府際差異化：我國政府公信力水平的現狀分析與倫理應對

王玨 張澤群

摘要：隨著我國經濟社會發展和行政體制改革步伐的不斷加快，民眾的公民意識和民主觀念不斷增強，特別是新型冠狀病毒肺炎疫情等公共危機事件的發生，對政府公信力提出了更高要求。調查數據顯示，我國當前政府公信力水平呈現出府際差異化的特征，民眾對于各級地方政府間、同級城鄉政府間的政府公信力評價不一，呈現出“央強地弱，鄉強城弱”的變化特點。把握府際差異的具體變化特征，全面有效提升政府公信力水平，是建立責任政府的基本要求，也是營造善治生態的不懈追求。

關鍵詞：政府公信力；府際差異化；職業道德；倫理效能；倫理形象

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1673-7164（2021）05-0115-02

基金項目：國家社會科學基金重大項目“改革開放四十年中國倫理道德數據庫建設研究”（項目編號：18ZDA022）；江蘇省“公民道德與社會風尚‘2011’協同創新中心”和江蘇省道德發展智庫成果；國家級大學生創新創業訓練項目“青年信仰形塑的跨時代比較分析”（項目編號：202010286082）。

一、問題的提出

改革開放以來，中國社會發展呈現開放向好走勢，行政體制和管理機制發生深刻變革，民眾的思想觀念和生活方式日益多元，公民意識與民主法治觀念逐漸增強，社會生活中公眾參與不斷增多，民眾利益訴求的表達需求和渠道持續豐富，這對轉變政府工作職能和塑造良好政府形象都提出了更高的要求。

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發以來，我國國家治理體系和治理能力經受著前所未有的多重考驗，同時對政府公信力水平也產生了巨大挑戰。新型冠狀病毒肺炎疫情等公共危機事件的發生，具有極強的不確定性和破壞性，對公共安全和正常秩序造成極大沖擊，各級政府難以按照日常化管理應對公共危機事件，必須及時啟動應急預案，用非常時間下的非常措施回答公共危機的疑難之問。

按照我國現行的省、地、縣、鄉行政區劃體系，已經形成穩定狀態下交錯式行政區劃網絡，各級政府間存在著領導與被領導、監督與被監督、政策制定與政策執行等不同的責任關系，進而形成了多樣化的府際關系。本文基于上述背景，旨在探討以下問題：我國目前的政府公信力整體水平如何？各級地方政府間的公信力水平是否存在差異？哪些原因導致差異性的存在？如何依照現狀特點為進一步有效提升政府公信力獻計施策？

二、理論回溯

政府通過不斷調整行政行為和政策措施，期待不斷提升社會公眾的信任水平，以維護政府的政治合法性。盧梭認為，合法性的建立以人民主權下的契約精神為基點，公眾與政府之間是一種以行政權為中心的委托代理關系，公眾將行政權委托給政府，同時期望能獲得維持其利益的政府服務[1]。在此委托代理關系內包含著公眾對政府行政行為的信任與認同，行政權力的行使必然需要公眾的支持與配合。馬克斯·韋伯從經驗事實的視角出發，認為合法性是人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從[2]，哈貝馬斯強調“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”[3]，但此價值的確認建立在形式合法性和內容合法性有機統一的基礎上。

政府公信力水平是公眾對公共權威的真實情感表達，從行政倫理來看，政府作為一個凝聚的倫理實體，在為公眾事業服務的過程中，發揮了特殊的公共力量，與民眾達成一致的價值目標，從而達到個體與整體的平衡，政府的公信力也因此而建立。行政倫理之目的在于告訴人們什么是政府之善，政府的目的則在于追求至善[4]，由此看來，政府承擔了獨特的道德使命，政府的公信力是歷史和人民共同賦予的神圣使命，政府的一切脫離實際、背離民意的行為都會嚴重威脅政治公信力而引發政府危機。

我國現行行政區劃劃分為省級、地級、縣級、鄉級行政區，分別對應省人民政府、地級市人民政府、市轄區人民政府、街道辦事處等行政區政府機構。我國是強行政國家，不同的行政地位匹配不同的行政職能，構成了較為復雜的行政關系網絡，上下級間、同級間的不同角色對應著不同的受眾群體，公眾對于與各行政主體的接觸和認知水平均存在差異，因此公眾對于不同政府間的政治合法性認同和政府公信力水平值得作為研究議題。

三、調查結果

為了探究當前我國公眾對政府公信力水平的整體評價，比較府際間政府公信力的關系，東南大學人文學院和江蘇省道德發展智庫設計并發布了道德態度調查問卷。課題組對回收有效問卷各題目的打分進行均值處理，并主要結合地區等人口學因素進行分析，得出了以下調查結論。

