漢武帝“初置刺史部十三州”之原因解析

【摘要】 漢初百余年，在無為而治政策指導下，經濟快速恢復，但同時又帶來了一些其他隱患。漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”，是在秦和漢初的制度基礎之上，鑒于當時監察制度存在的弊端，為加強專制集權而采取的舉措。

【關鍵詞】 漢武帝;刺史;監察;原因

【中圖分類號】K234? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? ? ? 【文章編號】2096-8264（2021）11-0046-02

漢武帝元封五年（公元前106年），將全國除京畿外的所有地區劃分為13個監察區域。《漢書 · 武帝紀》載：“元封五年……初置刺史部十三州?！盵1]于十三個監察區，設十三部刺史，“掌奉詔條察州”。各部刺史以皇帝所詔六條為標準監察地方，嚴密細致。那么，該制度究竟是在什么原因之下，基于何種目的而實施的呢？

一、政治的慣性使然，承襲前制

一般來說，一個朝代的制度設計，必然會受到前朝的影響，在其有意或無意之間而兼收并蓄，開拓創新。刺史制度作為一種地方監察制度，雖以武帝朝而聞名于世，然其淵源卻由來已久，至少可追溯到秦朝。秦朝國祚雖短，但是其所創立的制度，卻綿延后世，故有百代皆行秦政之說。

秦王朝統一六國之后，在監察方面上進行了許多制度創設。地方監察制度中，最關鍵的是郡監，或監御史。郡監不僅監察地方，還有開鑿靈渠，領兵作戰等職能，如《史記 · 秦始皇本紀》載，因東郡隕石案件，秦始皇“乃遣御史逐問”。

換言之，此時的郡監還并非漢武帝時期專務于監察的官員，但在某些方面已具備了和刺史相同的因素。

其一，郡監帶有某些使職的性質。在與地方關系上，郡監不如郡守、郡尉關系緊密，而是由中央委派差遣。[2]

其二，郡監的監察范圍趨向固定化。作為中央委派到郡的監察官員，郡監只負責整個郡一級的監察，縣及其以下的監察，一般不予過問。[3]

漢惠帝時期，重置監御史監察京師和地方。此次重設，既有繼承又有發展。首先，監察范圍和監察標準更加確定化。宋王益之《西漢年紀》引《漢儀》云：“惠帝三年，相國奏御史監三輔郡，察以九條，察有詞訟者;盜賊者……凡九條?！泵鞔_制定九條標準作為地方監察的準繩，直接影響武帝朝的刺史制度。其次，監察官的選拔及工作流程更加程序化。“監者，二歲更之，常以十月奏事，十二月還”可知，檢察官有定期調換之制，并且每年的工作流程也逐漸固定化。

漢文帝時期，對地方監察制度進行了較大的改革，標志著刺史制度的雛形已經出現?！锻ǖ洹份d：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監察御史?！盵4]

第一，“刺史”乃由“丞相史出刺”演化而來，“刺史”之名由此產生。

第二，地方監察區已有部州的思想觀念?！稘h舊儀》中記載漢初丞相屬員“東曹九人出督州為刺史”，其中九州為先秦以來的一種地理概念，這里用來稱謂監察區。而武帝朝置十三州部刺史，正是在此基礎上的完善與發展。

第三，地方監察官秩級“六百石”已確定下來，為武帝朝沿用。

漢武帝元封五年，“初置刺史部十三州”，一個全新的地方監察體系正式出爐了。從這個制度上，能明顯看出它的基本框架和脈絡都是沿襲之前的制度。

其一，中央派遣官員監察地方這種施政思路，至少在秦朝已經得到實踐，以后歷朝代代相襲。

其二，武帝時期“以六條問事”，這種以書面化法律化的監察標準，是惠帝時期九條問責直接作用的結果。

其三，武帝時期的刺史何時監察，何時返京匯報等流程都有明確的規定，這也是惠帝時期奠定的結果。其四，“刺史”之名，“部州”監察區的劃分思想，以及刺史秩級六百石的設定更是全然沿襲文帝時期的地方監察制度。等等。因此，漢武帝時期“初置刺史部十三州”的制定實施，可以說是前代地方監察制度發展與完善。

二、既有監察制度隱患凸顯，亟須改進

在漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”之前，是存在著地方監察制度的。漢惠帝三年恢復地方監察制度，期間經過文帝改革，一直持續到武帝元封元年，“元封元年，御史止，不復監”，可知。至此，運行了80多年的地方監察制度被廢止，時隔不久，元封五年新的監察制度刺史制度誕生。通過前后地方監察制度的對比，我們大致可以推斷新的監察制度取代舊制度的原因：舊的監察制度弊端日益凸顯，問題嚴重。

文帝時期的地方監察制度雖經過改革，進一步完善，但歷經景帝朝，到武帝朝時，其消極方面業已陸續出現。

第一，監察機構人員糜爛，效能差?！敖癖O御史公穿軍垣，以求賈利”，可見軍隊中的監察御史已公然違法以公謀私，更遑論其他地方御史了?！稘h舊儀》載：“吏不奉法，乗公就私，凌暴百姓，行權相放，治不平正，處官不良，細民不通，下失其職，俗不孝弟，不務于本，衣服無度，出入無時，眾強勝寡，盜賊滋彰，丞相以聞，于是乃命刺史出刺，并察監御史”[5]，此種記載更說明當時地方監御史的糜爛情況。雖然，但文帝并未徹底裁撤整治地方監察御史，而是另設一機構進行監督。

