當下地方金融監管權的法制缺位及其完善

楊一欣

摘要：金融監管長期以來被視為中央事權，地方政府雖有職能，但基本處于監管無權、處罰無據、監督無憑的狀態。近年來各地屢屢暴雷的P2P等金融風險，凸顯了傳統監管體制存在的缺位和弊端。加快建立完善的地方金融監管制度，進一步優化配置地方監管權力，對防范和化解金融風險尤為重要。

關鍵詞：地方金融監管;權力配置優化;體制改革

引言

“十三五”時期，中國在防范和化解重大金融風險攻堅戰中，取得了來之不易的重要階段性成果，金融監管領域的覆蓋范圍逐漸擴大，中央垂直監管和地方屬地監管并行的雙層金融監管模式初見雛形。步入“十四五”，金融風險防控形勢依然嚴峻。2021年4月8日，國務院金融穩定發展委員會第五十次會議中提到，部分地方金融機構存在風險，內部治理和外部監管均待完善，政府有關部門應予以高度重視。可見，地方金融監管正處于風險形成、擴散與蔓延的前沿地帶，地方金融監管體制亟待健全和完善。

一、現行地方金融監管體制的缺陷及法制原因

目前，中央和地方的金融監管體制存在兩個重大缺陷。一是事權劃分較為模糊，有些領域監管機構疊床架屋，有些又無人監管。如2017年，中央將“7+4類”機構的監管權限下放給地方金融監管部門，但仍有P2P借貸平臺等一些類金融企業卻尚未明確監管主體。二是金融監管部門在監管過程中受行政部門的制約和監管對象的影響，監管職能行使受到很大制約，難以實施有效監管。

造成當下地方金融監管存在上述問題的主要原因。一是上位法律缺失，法律授權具有局限性。從立法位階上來看，金融監管的部分事權已經從中央下放到地方，但其監管依據卻并非為法律法規層級，大多數對地方金融組織機構的監管要求仍然散落在涉及市場準入的各類文件中，或是間接地體現在對金融組織機構的規范性要求中，以“7+4”類機構的監管依據為例，只有《融資擔保公司監管條例》屬于行政法規，其他行業均為效力層級較低的部門規章，甚至存在立法空白。地方金融監管法律依據缺失，效力先天不足，層次普遍偏低。二是金融監管縱向權責劃分不清，監管主體不明。金融監管法律法規的匱乏導致地方金融監管主體授權不明確、執法手段缺位，執行機關難以憑借效力較低的規范性文件，結合當地具體情況采取行動。此外，地方金融監管部門在何種程度上擁有執法權也仍無定論，金融監管權作為一種行政權力缺少有效抓手，行使監管權力時常會處于一種名不正言不順的尷尬監管處境。

二、地方金融監管體制改革的現實訴求

一是防范化解地方金融風險的必要。地方金融機構被視為金融制度、規則和政策的具體執行者，肩負著地方金融風險處置的屬地責任，具有經營機制靈活、地緣優勢明顯的特點，是增強金融服務實體經濟效能的重要力量。當前風險管理寬松、杠桿率較高等是地方金融機構風險存在的主要問題，這些不足亟須通過完善地方金融監管制度、強化對地方金融機構的管理力度來彌補。

二是適應央地金融體制改革的需求。加快推進地方金融監管體制改革，是貫徹落實中央金融體制改革的決策部署、以及實現地方金融治理體系和治理能力現代化的必然要求。早在2017年全國金融工作會議上，習近平總書記就多次強調，地方政府應當始終堅持在中央事權進行金融管理的前提下，不斷加強對地方金融組織的監督管理。國務院發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中也提到，要依法依規地界定中央和地方之間的金融監管權責和分工，強化地方政府的屬地金融監管職責和風險處置責任。可見，在近年來不斷深化的金融體制改革中，對央地金融監管權進行合理劃分是一個核心問題，央、地金融監管權的配置只有不斷適應金融發展的需要，才能及時防范和化解接連出現的各類金融風險。

三是合理配置地方金融監管權的選擇。地方金融機構和金融市場的迅猛發展，意味著當前金融業發展正逐步從中央集權向地方分權轉變，即金融分權。地方金融監管權科學配置的一個理想狀態，就是在中央與地方適度劃分權限的基礎上，將各種權力控制在合理的限度內，使其之間能夠相互配合、相互制衡。經濟學家華萊士·E·奧茨在1972年提出的“權力分散理論”中提到，國家提供公共物品的責任，應該被盡可能地細分到能夠將成本和收益內部化的最小地理管轄范圍內。目前，中央雖然給予了地方金融發展權，但未明確給予分化的金融監管權，使得地方金融監管權在配置上呈現出偏位化、碎片化的特點，加大了地方金融風險。構建地方金融風險應對的分級參與機制，明晰監管職責，實現地方金融監管權的理性歸位具有現實性和緊迫性。

