我國特許經營收益權質押存在的問題與完善策略

王明珠

【摘 要】近年來，公私合作理念不斷被推廣，特許經營作為其實現方式之一也被多地廣泛運用于基礎設施建設，但是由于我國的特許經營收益權存在定位模糊等問題，導致容易與其他權利相混淆，使得特許經營收益權質押的實現在實務中面臨多重困境。文章重點闡述了我國特許經營收益權質押在權利定性、實現方式以及質權實現等方面面臨的額問題，并針對性的予以策略完善。

【關鍵詞】特許經營;收益權質押;問題與完善

一、特許經營收益權的涵義

通常來說，特許經營收益權是指權利人就特定的公共基礎設施或服務等獲取收益的權利，該權利依據法律或政府許可而取得的，其主要特點是特許經營者在一定的區（領）域內擁有與政府行政制約和總量控制相關的壟斷地位。其通常包含政府與特許項目經營者之間的關系以及特許項目經營者與使用者之間的關系。

二、我國特許經營收益權質押存在的問題

（一）權利定性混亂

目前在司法實踐中對特許經營收益權的定性較為混亂。有將其定性為將來債權，歸屬于應收賬款的。例如最髙法于2015年發布的第53號指導案例中，法院認為特許經營收益權人通過提供污水處理服務而獲得向接受服務的一方請求支相應付費用的權利，該權利屬于一種將來的集合性債權，可納入應收賬款范疇;也有將特許經營收益權看作不動產收益權，定性為用益物權的。例如（2014）南民一初字第00004號案例中，審判法院就認為公路特許經營收益權是不動產收益權，可以適用《擔保法司法解釋》第97條的規定，將其進行質押;還有認為特許經營收益權既屬于不動產收益權又屬于應收賬款的。例如在（2019）贛民終191號判決書中，法院認為2000年12月20日訂立案涉《權利質押合同》時，當事人將景區門票特許經營收益權作為不動產收益權出質，于法有據。而2007年施行的《物權法》第223條關于可出質權利范圍的相關規定中，再次明確應收賬款是可出質的權利，即將景區門票特許經營收益權定性為應收賬款。故將景區門票特許經營收益權進行出質，符合法律規定，并無不當。

（二）實現方式不統一

在現今的質押體系下，由于缺乏明確的指引，有些法院在司法判決中也未給出明確的實現方式，僅用一句“享有優先受償權帶過”采取的是模糊化處理。例如（2016）京04民初81號判決書，法院就是判決原告國家開發銀行股份有限公司對己辦理質押登記的、由被告所享有的、向西氣東輸信陽至固始地段的天然氣輸氣管道工程以及東五縣城鎮輸氣管網項目的天然氣特許經營收益權在《質押合同》約定的擔保債權范圍內按照質押登記順序優先受償。有些法院認為特許經營收益權質押實質為應收賬款質押，可以套用應收賬款的相關規定，但仍然避談具體的實現方式。有些法院則直接套用動產質權實現的有關規定，認為可以通過折價、拍賣或變賣該權利的方式來實現質權。例如（2014）桂市民二初字第3號判決書所述案例中，法院就是判決原告對被告電費收入質押權在最高債權額度內以該電費收入質押權折價或者拍賣、變賣該質押權的價款享有優先受償權。也有些法院延續第53號指導案例的觀點和做法，認為特許經營收益權具有一定的特殊性，不宜按照動產質權通過折價、拍賣或變賣的方式來實現質權。

（三）質權實現困難

如前文所述，特許經營收益權質權實現的方式多樣，但實踐中大體可以分為兩種途徑：一是通過將特許經營收益權折價、拍賣或變賣，以所得對價抵償債務本金和利息;二是質權人通過直接掌控并行使特許經營收益權來實現質權，然而在實踐中，其質權的實現仍然存在較大的風險。以特許經營收益權進行質押時，其公示機關不明確，容易引發效力沖突，導致質權實現風險。由于特許經營收益權質權實現方式混亂，實現風險較大，導致了部分貸款銀行在接受特許經營收益權進行質押的同時，還要附加其他擔保，例如資產抵押、股權質押或者個人保證等，這雖然為貸款人提供了多重保障，但也增加了融資成本和難度，且在存在其他擔保的情況下，債權人可能會更傾向于通過其他擔保方式受償，導致該權利質押擔保的價值虛化。

三、我國特許經營收益權質押問題的完善

（一）對特許經營收益權質押單獨予以規定

特許經營收益權不能為其他權利所替代或涵蓋，也不能被應收賬款所包含，因此，相較于將該權利納入應收賬款的做法，單獨對該權利質押予以規定可能更為合適一些。在司法實踐上，可通過修訂《物權法》，直接新增關于特許經營收益權的規定，從源頭，即物權法定這一原則入手來解決這一問題。在緩和的物權法定原則下，單獨對特許經營收益權質押予以規定成為可能。在中央積極推動、地方大力發展特許經營項目建設的當下，可以考慮通過中央政府發布行政法規的形式明確該權利的可質押性，并確立完善統一的特許經營收益權質押體系，同時廢止原有的規范性文件所構筑的混亂的質押體系。

（二）完善特許經營收益權質押制度

特許經營項目所需資金數額巨大，且通常涉及政府部門的行政審批，訂立書面合同更有利于交易安全和部門監管。對于票據、存單等這類具有權利憑證的權利，其質押采用的公示方式是交付，但特許經營收益權顯然無法通過證券方式加以表征，且特許經營項目通常是一些大型基建項目，多與公共利益存在關聯，因此通過交付權利憑證的方式來公示不利于保護交易安全，可通過交付權利憑證的方式來公示不利于保護交易安全，采用登記的公示方式可能更為妥當。可以在不更換人民銀行中征動產融資登記平臺的情況之下，將該權利從應收賬款中分離出來，成為一個新的、與應收帳款并列的登記子類，其原因在于該平臺運行良好，社會認知度高，業務范圍也極為多樣化，以此為登記平臺還不用改變原本將特許經營收益權納入應收賬款所遺留的登記慣性。

（三）構建特許經營收益權質權實現風險防范機制

要最大化地發揮該質押制度的優勢和經濟效益，就需要構建有效的風險防范機制。首先要建立審慎的特許經營收益權價值評估體系。通過出臺相關的評估管理規范，參照其他類型的資產評估管理，明確對特許經營收益權評估過程中應當遵守的原則、選擇的方法以及采用的參數。可以由財政部或財政部聯合相關主管部門發布針對特許經營收益權進行評估的相關規范，資產評估協會自主或依據相關指導意見制定并發布專業評估準則。也要考慮限定評估機構的資質，由具有相關評估資格的機構對特許經營收益權進行評估，同時可以開設專門的評估資質考試，評估人員應該是通過相關資質考試、取得相關資質的專業人士，或者對評估人員進行相關專業測評，同時要加強對評估工作的監管，可以建立一個基于政府、出質人與質權人的監管體系，讓評估過程更加透明，以此來保障評估結果是比較準確的。

其次要完善特許經營收益權質權實現中的補救措施。特許經營收益權的收益會受到宏觀政策、市場變化等多個因素的影響，即使有了一個審慎的貸前價值評估體系，其質權實現仍然存在一定的風險。對此，可以配套一個固定和動態還款相結合的雙效還款機制，在實際收益遠低于預期收益、無法按照固定還款計劃償還貸款的情況下，采用動態還款機制，以此來保障還款的順利進行。

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