行政行為效力來(lái)源探析

摘要：行政行為的效力究竟來(lái)源于什么，不同學(xué)者有著不同的認(rèn)識(shí)。主要有如下幾個(gè)代表性觀點(diǎn)：即主權(quán)者意志說(shuō)、國(guó)家權(quán)力說(shuō)、公共行政說(shuō)、法律賦權(quán)說(shuō)、綜合效力說(shuō)。其實(shí)實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的價(jià)值目標(biāo)和奮斗方向是行政行為效力的最終來(lái)源，行政行為不僅可以根據(jù)法律的明確授權(quán)作出，而且還可以根據(jù)法律的目的、原則甚至是一些重要的法律精神作出。

關(guān)鍵詞：行政行為;效力來(lái)源;法律賦權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916（2021）04-0069-05

行政行為效力理論是大陸法系國(guó)家行政法學(xué)理中的重大課題，是各國(guó)行政行為理論的核心。學(xué)者們通過(guò)教材、論文、甚至專(zhuān)著等方式對(duì)行政行為的效力內(nèi)容進(jìn)行了大量的研究。但有意思的是，學(xué)者們雖然無(wú)不承認(rèn)行政行為效力理論極其重要，但對(duì)行政行為效力來(lái)源的研究卻缺乏重視，在具體闡述時(shí)往往都匆匆掠過(guò)，甚至避而不談。

有的學(xué)者也將行政行為效力的來(lái)源稱(chēng)之為“本原”，它既不是研究行政行為效力的具體內(nèi)容，也不同于法律規(guī)范的效力來(lái)源。行政行為效力來(lái)源追問(wèn)的是行政行為為什么會(huì)產(chǎn)生效力這一基礎(chǔ)性的法理問(wèn)題，以探尋行政行為效力存在的正當(dāng)性。這一研究具有如下兩方面的重要意義：其一，在法理學(xué)層面上，它能為行政行為效力的產(chǎn)生提供令人信服的正當(dāng)性論證，促進(jìn)行政行為目的的實(shí)現(xiàn);其二，在實(shí)踐層面上，它能為行政行為具體制度的合理設(shè)計(jì)，奠定學(xué)理基礎(chǔ)。

一、學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)梳理

誠(chéng)然，對(duì)行政行為效力來(lái)源的探究具有非常重要的意義，但是行政行為的效力究竟來(lái)源于什么，不同學(xué)者卻有著不同的認(rèn)識(shí)。主要有如下幾個(gè)代表性觀點(diǎn)：

（一）主權(quán)者意志說(shuō)

近代以來(lái)，傳統(tǒng)的君權(quán)神授觀念已經(jīng)越來(lái)越不具有說(shuō)服力。因此，許多政治哲學(xué)家們紛紛在其政治學(xué)說(shuō)中引入主權(quán)者的概念，將法律及法律具體化的行政行為視為主權(quán)者的意志或命令。“主權(quán)者可能是某個(gè)人或某些人，他的命令為社會(huì)的大多數(shù)人習(xí)慣性的服從，但他對(duì)任何其他人并無(wú)習(xí)慣性的服從。”[1]46根據(jù)這一觀念，主權(quán)者具有一種發(fā)布命令的無(wú)限權(quán)力，同時(shí)也有一種無(wú)限的免于服從的權(quán)力。它的權(quán)力是最終的和至高無(wú)上的，能夠強(qiáng)制一切，因而其意志也能夠支配一切。一個(gè)主權(quán)者發(fā)布的命令可能是執(zhí)行立法、司法與行政這三種職能中的任何一種。其中，發(fā)布行政命令的“行政機(jī)構(gòu)還被賦予了一種權(quán)威性，這種權(quán)威性是主權(quán)權(quán)力的一種屬性。它要負(fù)責(zé)執(zhí)行法律、經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)并確保公民享受到司法制度所帶來(lái)的好處……從這個(gè)意義上講，行政機(jī)構(gòu)的行為帶有權(quán)威性，它的這方面的行為是以命令的形式表現(xiàn)出來(lái)的，是其主權(quán)權(quán)力的一種體現(xiàn)。”[2]所以，在近代，行政行為被視為主權(quán)者的命令，行政行為的效力（甚至法律本身的效力）都來(lái)源于主權(quán)者的意志。