三、完善地方金融監管權配置的路徑

重視科學的價值取向。完善地方金融監管權配置，必須要處理好金融安全、金融效率和金融民主這三者之間的關系。首先，金融安全作為國家安全的重要構成，是社會經濟發展的核心要義。防范金融風險、維護金融安全是金融監管體制改革的首要前提。地方各級金融監管部門的當務之急，就是要嚴格排查各類金融風險點，采取措施重點控制增量，著力處置存量，監控穩定經濟杠桿率，加大對逃廢債等市場違法違規行為的打擊力度，以促進地方金融完成“脫虛向實”的轉變，為地方實體經濟的發展“清淤輸血”。其次，在合理配置地方金融監管權時，還應平衡好金融安全與金融效率之間的關系。歷史實踐表明，適度的監管能夠最大化地提高當前地方金融市場的收益，監管過嚴或過松都不利于金融資源的優化配置。推進金融監管體制改革，必須以保證金融安全為前提，持續創新監管手段，提升監管效能。此外，還要持續推進金融民主化進程。實施對地方金融的彈性化監管，可以給予地方金融監管機構一定的自由裁量權，同時賦予地方性金融自律組織等部門參與金融監管的義務和權力，同時，要堅持金融監管的公平性，在確保風險可控的前提下，充分協調各職能部門，推動金融民主化的有序穩定發展。

構建縱橫聯動的雙向監管體系。配置地方金融監管權，應著力解決好縱向法定授權不明確、橫向權力配置不集中的問題。縱向上促進監管事權有法可依，一方面要盡快從中央政府層面制定出臺相應的法律法規，對金融監管主體及監管事項作出明確規定，提升金融監管政策的起點高度。法律法規要全面覆蓋各類地方金融機構，對地方金融監管部門的風險處置責任進行明確劃分，明確監督管理的權限和罰則，使地方監管當局有法可依，提高執法的參考性。另一方面，在相關法律法規尚未覆蓋的領域，可以采取由地方政府牽頭制定地方政府規章等手段，充分發揮地方立法資源優勢，針對不同業態的性質、特點，通過制度化手段不斷完善監督管理細則和條例框架，將相關監管事權法治化，構建一套相對完整的地方金融監管法律體系。橫向上要整合金融監管權力配置。一是明晰監管主體，實施職能監管，減少多重監管和監管空白的情況，將民間金融、互聯網金融等多種新興部門納入金融監管的權力范圍內，對新業態實行包容審慎的監管制度，建設現代金融監管框架，真正實現地方金融監管的職能統一。同時，因地因業制宜地實施差異化監管，適度調整監管的具體要求，更好地釋放地方金融機構活力。二是進一步構建金融監管工作的協調機制，注重與地方不同監管部門以及跨省級監管部門的協調溝通，建立健全信息共享平臺和工作溝通渠道，增強各地方對金融監管的合力。具體而言，地方可以通過搭建金融組織信息共享平臺等方式提升各類金融組織的信息透明度，使各地方金融監管部門能夠有針對性地對存在信用問題的金融組織進行重點審查，從而提升監管效能。三是通過整合來優化地方部門職責，堅持設立地方金融監督管理局的改革目標，將分散在地區金融辦、財政廳等不同政府部門的監管事權進行統一的歸納整合，使其劃歸到地方金融監督管理局，從而確保金融監管權的獨立性，不受其他部門的制約。

此外，還應強化監管治理能力。一方面要強化地方金融監管隊伍和能力建設，提高監管人員的準入門檻，對監管人員的資格進行嚴格審查。同時明確監管權的監督問責機制，對監管工作實行嚴格的評價制度。另一方面，要建立地方金融專項監管報告制度和風險評估機制，運用監管沙盒等現代監管技術手段對市場進行及時跟蹤，用監管創新帶動產業創新。

四、結束語

目前，地方金融監管權的法制缺位問題已經成為影響金融行業健康發展的一個重要因素。金融從業人員需要深入分析造成該問題的原因，明確上位法律缺失以及縱向監管權責任劃分不明確等問題產生的背景，結合地方實際情況明確地方金融監管體制改革的現實需求，并通過重視科學的價值取向、構建縱橫聯動的雙向監管體系、強化監管治理能力等方式，對地方金融監管體制進行創新與完善，有效解決地方金融監管權法律缺位問題，為地方金融行業的穩定發展提供制度保障。

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