突發公共衛生危機多元主體協同治理困境及對策

高靜 高獻波

摘 要：突發公共衛生危機的有效治理影響到國泰民安。由于其瞬息萬變的特點以及危機爆發時的“溢出效應”和“漣漪效應”強化了應對突發公共衛生危機時“協同”需求，協同治理成為應對突發公共衛生危機的必要途徑。然而，實踐中以政府為主導多元主體協同治理突發公共衛生危機的局面普遍面臨困境。文章基于現存的困境，運用協同理論、治理理論，對突發公共衛生危機多元主體間合作不協調的現狀進行分析，將多元主體納入協同治理的系統中，為我國應對突發公共衛生危機時，依靠多元主體的協同治理，建構本土化的理論分析框架。

關鍵詞：公共衛生危機 多元主體 協同治理機制

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-023-03

一、問題提出及文獻回顧

突發公共衛生危機關系到人民的健康，國家的安定。由于其強大的破壞性、難以控制性對預防和應對工作提出了極大的挑戰。事實表明，從“非典”到“新冠”，只有政府部門與其他主體協同治理，才能確保疫情防控的質量和效率。換言之，“政府主導，多方參與”是成功應對突發公共衛生危機的關鍵。然而，實踐中各主體橫向協同工作機制不足導致應對公共衛生危機各項工作協調困難。具體表現如下：各主體參與治理時缺乏協同配合，多處于各自為戰的狀態;草根型社會組織數量少[1]、社會組織“被組織”問題[2]、社會組織專業化優勢不明顯[3];市場發揮作用的途徑不明確;科研部門、醫院臨床以及疾控中心之間還未形成良性的互動合作，溝通不及時，信息碎片化;公共衛生危機爆發時，醫院衛生部門作為預警、救治的主體，與其他相關機構的橫向聯系較少，影響協同治理效果。基于上述問題，本文圍繞“突發公共衛生危機多元主體協同治理困境及對策”展開研究，無疑頗具現實針對性。

（一）國外公共危機協同治理相關研究

國外學者研究協同治理理論相對較早。1977年學者Hermann Haken就將協同學、治理理論結合起來，從系統性的視角研究公共危機治理[4]。實踐方面，英國布萊爾政府改革目標之一就是建立倍受世人矚目的“協同政府”。之后學者們將協同治理理論引入到了公共危機治理領域，又稱其為“網絡治理”“整體性治理”等。具體的研究有：Perri 6，Diana Leat（1999）等學者從協同治理、整體治理的角度，建議實施整體性政府，并提出了相關具體策略[5]。Tom Li ng （2002）提出“協同政府”的重要標志就是各個部門實現“內、外、上、下”四個方面的合作[6]。Wilkins P（2002）認為協同政府需要解決的主要問題就是責任的分配[7]。Nsell and Gash （2007）建議各部門之間需要建立信任關系、Dorothy （2009）等提出了資源共享[8]、Paul（2011）等學者提出了協作網絡治理理論[9]。Davies J. S. （2009）認為由于各主體背景不同往往會導致協同政府失敗[10]。Kapucu （2010）等從治理的復雜性出發研究公共危機管理，并構建了公共危機協同治理的網絡化管理模式[11]。“無縫隙政府”的概念是Russell M. Linden（2011）提出的，并將其作為構建“協同政府”的主要依據。Salmon等（2011）研究指出，通過軍事部門與民間機構的協同合作，可以實現共同治理公共問題的目標。Comfort等（2012）指出，各個參與主體通過協調和合作，借助于通訊設備互操作性、通過應用多主體共同管理公共危機的策略，為不同行政區域就危機如何響應、恢復等方面指明了方向[12]。上述國外學者們豐富的研究為公共危機協同治理提供了理論依據。

（二）國內公共危機協同治理相關研究

與國外研究相比而言，國內學者們在公共危機協同治理領域的研究起步較晚但發展迅速。歸納起來，主要集中在以下四個方面：一是公共危機多元主體協同治理研究，研究重點集中在機制優化方面。代表學者有金太軍（2011）、王志立（2016）、嚴立華、楊丹（2017）、趙偉聰（2019）等;二是在技術支持共享前提下公共危機多元主體協同治理研究，代表學者有楊仕升（2011）、曾慶田（2013）、唐晨飛（2015）、甘昭芳（2016）、謝朝軍（2017）、張秋立（2019）等;三是公共危機治理面臨挑戰及應對策略研究，代表學者有劉鵬（2010）、胡向明（2015）、童星（2016）、王瑩（2017）、張智新（2019）等;四是構建公共危機安全治理體系的研究，代表學者有潘加軍（2004）、劉承水（2010）、朱偉、劉夢婷（2017）、張仲權（2019）等。