（二）國(guó)家權(quán)力說(shuō)

在近代德國(guó)，奧托·邁耶認(rèn)為，“國(guó)家是它領(lǐng)土內(nèi)的公權(quán)的唯一來(lái)源;其他一切權(quán)力——無(wú)論屬于哪一個(gè)人——都是從國(guó)家得來(lái)的，是從國(guó)家的‘公權(quán)產(chǎn)生的一種權(quán)力’”[3]27。他類(lèi)比個(gè)人法律行為和司法判決，創(chuàng)制了行政行為的概念，并認(rèn)為行政行為與司法行為在本質(zhì)上是相同的。他認(rèn)為，“這又一次表明了政府意志表達(dá)和個(gè)人法律行為之間的本質(zhì)區(qū)別。后者如果不能證明其合法性，就是不起作用的。而政府在其通常的管轄范圍內(nèi)的意志表達(dá)同時(shí)也表明了其行為有效的特定前提是滿(mǎn)足的。這種自我證明以及由此而取得的行政行為的作用力只有通過(guò)更具有強(qiáng)力的管轄才能予以改變。”[4]法院做出的司法判決即使是違法的，但在被通過(guò)正式的法律途徑取消之前，仍必須當(dāng)作有效的判決對(duì)待，因?yàn)楣珯?quán)力的合法性是公權(quán)力得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，司法權(quán)作為一種公權(quán)力，法院自然能以此使自己的判決獲得合法性。行政權(quán)和司法權(quán)一樣，實(shí)質(zhì)上也是一種公權(quán)力，那么，行政權(quán)自然也能據(jù)此確認(rèn)自己行為效力的合法性。故此，根據(jù)這一觀點(diǎn)，行政并不是法律的產(chǎn)物，相反具有一定的獨(dú)立性;行政行為的法律效力來(lái)源于國(guó)家的權(quán)威性[3]69-70。

（三）公共行政說(shuō)

這一觀點(diǎn)從行政本身入手，認(rèn)為行政行為的效力來(lái)源于公共行政。“行政法的學(xué)科旨趣，在于檢討行政應(yīng)如何受到法的拘束，以確保人民的基本權(quán)利。”[5]因此，只有對(duì)行政進(jìn)行確切地把握之后，才能更好地理解行政法作為獨(dú)立法學(xué)學(xué)科的意義，進(jìn)而在研究行政法基礎(chǔ)理論和制度實(shí)踐時(shí)，才能找到更具有說(shuō)服力的根據(jù)。而公共性是現(xiàn)代國(guó)家行政特征中最為本質(zhì)的特征。行政權(quán)作為一種公共權(quán)力，為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，它需要積極、主動(dòng)地來(lái)安排和處理各種公共事務(wù)。可以說(shuō)，公共性是行政的本質(zhì)屬性，也是其核心價(jià)值所在;離開(kāi)了公共性，行政就會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此，行政的公共性特征也就意味著，行政機(jī)關(guān)所做的行政行為正是對(duì)社會(huì)共同體利益的表達(dá)，所以成為行政行為之所以具有效力的最終來(lái)源[6]。

（四）法律賦權(quán)說(shuō)