第一，公眾對地方政府官員職業道德滿意度呈現府際差異。調查數據顯示，超過六成的公眾對地方政府官員在疫情期間的道德表現較為滿意。但政府官員職業道德水平離公眾的道德期待尚有差距，地方政府官員的職業道德滿意度仍有提升空間。公眾對官員職業道德的滿意度隨地方政府體系的層級上升遞減。直轄市、省會城市、地級市、縣級市與縣（區）、鄉鎮和農村的公眾對當地政府官員的職業道德滿意度呈現梯度上升的現象，鄉鎮、農村公眾的官員職業道德滿意度總體高于城鎮公眾滿意度。

第二，政府資源配置和行政服務的倫理取向仍有提升空間。當前我國公眾對地方政府的行政倫理較為滿意，當地政府各項工作的滿意度數值均在中間值以上水平，政府行政倫理建設取得明顯成效，但當地政府各項工作所獲的滿意度有一定差異。其中滿意度相對偏低的選項主要涉及資源配置和行政服務的倫理取向問題。公眾對于物資緊缺程度和價格水平有著較強的感知力，期待政府在物資的配給供應上發揮更大的作用，政府在公眾情緒疏導、謠言應對能力等方面仍有提升空間。

第三，公眾對各級政府的信任感呈現府際差異。調查數據顯示，當前我國各級政府樹立了較好的倫理形象，大部分公眾對政府的信任度提高。但與此同時，我國政府的倫理形象呈現出兩個值得關注的特征。其一，公眾對中央政府與地方政府的信任感呈現差異化特征。61.16%的公眾對中央政府信任感增強，46.77%的公眾對地方政府信任感增強，我國公眾對中央政府有著更強的信任感，相比之下對地方政府的信任感偏低。其二，城鄉居民對政府的信任感呈現差異化特征。農村居民對政府的信任感增幅較大，城市居民對政府的信任感增幅較小。

值得關注的是，從政府區劃等級等對比上看，政府公信力呈現出明顯的府際差異化特征，可概括為“央強地弱，鄉強城弱”。公眾對中央政府官員職業道德和政府倫理形象的滿意度高于公眾對地方各級政府官員職業道德和政府倫理形象的滿意度，公眾對鄉鎮、農村政府的官員職業道德和政府倫理形象的滿意度高于公眾對城市政府的官員職業道德和政府倫理形象的滿意度。

四、倫理應對

在把握差異的基礎上繼續全面提升政府公信力，是當下之要義，具體應從官員道德水平、行政倫理效能、政府誠信建設三個方面加強建設，提升政府公信力和國家治理能力與水平。

第一，強化官員職業道德建設，營造廉政、實干、有擔當的官員政治生態。官員職業道德在社會大考中得到一定展現，但也存在不作為的現象，影響了社會公眾對官員職業道德的認可。通過培育和強化職業道德精神，以理論堅定保證行動堅定，以思想清醒保證用權清醒，特別是在重大疫情等非常考驗政府公信力的關鍵時刻要做到信仰、立場和方向的統一。要在全社會大力弘揚真抓實干、埋頭苦干的良好風尚，除了履行行政功能，人們還期待政府成為社會道德的表率[5]。

第二，提升政府行政倫理效能，打造數字化、靈活、有溫度的政府行政模式。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，是我們應對風險挑戰、贏得主動的有力保證。當下政府需要發揮大數據、人工智能等數字技術的作用，加快向數字化政府轉型。進一步發展政策的倫理合理性，將環境保護、社會公平等因素提升到重要高度，同時充分發揮政府在公共政策中的倫理示范作用。進一步提高政府決策與公共政策的倫理含量，特別要關注貧困人口、弱勢群體的生存狀況，給予針對性強的倫理關懷。

第三，增強政府誠信建設，樹立負責、高效、守信用的政府倫理形象。各級政府應該快速行動，積極作為，強化主體責任意識，明確道德規則，樹立道德標桿，形成道德規范，講求負責任的態度觀念，進一步強化政府官員和公務員群體的職業道德，關注城鄉差距、地域差距等持久性問題，維護政府誠信公正形象，建立“民意觀察分析機制”和“信息傳播與倫理反饋機制”，依靠大數據信息服務機構，分析民眾的關鍵訴求，真正樹立“為人民服務”的政府倫理形象。

四、結論

要想改變“央強地弱，鄉強城弱”的差異特點，逐步縮小央地間、城鄉間的政府公信力水平差距，不能以某些政府的倫理發展停滯為代價，全面協調下的穩步提升依舊是政府公信力培育和發展的議題。認清現實存在的差距問題，在發展中逐步縮小差距，從職業道德建設、倫理效能建設、誠信制度建設三維度出發，不斷提高政府公信力水平，是政府自身倫理建設的追求，更是公眾對政府倫理發展的期待。

參考文獻：

[1]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1980：56-58.

[2]馬克斯·韋伯.經濟與社會（上卷）[M].北京：商務印書館，1997：45-49.

[3]哈貝馬斯.合法化危機[M].上海：上海人民出版社，2000：101-103.

[4]唐土紅.公信政府何以可能———行政倫理之于政府公信力的功能探析[J].倫理學研究，2016（03）：88-92.

[5]周謹平.政治倫理視角下社會治理的政府角色定位[J].倫理學研究，2017（03）：131-136.

（責任編輯：淳潔）