綜上研究表明，協同理論已被學者們引入到新公共管理領域，就公共事務領域而言，協同治理無論是理論體系還是實踐經驗都己經成熟。當前公共事務的不斷增長已經超出了政府單個主體的能力范圍，需要加強政府與企業、社會組織及公眾等多元主體的協力合作[13]。協同治理強調政府部門、社會組織、市場、個人等利益相關主體相互合作共同參與處理公共事務[14]。它有兩個顯著特征：協同治理各主體間是平等的，政府不一定居主導地位，重點突出協同的要素;各參與主體可以通過正式形式亦或非正式形式實現協同治理[15]。就突發公共衛生危機而言，其防控工作僅僅依靠某個主體顯然非常困難，由于其瞬息萬變的特點以及危機爆發時的“溢出效應”和“漣漪效應”，因此，應對突發公共衛生危機時需要多主體“協同”共治，需要多個主體通力合作，這里筆者把所涉及到的主體界定為政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心等相關部門以及公民個人。一句話，協同治理就是參與公共事務治理的多個主體，通過子系統之間協同合作，建立適合各個參與主體的協同治理機制、運轉協調機制，最終達到整體協同治理效果大于各部分各自治理效果之和。

縱觀已有研究，可以發現尚存在薄弱之處：一是協同治理理論應用到突發公共衛生危機治理研究較少，缺乏應用大數據戰略考量，應急組織體系、應急部門職能、部門問責等方面全局性考慮不充分。二是突發公共衛生危機協同治理機制是一個復雜的系統工程，需要政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心等相關部門以及公民個人的配合，實踐中各部門之間的協調工作不足，效率不高，多元主體合作治理的理念、機制都缺少深入挖掘。

二、理論的應用

突發公共衛生危機以是否可控為標準可以分為兩類，一類是主觀可控的，這類危機的事前預防工作尤為重要;另一類是主觀不可控的，這類危機的控制效果更大程度上取決于事后處理是否得當。無論哪類突發公共衛生危機都會涉及到多個主體，為了分析突發公共衛生危機中多元主體之間的關系本文借鑒了協同理論的幾個原理：序參量原理、快變量與慢變量原理、役使原理。（1）序參量是指整個系統中有序運行的參量，它能隨系統的變化而變化。由于系統中各個子系統相互聯系、協同互動，從而會產生新的序參量。隨著新的序參量不斷成長，它對系統的影響會越來越大，當它在系統中支配地位時，就會決定系統的結構，控制系統運行方向，進而會改變原始系統結構產生一種新的系統結構。在突發公共衛生危機治理系統中，公民對控制公共衛生危機的具體需求是突發公共衛生危機的序參量。鑒于突發公共衛生危機自身的特點以及治理過程中各種不確定性，這個序參量也會隨時調整，因此，只有各個多元主體協同治理，才能根據不斷變化的序參量調整治理方案，最終取得預期目標。（2）快變量和慢變量是在“協同治理”系統中影響系統穩定性的兩個變量。當系統出現波動不定的狀態時，快變量可以促使系統由波動恢復穩定狀態，系統穩定時，慢變量就會占據主導地位。由于慢變量的存在能保持系統穩定，于是整個治理系統就會在一定時期呈現平衡狀態。就突發公共衛生危機而言，當協同治理系統運行不穩，處于波動狀態時，借助于快變量比如不斷調整的政策、規章、具體的救治策略等促使變動的治理系統趨向穩定。只有當系統處于穩定狀態時，各種救治方案才能付諸實踐。（3）役使原理表明可以有一個或者幾個因素控制協同治理系統的運行。在突發公共衛生危機治理系統中，影響系統平衡的因素主要是治理主體結構、客體的實際情況以及政策導向、資金是否充足等。

突發公共衛生危機治理系統是政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心以及公民個人等子系統組成的一個復雜系統。各系統之間是一種非線性、不平衡的關系。在突發公共衛生危機治理過程中，政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心以及公民個人等子系統以公民對公共衛生安全需求為序參量，通過各個子系統間非線性的協同互動、資源整合，多元主體以共同目標為導向即控制突發的公共衛生危機從而形成穩定的協同治理機制，提供最大化的公共衛生服務，通過各子系統間協同合作的過程，達到新的平衡狀態，取得協同治理大于局部治理相加之和的效果，滿足人民對公共衛生安全的需求。