這一觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為將一般性、抽象性的法律規(guī)范適用于特定事件，是行政法律規(guī)范在特定事件上的具體表現(xiàn)和適用。無(wú)論在何種政權(quán)組織模式中，行政機(jī)關(guān)都是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制的法律規(guī)范的執(zhí)行機(jī)關(guān)。如果沒(méi)有一個(gè)中介將法律規(guī)范轉(zhuǎn)接到具體個(gè)案從而引發(fā)法律效力，那么法律規(guī)范將永遠(yuǎn)處于一種被虛置的狀態(tài)，立法機(jī)關(guān)的立法目的也將難以達(dá)成。在行政法領(lǐng)域中，這個(gè)極其重要的中介就是行政行為。因此，行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為，不是對(duì)神或者主權(quán)者意志的表達(dá)，而是在特定事件中向行政相對(duì)人作出的何者為法的宣告，是一個(gè)將抽象的法律規(guī)則具體化的過(guò)程。“在行政行為是法律的具體表現(xiàn)的前提下，行政行為的效力就來(lái)源于它所體現(xiàn)或者表現(xiàn)的法律。這也就是說(shuō)，是客觀的法律賦予了行政行為相應(yīng)的法律效力”[3]33。

（五）綜合效力說(shuō)

有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的行政行為效力觀都只是在某一個(gè)方面或者維度上對(duì)行政行為效力的來(lái)源開(kāi)展研究，大多是“單元論”，流于“以偏概全”，猶如“盲人摸象”，所以不能獲得有關(guān)行政行為效力來(lái)源的全貌。綜合效力說(shuō)的觀點(diǎn)反對(duì)用任何單一的、絕對(duì)的原因來(lái)解釋法律效力，認(rèn)為絕對(duì)意義上的任何一個(gè)效力觀都沒(méi)有那么純粹，它們總要摻雜著其他效力觀的因素。正是因?yàn)槿绱耍茖W(xué)合理的效力標(biāo)準(zhǔn)（效力觀）必須堅(jiān)持內(nèi)部視角和外部視角的有機(jī)統(tǒng)一。我們既要從內(nèi)部視角去分析法律自身為何會(huì)具備形式效力的問(wèn)題，同時(shí)又要從外部視角去研究法律在社會(huì)生活中具有的權(quán)威性、強(qiáng)制性以及約束力等問(wèn)題，使法的效力問(wèn)題得到內(nèi)部和外部視角的充分審視。按照這個(gè)思路，綜合效力說(shuō)提出，僅僅把法律作為行政行為效力的來(lái)源是不夠的，法律僅是行政行為效力的形式來(lái)源;行政行為背后的價(jià)值、道德和事實(shí)因素才是行政行為效力更深層次的來(lái)源，是行政行為效力的實(shí)質(zhì)來(lái)源。行政行為效力來(lái)源必須內(nèi)部視角和外部視角的統(tǒng)一，是形式來(lái)源和實(shí)質(zhì)來(lái)源的統(tǒng)一，是規(guī)范、價(jià)值和事實(shí)的統(tǒng)一。總而言之，行政行為效力來(lái)源應(yīng)當(dāng)是一種綜合性而非單一性的來(lái)源[7]。

二、對(duì)不同學(xué)說(shuō)的評(píng)述

（一）對(duì)主權(quán)者意志說(shuō)的評(píng)述

主權(quán)者意志說(shuō)并不能解釋行政行為效力的來(lái)源。首先，對(duì)于主權(quán)者的命令，人們是習(xí)慣性地服從。而習(xí)慣通常只能表示出我們平時(shí)行為的傾向性，不具有強(qiáng)制效力，那么我們理所當(dāng)然可以不依照這個(gè)習(xí)慣，從而選擇不服從。而且，既然是出于習(xí)慣，那么其他人以及機(jī)構(gòu)都不能據(jù)此要求甚至強(qiáng)迫人們必須做出某個(gè)習(xí)慣[1]51。其次，如果我們不是出于對(duì)主權(quán)者習(xí)慣性地服從，而是出于對(duì)主權(quán)者所擁有的以暴力機(jī)器為后盾的威脅的順從，那么這也無(wú)法成為其行為效力的來(lái)源。因?yàn)椋员┝ν{為后盾的行為，并不僅僅只會(huì)出自于主權(quán)者。當(dāng)一個(gè)拿著槍的搶匪要求我交出錢(qián)時(shí)，他的行為也是以暴力威脅為后盾，但是這樣一個(gè)行為顯然不能稱(chēng)其為是有效力的。最后，如果存在高于法律之上并擁有最高權(quán)力的主權(quán)者，那么人們對(duì)主權(quán)者的命令就必須服從，不能質(zhì)疑。而行政行為也是主權(quán)者意志的體現(xiàn)。那么，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致體現(xiàn)主權(quán)者意志的行政行為效力無(wú)法遭到挑戰(zhàn)。這就使得人們對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的任何行為都無(wú)法得到救濟(jì)，這也不符合現(xiàn)代行政法治和人權(quán)保護(hù)的觀念。

