公眾參與制度的法理探析

紀智媛

摘要：本文通過梳理我國公眾參與制度的基本內涵與現狀，深入分析公眾參與制度存在的法理基礎，從而進一步探討公眾參與制度在環境矛盾日益加劇的今天如何更加有效的發揮出其應有的價值。

關鍵詞：公眾參與;利益沖突;協商民主

一、公眾參與制度的內涵與現狀

公眾參與制度，是公眾及其代表根據國家環境法律賦予的權利和義務參與環境保護的制度。更具體一點來說，它是政府或環保行政主管部門依靠公眾的智慧和力量，制定環境政策、法律、法規，確定開發建設項目的環境可行性，監督項目的實施，調處污染事故，保護生態環境的制度。也有學者認為公眾參與制度是對各級政府及有關部門的環境決策行為、經濟環境行為以及環境管理部門的監督制度，一種聽取公眾意見，取得公眾認可的環境保護制度。

公眾參與制度體現在公民和社會團體可以按照法定的程序和途徑，平等的參與到環境立法、決策等與其環境權益密切相關的活動，參與的主體應該包括專家、公民、社會團體等，參與的階段應該包括環境決策、環境立法、環境執法等方面。

公眾參與制度已經為許多國家所認可和采納，并以美國、加拿大和法國為公眾參與法律制度的典型代表。美國在1969年最早將公眾參與引入到環境管理領域，在其《國家環境政策法》中要求行政機關“充分公開”其對人類環境有重大影響的決策活動的相關資料，并確認和保障公眾對行政機關的相關活動進行環境影響評價的權利，且只要是影響到環境質量的工程項目，都要求實行公眾參與。加拿大在1999年修訂的《環境保護法》中擴展了公眾參與的方式，將公眾參與的規定細化為：在參與環境法律法規的制定方面，規定設立網上環境登記處，提供環境信息和數據等基本情況，便于公眾對與環境有關的法律文件從草案提議到最終通過進行全程的監督。同時，公眾還可以有效表達其意見，以此保證公眾的環境知情權和參與權，并規定在具體的項目決定作出以后，要經過公眾通知階段，在30日的等待期內，公眾可以提出反對意見。鄰國日本在其《環境基本法》中也對公眾參與做出了詳細的規定，其中具體包括，明確了企業和國民進行環境保護的職責;重視民間環保團體在環境保護中的作用等，縱觀日本社會的環保歷程，公眾參與環境保護已滲透到社會的方方面面。

我國在1979年的《環境保護法》中規定“一切單位和個人，都有保護環境的義務，并有對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利。”2003年制定的《環境影響評價法》中更直接的規定了公眾參與制度：“政府機關對可能造成的不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，應當在該規劃審批之前，舉行論證會或聽證會，征求有關專家、單位和公眾的意見。”在法律法規層面對公眾參與制度作出了一定的保障。

二、公眾參與制度的法理分析

（一）公眾參與制度是不同社會主體存在利益沖突時的公平解決機制

馬克思曾指出“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關。”利益簡單來說，就是某事物可能帶來的“好處”。利益可以分成長期利益，短期利益和眼前利益;可以分類成多數人的利益和少數人的利益;也可分類為個人利益或社會利益，個人利益包括生命利益、安全利益、財產利益、言論及自由利益等，而社會利益正如羅斯科、龐德在他的“社會利益的調查”一文中所指出的應當包括一般安全中的利益，一般道德方面的社會利益等。

不同的個人和不同的群體都存在著不同的利益需求，因此利益沖突有可能發生在個人與群體之間，也有可能發生在不同群體之間，政府可能因為規劃需要在某些公民宅基地附近開辟公路或者修建工廠，政府也有可能為了國內安全和民族自衛而設定一些侵犯個人言論自由的限制性規定。

法律的重要作用之一就是調整不同群體之間的利益沖突，而這就需要通過頒布能夠評價各種利益重要性和提供調整這些利益沖突標準的一般性規則才能得以實現。如果沒有具有規范性質的一般標準和程序，那么社會決策者就會在作決定的時候因把握不住標準而出差錯。例如在一個決策面臨多種利益沖突的需要取舍的情況下，應首先保障哪一方的利益，又在多大的范圍和限度內去保障，在各方利益不能均得到滿足的情況下，必定有先后順序的排列來確定哪一項更為重要，這時候就需要人們的價值判斷和評價。來有效確定是否安全利益高于財產利益？是否自然資源利益高于開發利用利益？是不是應該滿足更多人的利益而犧牲小數人的利益來保持相對的公平和利益的均衡？

如果沒有一個合理有效的決策標準，沒有多方利益的博弈，最后的結果很可能是取決于有權強制執行自己的決定的群體的最終意見，而這樣的結果往往是具有非理性的。并且介于立法的一般性和未來指向性，僅僅依靠立法難以解決種種紛繁復雜的利益之間的沖突和矛盾，針對這樣的情形，就必須要弄清基本的事實，讓社會公眾參與到決策的過程中來。