三、突發公共衛生危機多元主體協同治理困境表現

（一）社會資本薄弱，各主體間缺乏橫向協同機制

應對突發公共衛生危機需要大量人力、物力、財力構成的社會資本;需要政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心等相關部門以及公民個人協同合作;各主體之間需要以信任、互助為前提構成一個合作機制。然而，自2003年SARS危機后，我國雖然加強了對各地疾病預防控制中心、應急部門的建設，但沒有重視對突發公共衛生危機系統內部和其他參與主體之間的合作機制建設。醫院衛生部門作為預警、救治的主體，與其他相關部門比如應急部門、科研機構、媒體等的橫向聯系較少，致使橫向協同工作不充分，導致應對突發公共衛生危機各項工作協調出現困難。同時，應對公共衛生危機過程中，需要公安部門、媒體、交通部門、農業部門等相關部門的配合，實踐中各部門之間的協調工作不暢，效率不高。

（二）信息不能及時、有效傳播和共享

一是滯后的信息會影響各個參與主體之間的合作效果。表現為政府決策準確性差，不能精準處理突發公共衛生危機帶來的各種事件，影響突發公共衛生危機的治理效果。二是危機治理中出現信息不對稱、信息“碎片化”趨勢[16]，降低了治理效率，提高了治理成本，阻礙了決策部門作出最優決策[17]。各部門職能往往是獨立的，大部分信息不能及時公開，不同部門的信息互不相連，成為一個個“信息孤島”。比如，信息共享不暢，導致突發公共衛生危機治理中各參與主體之間不能有效地溝通與互動，對危機信息的反饋滯后，應急決策與危機治理效能低下。比如，在傳染病防控體系之中，科研信息（包括流行病學研究、臨床醫學研究和基礎醫學研究）沒有有機地整合在其中，沒有充分認識到科學研究的支撐作用，把“研究”都排除在體系之外，顯然是不利于“戰時”協同。

（三）現有的行政管理方式的阻礙

由于公共衛生危機的“溢出效應”和“漣漪效應”，必定會波及周邊區域。當前的行政管理方式只限于特定區域行政組織體系內部，當突發公共衛生危機影響范圍不斷擴大，突破行政區域界限后，由于整個應急系統缺乏統一協調部門，各管理主體間協同工作就會遇到種種困境，遇到需要協同合作治理的事件時職責不清，分工不清，常常會推脫責任，阻礙突發公共衛生危機協同治理效果。就新冠肺炎疫情防控而言，由于影響廣泛，涉及到多個主體，疫情初期各主體間分工不清，導致醫用應急資源配置“碎片化”，比如口罩、藥物等相關物品供給不均衡的狀況。同時，由于這種行政管理體制限定了各個地政府權力，在突發公共衛生危機爆發時，各地區政府不管不問，就會出現“公地悲劇”[18]的局面。嚴重的部門分割也不利于資源整合共享[19]，而這些資源恰恰是應對突發公共衛生危機的保障。由于這些障礙，一旦爆發公共衛生危機，應急部門難以協調多元主體投入到危機治理中。

（四）相關法律法規不完善

相關法律法規在公共衛生危機協同治理中不可缺少。在危機爆發時我們所依據的是《突發公共衛生事件應急條例》，該條例是在2006年針對“非典”帶來的危機治理所制定，里面缺乏相關公共危機治理的細節設計。目前，還沒有針對突發公共危機事件多部門如何合作的法律法規。憲法規定了各地方政府在政治、經濟、文化中的職能和作用，但對于不同的政府部門如何合作，沒有與之相關法律依據，這種缺失必然會阻礙公共衛生危機治理的順利開展。

（五）專業知識存在差距

參與突發公共衛生危機治理的主體多樣，涉及到政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心以及公民個人等，各主體行業跨度大專業知識背景不同，為合作帶來了困難。協同治理的障礙之一即是彼此在專業知識上的不對稱，專業知識不同的多個主體在參與協同治理時需要投入更大的精力和其他成本，比如對于具體突發公共衛生危機時對危機的認知上的差異包括傳染源、傳播途徑，應對舉措等方面認知的差距，這樣的差距必然會影響突發公共衛生危機協同治理的效果。

