權分置”改革會增加農村市場的活性，有利于推動我國農村現代化改革。

參考文獻：

[1]梁穎.銻污染土壤固化-穩定化的影響因素[J].化工環保，2020，41（1）：61-65.

[2]王志鋒，徐曉明，戰昶威.我國農村宅基地制度改革試點評估——基于義烏市與宜城市對比研究的視角[J].南開學報：哲學社會科學版，2021（1）：33-42.

[3]胡振華，承露.中國現階段農村宅基地流轉探究[J].溫州大學學報：社會科學版，2019，32（6）：28-35.

[4]張賀.論我國農村宅基地使用權法律制度的完善[D].吉首大學碩士論文，2020.

（責任編輯：董維）