戶口登記條例：共和國第一部“合憲性審查”的法律

張呂好

戶口登記條例，是現行有效的法律中唯一由第一屆全國人大常委會通過的法律，也是共和國立法史上進行“合憲性審查”的第一部法律，是目前生效時間最長的法律。

簽發主席令公布法律

1949年1月14日，毛澤東在《關于時局的聲明》中提出了“廢除偽憲法”“廢除偽法統”的號召，鮮明地體現了中國共產黨在奪取政權后對待舊國民政府時期法律所持的堅決否定的立場。1949年2月22日，中共中央頒布了《關于廢除國民黨〈六法全書〉與確定解放區的司法原則的指示》。

1949年9月29日的《中國人民政治協商會議共同綱領》第17條規定：“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度。”國民黨舊法統的廢除，為新中國法制建設排除了障礙。在毛澤東主席的領導下，新中國立法工作拉開序幕，中國的法制建設也開啟了新紀元。

1950年4月13日，中央人民政府委員會第七次會議通過了《中華人民共和國婚姻法》，由毛澤東作為“中央人民政府主席”簽署命令，自1950年5月1日公布施行。兩個多月后，1950年6月29日，毛澤東簽署主席令，公布《中華人民共和國工會法》。工會法公布的第二天，毛澤東再次簽署主席令，公布《中華人民共和國土地改革法》。

從歷史的角度看，婚姻法、工會法、土地改革法三部法律對新生的共和國和普通百姓，都有著極為特殊的意義：婚姻法讓廣大婦女獲得了解放;工會法確立了工人階級國家主人翁的地位;土地改革法讓億萬農民從經濟上翻了身。因此，這三部法律的出臺，改變了中華民族幾千年的歷史，從法律上保障中國人民真正“站起來”。

第一屆全國人大及其常委會成立于1954年9月，任期4年零7個月（1954年9月至1959年4月）。1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議舉行。第一屆全國人大共召開5次會議，聽取關于法律草案的說明兩個，通過法律和有關法律問題的決定14件。第一屆全國人大常委會共召開110次會議，聽取關于法律草案的說明31個，通過法律和有關法律問題的決定52件。

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議舉行全體會議，通過憲法和全國人民代表大會組織法，由大會主席團公布。

1954年9月21日，第一屆全國人民代表大會第一次會議舉行全體會議，通過地方各級人大和地方各級人民委員會組織法、國務院組織法、人民法院組織法和人民檢察院組織法四部法律。但是，根據9月20日通過的憲法第40條的規定，“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律和法令”，以上四部法律沒有立即公布。

9月27日，第一屆全國人民代表大會第一次會議舉行全體會議，選舉毛澤東為中華人民共和國主席，朱德為副主席。之后，9月28日，由毛澤東作為中華人民共和國主席，以主席令公布9月21日通過的以上四部法律。

自1954年9月27日毛澤東當選主席，到1959年4月27日新的主席選舉產生，第一屆全國人大及其常委會制定、批準的法律和法令，均由毛澤東主席以主席令公布。根據檔案文獻，毛澤東主席根據第一屆全國人大及其常委會的決定，簽署主席令29件，包括：公布法令8件;公布全國人大常委會批準的自治區、自治州、自治縣人民代表大會和人民委員會組織條例26件;公布決定2件，任免4件。

1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》由第一屆全國人大常委會第91次會議通過，并于當日以中華人民共和國主席令公布，自1958年1月9日起施行。

至今，戶口登記條例仍然有效，是現存有效的唯一由毛澤東主席以主席令公布的法律。

首部“合憲性審查”的法律

時任公安部部長的羅瑞卿在《關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》中明確指出，制定戶口登記條例，是根據1954年憲法第49條第12項“保護國家利益，維護公共秩序，保障公民權利”的精神制定的，憲法依據明確，且與1954年憲法“公民有居住和遷徙的自由”的規定不抵觸。

戶口登記條例中關于制止農村人口盲目流入城市的規定、適當控制遷往邊防地區的規定等某些帶有約束性的規定，與1954年憲法第90條第2款“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的規定是否相抵觸？在戶口登記條例起草和討論過程中進行了“合憲性審查”的判斷：是兩者不抵觸，合乎憲法規定，兩者是完全一致的。根據歷史資料，這是新中國制定的法律在起草和審議過程中進行“合憲性審查”和合憲性說明的第一次。

具體而言，結合當時的國家經濟情況和具體國情，草案說明認為，“條例草案中某些帶有約束性的規定，比如制止農村人口盲目外流，控制遷往邊防地區的戶口，以及公民外出、暫住時間的規定等，也都是根據國家統籌安排的方針，為六億人口著想，對六億人口負責，來保護廣大人民的政治權利和經濟利益。因此，它同廣大人民的民主自由是沒有抵觸的，而且是保護廣大人民的民主自由的;它同公民的居住和遷徙自由是沒有抵觸的，而且是保護公民的居住和遷徙自由的。”因此，“限制少數人這種不合理的盲目流動遷徙‘自由，正是為了保護多數人正當的居住和遷徙自由。”草案說明還認為，“對于這些少數人來說，也僅僅是限制了他們這種盲目流動遷徙的不合理行為，對于他們正當的居住和遷徙自由，我們是絲毫也不加以限制的。”因此，條例草案中某些帶有約束性的規定，與1954年憲法規定的“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”，是完全一致的。草案說明還認為，廣大人民根據自己在政治生活和社會生活中的切身體驗，是懂得這個道理的，因而也是會擁護這些措施的。

戶口登記條例的歷史貢獻

近幾年來，社會各界呼吁改革戶籍制度和制定戶籍法的聲音不斷出現。實際上，戶籍制度改革也在快速邁進。2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，要求“有序推進農業轉移人口市民化”和“統籌推進戶籍制度改革”。2017年，黨的十九大報告提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”國家發展改革委公布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確規定，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。

應當正確評價和對待戶口登記條例的歷史貢獻，尤其是要高度評價當時進行的“合憲性審查”等體現的嚴謹工作態度。

從當時的歷史階段來看，戶口登記條例設計了一套相當完備的戶口管理制度。戶口登記工作由各級公安機關主管，登記工作包括常住人口和暫住人口登記、出生和死亡登記、遷出和遷入登記、變更更正登記等基本內容。戶口管理的任務是證明公民身份、維護治安秩序、服務于社會主義建設等。幾十年來，戶口登記條例在各個方面發揮了重要作用。這一條例以法律的形式規范了全國的戶口登記管理制度，形成了全國城鄉、城城統一的戶籍制度，是當代中國戶籍制度發展史上的里程碑。

根據羅瑞卿1958年《關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》，這一法律的制定過程是嚴謹的，符合當時的具體國情，建立了一個比較完備的全國統一的戶口登記制度。當時，城市和農村、城市和城市之間的戶籍制度都不統一。為了進一步維護社會秩序和有效進行社會主義建設，需要制定一個比較完備的全國統一的戶口登記條例。制定戶口登記條例的目的，一是準確及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況，為社會主義建設提供人口資料。二是證明公民的身份，以保護人民群眾在政治生活和社會生活中的合法權利和利益。三是堵塞治安管理中的某些漏洞，促進國家建設和保護人民生活的安全。 來源《中國人大》