（二）對(duì)國(guó)家權(quán)力說(shuō)的評(píng)述

國(guó)家權(quán)力說(shuō)的解釋功能也多遭受批判。雖然有些學(xué)者以國(guó)家權(quán)力的權(quán)威性來(lái)作為行政行為效力的來(lái)源，從中推導(dǎo)出了行政行為公定力理論，認(rèn)為行政行為受合法推定，除非有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或者認(rèn)定其無(wú)效，否則人們不能否定其效力。然而，這一學(xué)說(shuō)“所依賴(lài)的基礎(chǔ)或者前提是國(guó)家本身存在的不可置疑性。但是隨著‘國(guó)家神話(huà)’的破滅，這種學(xué)說(shuō)與20世紀(jì)以來(lái)民主法治思想之間的隔閡日漸加重”[8]。在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人處于對(duì)等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之下，在現(xiàn)代憲政法治主義之下，“以權(quán)威或勢(shì)力充當(dāng)行政行為合法及其有效之基礎(chǔ)，自與民主主義的法治國(guó)理念不符”[9]236。因此，以這種見(jiàn)解來(lái)解釋行政行為效力的來(lái)源已不再妥當(dāng)，現(xiàn)已被許多學(xué)者所拋棄。

（三）對(duì)公共行政說(shuō)的評(píng)述

自20世紀(jì)以來(lái)，尤其是二戰(zhàn)以后，隨著科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府權(quán)力急速擴(kuò)張，行政職能日益強(qiáng)化，行政組織的作用和自主權(quán)也越發(fā)明顯，行政國(guó)家由此誕生。在行政國(guó)家之中，法律越來(lái)越不可能規(guī)范到社會(huì)生活的方方面面，行政自身的獨(dú)立性?xún)r(jià)值也越來(lái)越得到凸顯。因此，作為行政行為最為突出的特征——公共性，對(duì)于我們理解行政行為效力來(lái)源的確具有一定的解釋力。但是，單獨(dú)僅僅以行政公共性特征來(lái)作為行政行為的效力來(lái)源，其實(shí)并不完備。我們應(yīng)當(dāng)清楚，行政權(quán)最初的作用本來(lái)就是對(duì)法律的執(zhí)行。縱使隨著實(shí)踐的發(fā)展，法律本身的滯后性使得法律無(wú)法顧及社會(huì)生活的各個(gè)方面，但是這顯然并不意味著行政機(jī)關(guān)可以在法律未及之處脫離法律的整體框架而任意行事。在法律沒(méi)有做出明確規(guī)定的地方，行政行為仍然應(yīng)當(dāng)符合法律的原則、目的和精神，否則就有可能受到法院對(duì)其行為進(jìn)行合法性審查。此外，公共性也并不能必然推導(dǎo)出行政行為的效力。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行為雖然具有公共性，但公共性卻并不是行政行為的獨(dú)特屬性。例如，社會(huì)中存在非常多的公益性組織，這些公益性組織在特定的領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，但是這些公益組織在沒(méi)有法律規(guī)范授權(quán)下，若做出類(lèi)似于行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行為，則并不會(huì)發(fā)生像行政行為一樣的法律效力。公共性屬性并不能對(duì)這種情形進(jìn)行有效的區(qū)分。可見(jiàn)，公共行政說(shuō)并不能很好解釋行政行為的效力來(lái)源。