四、突發公共衛生危機多元主體協同治理的建議

（一）培育公共衛生事件協同治理的社會資本，構建各主體間橫向合作機制

突發公共衛生危機協同治理不僅要依靠政府有效決策、相關法規、先進技術、一流設備、充足的資金等“硬設施”，也依賴良好的社會結構、即時的信息、敏銳的意識、積極的公共道德等“軟設施”，也就是需要通過動員所有能夠動員的社會資本，彌補所缺失的社會資本。培育突發公共衛生危機協同治理社會資本，需要各個參與主體間相互信任，只有在相互信任的前提下才能合作，參與主體之間信任缺失，則合作就很難進行。在這個前提下確保突發公共衛生危機協同治理效果，需要各主體間的橫向合作機制作保障。應對突發公共衛生危機時，中央政府可以組建統一的“協調指揮部門”以克服不同區域、不同部門優先考慮自身利益的狹隘性。不同行政區域也可以考慮組建“跨區域協調指揮部門”，并賦予足夠的權力，使其制度化、規范化運行，橫向協調各參與主體應對突發公共衛生危機時協調有序地進行。如上所述，抗擊新冠肺炎疫情的戰績很大程度上來源于各級政府組建的新冠肺炎疫情防控應急指揮部的有力指揮、應急協調多部門包括企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心等相關部門以及公民個人協同合作。

（二）構建跨部門數據應急平臺

傳統突發公共衛生危機應急各部門數據孤立、共享程度低，不能及時服務多元主體協同治理的要求。針對這種情況可以以國家大數據平臺為基礎，創建多部門大數據應急協同平臺。將政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心以及公民個人等納入到應急平臺中。針對“新冠”疫情，啟動標準化信息數據采集，是實現全國人員管控、各地聯防聯控的重要基礎，需建立規范化的個人健康信息數據描述方法，通過應急協同平臺，指導政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心以及公民個人在危機協同治理中發揮優勢互補，形成政府主導，科研機構、醫院臨床、疾控中心傳遞、企業、社會組織、個人積極參與，媒體輿論積極引導的危機救援力量，促進信息的及時共享，保障多元主體協同治理。

（三）調整結構，賦予各主體擁有自由裁量權

新冠肺炎疫情爆發后，國務院為了應對疫情不僅建立了聯防聯動機制，還組建了從中央到地方垂直型的各級政府疫情防控指揮部，形成一個政府主導多方參與的疫情防控系統。在這樣前提下，還要考慮到突發公共衛生危機瞬息萬變的特點，只有各主體擁有自由裁量權，才能反應迅速，確保公共衛生危機治理的效果。如果只是單獨一方作出所有決定，那么政府與其他主體之間就不是平等的合作關系。當政府與其他參與治理的主體共同享有裁量權時，政府與其他參與主體之間就會變為公私合作關系[20]。突發公共衛生危機是典型的公共問題，企業、社會組織、甚至是公民個人參與到這個協同治理系統中就需要賦予一定權利，需要和政府部門一樣擁有一定自由裁量權，只有這樣才能構建一個協同治理系統，形成多個權力中心，通過明確權責，互通有無，共同協商、相互激勵、相互制衡，實現治理中的權力共享[21]，確保突發公共衛生協同治理工作順利進行。

（四）完善公共衛生事件立法

目前處理公共衛生危機所依據的《突發公共衛生事件應急條例》，詳細規定了公共衛生事件的應對與管理工作。但是該條例宏觀指導有余，細節規范不足，加上預案的實操性和時效性沒有迭代升級特別是沒有充分考慮到交通網絡輻射性、季節/節慶高發易感性、地域人群流動特殊性、區域公共資源平衡性、社會動員力量主體性等諸多需要應對的復雜因素和時代變量，才導致突發公共衛生危機來襲時，雖有預案、演練，卻效果差強人意。另外，條例中也沒有明確規定企業、公民和社會組織等主體在參與事件治理過程中的權利與義務，其治理主體的地位和作用也沒有得到重視，而突發公共衛生危機的協同治理需要政府與企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心以及公民個人等主體以平等主體的地位互動合作，需要以法律法規的形式得以確保。因此，在政府主導下，科研機構、疾控中心與醫院臨床共同設計突發公共衛生危機防控工作的細節設計，顯然也是當前工作重點。

（五）鼓勵構建跨行業組織

鑒于政府、企業、社會組織、媒體、科研機構、醫院臨床、疾控中心等相關部門以及公民個人等主體的專業知識的差距，可以由政府部門牽頭創建跨行業組織，吸納不同專業背景的各類成員，制定良好的制度保障。抗擊“新冠”，正是在政府主導多方參與的疫情防控系統下，開展的一場跨行業、多專業、跨部門的自救行動，在這場特殊的戰役中不同主體通力合作，最終贏得了這場戰斗。因此，結合當下高速發展的信息技術優勢，構建跨行業、多專業、跨部門的綜合性數據大平臺，發揮各種不同專業、行業優勢，互通有無，集思廣益，自下而上地促進突發公共衛生危機時各參與主體之間的橫向合作。

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（作者單位：高靜，山東省立第三醫院 山東濟南 250031;高獻波，山東省鄒平市農業農村局 山東鄒平 256200）

（責編：賈偉）