第二，地方監察機構重疊，權責不明。丞相屬員“東曹九人出督州為刺史”“于是乃命刺史出刺，監察監御史”，此時期，地方監察機構不僅有監御史，另有文帝時期新設的刺史，兩者所屬機構不一致，監御史受御史大夫管轄，刺史歸丞相節制，在對地方的監察職能上卻有重合之處。并且監御史在一定程度上與郡守的職掌也有沖突。如此疊床架屋式的組織設計，勢必造成權責不明，影響行政效率，這是一心追求豐功偉績的漢武帝所不能容忍的。

第三，仍屬臨時性質，尚未形成固定制度。《漢書》有“丞相遣史分刺州，不常置”之說，從“不常置”即可看出文帝時期的刺史仍處于一種有事即設，無事即撤的狀態，至于治所很大可能也是不存在的。這樣一種可有可無的監察狀態，監察效果可想而知了。

第四，監察對象及事務多雜，不集中。文帝時期地方監察制度改革，仍沿用惠帝時期監察標準?！安煲跃艞l，察有詞訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐者，論獄不直者，擅興徭賦不平者，吏不廉者吏，以苛刻故劾無罪者，敢為逾侈及弩力十石以上者，作非所當服者，凡九條”，其中所監察的對象有普通百姓，商人，官吏等基本涵蓋各個群體，并且行政司法、社會治安、徭役賦稅、諭制僭越無所不監，事務非常廣泛，缺乏集中突破點。

鑒于此種情況，漢武帝元封時期才專門制定了刺史的監察標準“以六條問事”，僅依這六條標準來進行專門監察，使刺史的監察對象更加專一，監察事務更加具體。如此，以提高監察效率。

漢武帝元封五年重置刺史機構，在一定程度上，是由于當時地方監察機構隱患凸顯，已不適應漢武帝時期漢王朝的發展，亟須改進完善。因此，十三州部刺史就這樣在武帝朝應運而生了。

三、傳統集權政治發展的必然趨勢

自周失其鹿，天下群雄洶洶，共逐之。其間，百家薈萃，新思想新觀點層出不窮，到戰國末年，大一統已成為整個天下的普遍共識。儒家有“定于一”的認識，墨家有“尚賢”“尚同”思想，法家更是大一統思想的忠實擁躉，法家集大成者韓非子有言“事在四方，要在中央，圣人執要，四方來效”。秦國以法家思想為指導，兼并六國，開創了專制主義中央集權的政治體制。漢承秦制，隨后的漢王朝接收了秦的制度遺產，并在集權道路上進一步向前拓展。

專制集權體制是以集權于個人為最終目的的人治統治道路，為實現個人權利最大化，必定要削弱和收攏地方勢力以及中央朝臣的權利，全部集中于皇帝一人之手。漢武帝元封五年設置十三州部刺史，很明顯帶有這樣一種目的。

先說地方，漢初政府取用黃老之術治國，再加上百余年的積累，地方勢力逐漸坐大，他們為禍鄉鄰，阻礙中央及地方政令的實施，日益成為漢政府的一股離心力量。在專制集權體制之下，中央到地方各級之間，從橫向來看每一等級都有集權的特點。這也解釋了地方政府產生離心力的原因所在。針對這種現象，漢武帝采取多種方式，協同配合，其中一種即是加強監管，防患于未然。刺史的監察標準“以六條問事”中，“六條”全是針對地方勢力而設。漢武帝欲以此方式，降低地方獨立性，從而控制地方，以達到集權目的。

漢武帝設置刺史制度，雖說以控制地方勢力為主，但是其中仍包含有削弱以宰相為首的中央朝臣的權利，從而實現君主專制。漢朝承襲秦朝制度，丞相掌承天子，佐理萬機，為百官之長，位高權重。武帝元封五年之前的刺史，源于丞相史，不僅監察地方，還監察地方監御史，“乃遣丞相史出刺，并督監察御史”。以丞相之屬官刺史，來監察御史大夫之屬官監御史，可見丞相權利是相當大的，嚴重威脅到了皇權。武帝元狩五年設丞相司直，“掌佐丞相舉不法”，以監察制約相權。原隸屬于丞相的刺史，隨著漢代中樞權利的變化，逐漸由御史大夫節制，這可以看作是君相矛盾之下，皇權的突破。而完善和發展刺史制度正好順應這一趨勢，是中國古代集權政治發展的必然結果。

總而言之，漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”這一舉動，是對地方監察制度的更新和完善，實質上反映了整個漢王朝在新時期權力的消長變化。通過制度的調整和完善，保證漢王朝在新形勢下的平衡和穩定。

參考文獻：

[1]（漢）班固撰.漢書[M].中華書局，1964：197.

[2]汪清.兩漢魏晉南朝州刺史制度研究[J].鄭州大學，2001，（05）：3.

[3]陳長崎.漢代刺史制度演變及特點[J].史學月刊，1987，（4）：8-13.

[4]（唐）杜佑撰，王文錦等點校.通典[M].中華書局，1988：884.

[5]（漢）衛宏撰.漢官舊儀（卷上）[M].清武英殿聚珍版叢書本.

作者簡介：

龐旭，男，漢族，河南南陽人，碩士，研究方向：中國史。