（四）對(duì)法律賦權(quán)說(shuō)的評(píng)述

而法律賦權(quán)說(shuō)則是認(rèn)為行政行為的效力是來(lái)源于法律規(guī)范的賦予，表達(dá)出了行政行為這一法律概念的法律屬性。從法治國(guó)家的原理來(lái)看，行政行為是法律的具體化和實(shí)現(xiàn)，是代表國(guó)家的公權(quán)力主體對(duì)法律的執(zhí)行。“如果說(shuō)法律規(guī)范的效力是靜態(tài)的效力，行政行為作為法律規(guī)范的適用和體現(xiàn)，它的效力則是法律規(guī)范效力的自然延伸，是一種動(dòng)態(tài)的效力。”[10]所以，行政行為效力的直接來(lái)源是法律。筆者也較為認(rèn)同這一觀點(diǎn)。然而，眾所周知的是，法律通常具有滯后性，法律一方面無(wú)法對(duì)社會(huì)生活的方方面面都作出規(guī)定;另一方面對(duì)尚未出現(xiàn)的一些問(wèn)題，法律更是很難提前作出預(yù)見(jiàn)性的判斷。而這樣的情形則是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為的過(guò)程中所不可避免的。并且，當(dāng)行政機(jī)關(guān)面對(duì)這些問(wèn)題時(shí)，它還必須做出處置，而不能置之不理，否則將會(huì)導(dǎo)致行政不作為。在此情形下如何理解行政行為的效力來(lái)源，這需要法律賦權(quán)說(shuō)做更進(jìn)一步解釋。

（五）對(duì)綜合效力說(shuō)的評(píng)述

綜合效力說(shuō)也是一個(gè)較有吸引力的觀點(diǎn)。它注意到現(xiàn)代行政功能的復(fù)雜性，認(rèn)為從任何一種單一的視角來(lái)分析行政行為效力的來(lái)源都是不全面的。因此，它主張從法律規(guī)范、價(jià)值以及社會(huì)事實(shí)中來(lái)系統(tǒng)綜合地探究行政行為效力的來(lái)源。這樣一種方法論值得我們借鑒。但是，綜合效力說(shuō)主張，法律只是行政行為效力的形式來(lái)源，行政行為和法律背后的價(jià)值、道德和事實(shí)因素才是更深層次的來(lái)源，這樣一種觀點(diǎn)看似很完整，其實(shí)卻存在諸多混亂。首先，此說(shuō)將法律規(guī)范定位為形式來(lái)源，而法律和行政行為背后的價(jià)值、道德和事實(shí)是實(shí)質(zhì)來(lái)源。筆者認(rèn)為，這樣一種定位并不妥當(dāng)。

因?yàn)榉梢?guī)范不只是干巴巴的文字表述，它同時(shí)也蘊(yùn)含著其自身所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值和目的。換言之，法律規(guī)范的制定本來(lái)就是建立在社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上，是對(duì)各種價(jià)值和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一個(gè)綜合考量。因此，法律不只是一種簡(jiǎn)單地通過(guò)文字來(lái)作出規(guī)定的形式價(jià)值，法律本來(lái)且應(yīng)當(dāng)具有更豐富的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)涵。此外，關(guān)于形式與實(shí)質(zhì)之間的關(guān)系，根據(jù)我們通常的語(yǔ)義理解來(lái)講，形式通常是一種表面性的，而實(shí)質(zhì)是其形式背后更為根本性的意義所在，形式是實(shí)質(zhì)的一種表現(xiàn)方式。根據(jù)這樣一種理解，當(dāng)形式與實(shí)質(zhì)之間產(chǎn)生沖突的時(shí)候，我們通常可以根據(jù)實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容來(lái)否定形式性的內(nèi)容。按照這樣一種邏輯，我們可以推論，當(dāng)法律的實(shí)質(zhì)來(lái)源與形式來(lái)源產(chǎn)生沖突時(shí)，實(shí)質(zhì)來(lái)源應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先地位，從而推翻其形式來(lái)源。也就是說(shuō)，當(dāng)行政行為背后的價(jià)值、道德以及事實(shí)與法律規(guī)范產(chǎn)生沖突時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)同行政行為背后的價(jià)值、道德和事實(shí)，并否定法律規(guī)范。但是，這恰恰與我們的行政法理論相違背。依法行政是行政行為的一個(gè)基本原則，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律來(lái)規(guī)范行政行為，而不是相反。