雖然沒有普遍有效的方法去對上述利益進行一個先后排序，但是法理學并非認為所有的利益時處在同一水平線上的，也不代表任何的評價都是不可行的，可以確定的是人的生命是所有利益存在的前提，所以生命利益必然高于財產利益，健康方面的利益又高于娛樂方面的利益，為了子孫后代保護自然資源的利益是高于某些群體開發利用所欲求的利益，尤其是這決定了生態的平衡也牽系著當代人的生存時就更是如此了。

公眾參與制度為廣大民眾和社會群體在面臨不同群體間利益的沖突時，提供了有效的表達途徑和參與機制，使自己的主張和權益能夠得到相應的關注和保障，是不同主體間利益沖突解決的有效機制。

（二）公眾參與是程序正義實現的有效方式

正義作為法律最基本的價值標準，一直以來都是各國制定法律時孜孜以求的目標，法律的設置應該有效體現其實質正義和程序正義的特點，程序正義的實現有效保障了實質正義的實現。公眾參與制度符合程序正義中對平等、公開、中立等基本標準和要求，是實現程序正義的途徑之一。

程序正義要求我們平等無差別的對待各方，即對各方的訴求都給予平等的注意，聽取雙方的意見;并且要求我們程序的活動過程應該對當事人、厲害關系人以及全社會公開進行，并積極告知和保障其平等參與的機會。公眾參與制度符合程序正義的基本要求，它在制度的制定和項目的決策過程中，讓相關的專家、社會團體和人民群眾參加，平等和充分的表達其觀點、立場，讓決策者全面聽取各方意見和權衡利弊，并且讓雙方進行充分的博弈，從而綜合分析該決策和項目對于環境的影響大小，作出令大家都能夠接受的決策，正是這樣的公眾參與機制使得某些不正義得以消除，限制政府的自由裁量權，促進政府決策的科學化、民主化。

當然，在實現程序正義的時候，也會存在實質正義被忽略的情況，但是此時我們必須權衡兩種正義對于社會大多數人利益的影響大小，以期保護和滿足更多數人的正義實現，而犧牲少數人的實質正義。例如在廈門PX項目中，我們滿足了社會公眾參與決策的程序正義和他們一般安全的實質正義，但在某種程度上也犧牲了國家實施某項新技術的實質正義，但在權衡兩者利弊之后，我們選擇了前者，這并不是因為前者所帶來的結果就一定是正確的，沒有任何錯誤的，而是因為這樣的結果是從程序的公正中產生出來的，而這樣的程序正義也獲得了社會的普遍認可和接受。公眾參與制度有效的體現了程序正義的特點，保障了公民基本的參與權和發言權。

（三）公眾參與是促進法治國家的建立的有效途徑

早在公元前四世紀，古希臘著名思想家亞里士多德就對法治作出經典論述：“法治應該包含雙重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本身是制定良好的法律”。在隨后的幾千年里，法治的理念又得以發展和完善，法治被認為是在法律規束住了國家權力和政府后而使權利在人與人之間得到合理配置的社會狀態。

而我們所謂的法治國家，簡單來說，就是依靠正義之法來治理國家與管理社會從而使權力和權利得以合理配置的社會狀態。法治國家的核心問題即是權力與權利的合理配置問題，法律通過何種手段賦予人民以權利，而這種權利聯合起來是否能有效制衡國家權力以防止國家權力的濫用，這都是法治國家建立過程中必須思考的問題。

（四）公眾參與有效體現了協商民主主義

民主的現代意義起源于希臘文，意思是“人民的權利”和“多數人的統治”，列寧曾指出“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利”。環境保護與公民的切身利益相關，并以保護公民的生存環境為目標，因此公眾參與環境保護是民主的體現，它的價值在于促進國家的環境行政民主化，平衡公眾和其他社會群體之間的環境利益，有效彌補政府失靈和市場失靈對環境造成的不利影響，更好的實現社會正義和行政民主，滿足公民最基本的環境需求。并且通過建立公眾參與制度能有效的提高公眾的環境保護意識，提高公眾自主治理環境的能力。

在保護環境的過程中，通過提倡公民誠意且理性的對話，經過各方討論協商之后再作出決策，能夠很好的體現公民的參與性與民主性，政府在加強宏觀調控的同時，應該充分保障公眾的參與權和監督權。

在我國政府大力提倡堅持科學民主決策的前提下，公眾參與是實現協商民主制度的一個重要方面，且是實現法治的重要條件，進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的機制，對于有效保證決策的科學性和正確性，踐行協商民主主義以及保障民權等方面都將起到重要作用。

三、結語

公眾參與制度使政府決策更加透明化和公開化，讓存在利益沖突的群體間的矛盾得到有效的解決，符合時代的要求和歷史發展的需要，它代表了程序的正義，也體現了環境正義的基本價值理念，更體現了我國民主協商政策的要求，但是由于我國在立法上沒有給予其足夠的認可，在制度上也存在著不完善，所以公眾參與制度的應用并不廣泛，這都需要我們在厘清公眾參與制度基本的法理基礎和現實基礎之后，加強法律保障和相關配套制度的完善，讓公眾參與制度在我國的可持續發展進程中發揮更加顯著的作用。

參考文獻：

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