其次，行政行為背后的價(jià)值與法律背后的價(jià)值是否一致也值得探討。如果行政機(jī)關(guān)忠實(shí)、正確地實(shí)施法律，那么行政行為所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值就是法律所追求的價(jià)值，兩者的價(jià)值是一致的，那么我們可以直接將其表述為法律背后的價(jià)值即可，而無(wú)需在多加上行政行為的價(jià)值。但問(wèn)題是，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)作為兩大國(guó)家部門(mén)，在國(guó)家體系中發(fā)揮著不同的功能和作用，它們之間存在利益沖突是不可避免的。因此，行政行為背后的價(jià)值就可能與法律的價(jià)值相沖突，甚至可能被法律所明確否定。顯然，這個(gè)時(shí)候行政行為背后的價(jià)值不可能作為該行政行為效力的來(lái)源。可見(jiàn)，當(dāng)行政行為背后的價(jià)值于法律價(jià)值沖突時(shí)，法律價(jià)值處于優(yōu)先地位，它可以推翻行政行為背后的價(jià)值。換言之，行政行為的價(jià)值必須是法律所要追求的價(jià)值范圍之內(nèi)才能得到實(shí)現(xiàn)。

再者，道德和事實(shí)能否成為行政行為的效力來(lái)源也值得探討。行政行為原本就是一個(gè)法律概念。效力本來(lái)就是對(duì)行政行為的一種法律評(píng)價(jià)，而不是一種道德或者事實(shí)評(píng)價(jià)。對(duì)行政行為效力來(lái)源的探析應(yīng)當(dāng)在法律之內(nèi)還是從法律之外來(lái)進(jìn)行，本身就是一個(gè)尚未定論的話(huà)題。一個(gè)行政行為如果符合道德要求和社會(huì)事實(shí)，固然能夠加強(qiáng)該行政行為的正當(dāng)性，使得該行政行為能得到更好的落實(shí)。但是這也只涉及法律所要保護(hù)的道德價(jià)值和所規(guī)范的社會(huì)事實(shí)，并非所有道德和事實(shí)都能發(fā)揮這樣的作用。而且這些道德和事實(shí)也僅僅是相關(guān)法律和行政行為作出的一些根據(jù)，這并不意味著這些根據(jù)就能成為該行政行為效力的來(lái)源。我們?nèi)粘Ｉ钪械南匆伦鲲埢蛘呱鐣?huì)所提倡“尊老愛(ài)幼、禮貌讓座”，這些與行政行為效力的來(lái)源都沒(méi)有什么直接關(guān)系。因此，籠統(tǒng)地將道德與事實(shí)作為行政行為的效力來(lái)源也是不妥的。

三、本文觀點(diǎn)

本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政行為的功能或者目的來(lái)探究行政行為效力的來(lái)源。

行政行為的概念是到了近代才產(chǎn)生的。但是，類(lèi)似于行政行為的權(quán)力作用即官吏的命令，在近代以前的國(guó)家社會(huì)里也是存在的。這種官吏的命令，盡管有時(shí)也被視為是執(zhí)行公務(wù)的表現(xiàn)，但在更多的情況下是被視為是王權(quán)的表現(xiàn)。古代王權(quán)通常與宗教相聯(lián)系，被認(rèn)為是受命于天。此時(shí)，官吏的命令還被認(rèn)為是神的旨意或者天意的具體表現(xiàn)[3]26-27。近代以后，行政行為不再被歸屬于個(gè)人而被歸屬于組織，不再被歸屬于王權(quán)或神權(quán)而被歸屬于國(guó)家權(quán)或主權(quán)。然而，盡管當(dāng)時(shí)三權(quán)分立的倡導(dǎo)者抨擊了王權(quán)和神權(quán)，但由于資本主義制度還不夠發(fā)達(dá)，對(duì)行政權(quán)的概括就不能不以曾經(jīng)存在過(guò)的王權(quán)為基礎(chǔ);法學(xué)家們盡管以厲行法治為己任，但對(duì)行政行為概念的提煉也不得不以曾經(jīng)廣泛發(fā)揮作用的官吏命令為觀察對(duì)象。這就使得行政行為的觀念仍然受到封建殘余思想的影響，行政行為雖然不再被歸屬于王權(quán)或神權(quán)，但卻仍被認(rèn)為是主權(quán)者的命令，是主權(quán)者對(duì)臣民所作的權(quán)利義務(wù)宣告[3]27。

到了19世紀(jì)末尤其在二戰(zhàn)以后，行政行為的觀念有了根本性的變革。曾經(jīng)的君主權(quán)力觀念和主權(quán)觀念都遭受猛烈的抨擊。現(xiàn)代的政府部門(mén)及其工作人員都開(kāi)始按照法律所確立的游戲規(guī)則登臺(tái)表演的。最終，法律發(fā)展成為國(guó)家體系中一切公權(quán)力的基礎(chǔ)。換言之，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于法律。除非有法律的授權(quán)，否則國(guó)家不再享有其他任何權(quán)力[3]28。既然國(guó)家權(quán)力來(lái)源于法律，那么行政機(jī)關(guān)作為法律的實(shí)施機(jī)關(guān)，行政行為作為行政權(quán)的一種表現(xiàn)形式，其效力必然也只能來(lái)源于法律。

但是，正如前文對(duì)法律賦權(quán)說(shuō)的評(píng)述中所提到的，既然行政行為的效力來(lái)源于法律，那么對(duì)于法律所沒(méi)有規(guī)定的事物和內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)作出的相關(guān)行政行為是否就不具有效力呢？筆者認(rèn)為，這需要根據(jù)不同的情況進(jìn)行分析。

鑒于對(duì)綜合效力觀的分析，我們發(fā)現(xiàn)法律并非僅僅只是光禿禿的文字表述，還包含著非常豐富的價(jià)值內(nèi)涵，是一個(gè)價(jià)值綜合體。在整個(gè)法律制度的設(shè)計(jì)中，無(wú)論是通過(guò)限制一些行為，還是賦予一些權(quán)利，其目的都是為了實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值。行政行為為什么有效力這個(gè)問(wèn)題，涉及法律為什么賦予行政行為效力和法律為什么會(huì)有效力這兩個(gè)層面的問(wèn)題。前者是行政行為獲得效力的資格問(wèn)題，它涉及行政行為本身的功能和價(jià)值，后者是法律獲得效力的資格問(wèn)題，它涉及法律自身的終極價(jià)值問(wèn)題。雖然行政行為效力與法律效力不是一個(gè)問(wèn)題，但是，在獲得效力資格這個(gè)方面應(yīng)該說(shuō)是一致的，因?yàn)榉珊蛨?zhí)行法律的行政行為承載著人們所要追求的理想目標(biāo)和基本價(jià)值，正是由于人們認(rèn)為法律和行政行為可以實(shí)現(xiàn)其理想目標(biāo)和基本價(jià)值，才將效力賦予它們[7]。

當(dāng)然，我們承認(rèn)在現(xiàn)實(shí)生活中必然存在著一些法律沒(méi)有做出規(guī)定的領(lǐng)域或者事項(xiàng)。之所以如此，一部分是由于有些領(lǐng)域是法律沒(méi)有必要做出規(guī)定的，因?yàn)檫@部分可以通過(guò)諸如傳統(tǒng)、習(xí)俗或者其他一些方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理。但也存在一些法律所心有余而力不足的領(lǐng)域，這可能是由于法律本身的滯后性而尚未作出規(guī)定，也可能是因?yàn)樵擃I(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性而無(wú)力作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，此時(shí)行政行為的效力仍將取決于其所追求的價(jià)值，問(wèn)題僅僅只是在于在沒(méi)有相關(guān)法律作出規(guī)定的前提下，其價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)如何確定。

對(duì)于這種情況，我們應(yīng)當(dāng)追溯到所有國(guó)家權(quán)力根源的憲法中。作為國(guó)家的根本大法，憲法有三個(gè)主要目的。首先是明確追求目標(biāo)，提供奮斗方向。制定一部憲法典，其很重要的一個(gè)理由就是憲法典將包含一些價(jià)值宣告。憲法的第二個(gè)目的應(yīng)當(dāng)說(shuō)是規(guī)定政府組織圖，明確政府各部門(mén)（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）的職責(zé)以及相互之間的關(guān)系。這是憲法的傳統(tǒng)功能。隨著1787年美國(guó)憲法的誕生，憲法出現(xiàn)了第三個(gè)目的，那就是保障個(gè)人權(quán)利，使之既免受政府侵犯，也不受多數(shù)人壓制[10]。所有國(guó)家權(quán)力行為都應(yīng)當(dāng)在憲法規(guī)定的組織框架下，來(lái)實(shí)現(xiàn)憲法所宣告的價(jià)值目標(biāo)和奮斗方向。倘若法律沒(méi)有在具體事件中“提供恒久之價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)或作巨細(xì)靡遺之規(guī)定，故行政機(jī)關(guān)不僅須對(duì)國(guó)家目的之實(shí)現(xiàn)，選擇具體及直接措施，在立法機(jī)關(guān)未提供價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦有責(zé)無(wú)旁貸之判斷義務(wù)。凡此皆可視為憲法及法律許可下，行政部門(mén)自由形成之權(quán)限”[9]50。這既是國(guó)家權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性基礎(chǔ)，也是各個(gè)權(quán)力部門(mén)應(yīng)盡的職責(zé)。

值得注意的一點(diǎn)是，雖然實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的價(jià)值目標(biāo)和奮斗方向是行政行為效力的最終來(lái)源，但是根據(jù)依法行政的原理，行政機(jī)關(guān)的行政行為原則上都應(yīng)當(dāng)要有法律的授權(quán)才能具有效力。但是不同類(lèi)型的行政行為，對(duì)法律的授權(quán)要求應(yīng)當(dāng)是不一樣的。由于負(fù)擔(dān)性行政行為會(huì)對(duì)公民的權(quán)益造成負(fù)面影響，對(duì)這些行為應(yīng)當(dāng)要求有法律的明確授權(quán)。但是20世紀(jì)以后，以為個(gè)人提供“生存照顧”為核心內(nèi)容的給付行政通常不會(huì)給公民帶來(lái)負(fù)擔(dān)，反而會(huì)給公民帶來(lái)一定的利益。法律對(duì)授益性行政行為的授權(quán)要求并沒(méi)有像負(fù)擔(dān)性行為一樣那么嚴(yán)苛，行政行為不僅可以根據(jù)法律的明確授權(quán)作出，而且還可以根據(jù)法律的目的、原則甚至是一些重要的法律精神作出。

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作者簡(jiǎn)介：金招勝（1991—），男，漢族，浙江蒼南人，博士研究生在讀，單位為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院），研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法。

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