城市基層黨建引領社會治理的成效、挑戰及對策

石志剛

〔摘要〕近年來，一些地方在探索城市基層黨建引領社會治理方面取得了一些成效。內蒙古包頭市昆都侖區在城市基層黨建引領社會治理方面積累了許多經驗，特別是包頭市昆都侖區黃河西路街道，在強化黨組織覆蓋力、完善全要素治理力、增強解民憂創新力方面取得了突破性進展。但同時存在的一些問題主要表現在：街道社區管理模式和機制有待進一步優化、街道社區黨組織整合資源的條件和能力欠缺、城市基層黨建引領社會治理的意識有待提升等方面。針對這些問題，包頭市昆都侖區黃河西路街道以深化街道社區管理體制改革、提升基層黨組織的領導力，以區域化黨建為抓手釋放資源、力量紅利，運用數字化治理工具和機制為基層群眾服務等為著力點，補短板、出實招，更好地推進城市基層黨建建設。

〔關鍵詞〕城市基層黨建；社會治理；創新研究

〔中圖分類號〕D267.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0022-06

改革開放以來，由于全方位深層次各領域的變革，使得傳統的單位組織發生變化，新的社會組織和經濟組織涌現，給基層黨組織工作帶來了挑戰。同時，改革開放以來所產生的新情況、新事物、新特征與改革開放前相比有著明顯的不同，如大量流動人口進入城市、城市建設管理存在諸多短板、新的社會矛盾產生、互聯網催生的新需求等，使得原有的基層黨建內容難以對新產生的事物與問題實現覆蓋和解決，城市基層黨建應運而生。2017年7月，在上海召開的全國城市基層黨建工作經驗交流座談會上首次提出了“城市基層黨建”這個概念。城市基層黨建是指以街道社區黨組織為核心，有機聯結單位、行業及各領域黨組織，實現組織共建、資源共享、機制銜接、功能優化的系統建設和整體建設。內蒙古包頭市昆都侖區黃河西路街道立足區域優勢，在探索城市基層黨建引領社會治理格局方面，取得了一些成效，也存在一些問題需要進一步探索應對之策，希望通過本文能促進該方面的研究走向深入。

一、城市基層黨建引領社會治理取得的實踐成效

（一）強化了黨組織覆蓋力

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視基層黨建工作。習近平總書記在中央城市工作會議上強調，做好城市工作，必須加強和改善黨的領導，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。中國共產黨是政治組織，黨建工作的首要功能是政治功能，必須通過政治引領完成黨建工作的落地。強化城市基層工作政治功能屬性，要通過黨組織逐漸覆蓋更多的基層領域、單位、行業來實現。積極發揮基層黨組織在各項為民服務中的作用，讓黨的宗旨、主張、色彩更鮮明地展示出來，讓基層群眾感受到黨組織的關懷。

包頭市昆都侖區黃河西路街道通過發揮社區黨組織樞紐作用，通過開展抓牢黨課培訓、黨組織活動等形式，不斷強化黨組織覆蓋力，充分發揮了街道社區黨組織領導核心作用。黃河西路街道黨工委下轄7個社區黨委和1個社區黨支部，34個黨支部，轄區在冊黨員共計1412人，其中少數民族黨員86人，大專及以上學歷675人，2020年在職黨員報到212人。黃河西路街道通過這些基層黨組織和黨員，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，將黨的領導落到實處，在提高黨領導能力過程中增強了為民服務的本領。中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》明確指出，擴大新興領域黨建有效覆蓋。在黃河西路街道34個黨支部中，有5個社會組織黨支部，4個企業聯合黨支部。這些新興領域黨支部的建立和建設，對于推動新興領域黨建工作、健全新興領域黨建體系，更好地聚焦新興領域中心工作且實現為中心工作服務目標，具有積極的作用。除了常規的黨課學習培訓之外，黃河西路街道與內蒙古科技大學文法學院掛牌成立了“基層社會治理創新研究基地”和“大學生社會工作實踐基地”，通過理論與實踐的有效契合，為黨課學習和現實問題的解決提供了平臺。

（二）完善了全要素治理能力

黨的十九屆四中全會提出，社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。社會治理體系的完善和健全，對基層治理提出了新要求。街道社區面臨的各種治理難題，都需要在街道社區范圍內去解決或者推動解決。完成基層治理的任務，就是要在基層黨組織領導和統籌之下，調動多元治理主體，積極參與公共事務，切實維護基層群眾利益；黃河西路街道通過協商機制、優化紅色物業聯盟、壯大社區志愿者隊伍等方法，不斷完善全要素治理力；依托已有社區工作優勢，將協商的理念、意識、要求及時地傳達到社區、居民，提高社區、居民對協商的認識；通過為社區居民搭建了解訴求、議事議人、解決問題的協商平臺，即民主協商議事廳，切實增強協商治理效果。黃河西路街道下轄8個社區內共有物業服務企業10家，服務居民10萬多人，街道黨工委結合實際，精細化、專業化地為社區居民解決困難、化解糾紛、提供服務，大力整合物業服務力量，以打造區域共治、行業共促、品牌共創的新型物業服務體系為目標，率先在昆都侖區成立“紅色物業聯盟”。紅色物業聯盟可以更好地整合優化聯盟中各物業之間的資源，發揮聯盟效能作用；以推行制度建設和接受各界監督為履職的重要抓手，以“三方交叉任職”為重要保障，積極地為社區居民提供優質物業服務；構筑了一批優秀的社區志愿者隊伍，能夠有效承載“上面千條線，下面一根針”賦予社區的部分職責。對志愿服務的本質可以從三個方面來理解：“在行動屬性上是對異化勞動的積極揚棄，在行動方式上是建構開放合作的行動系統，在行動意義上則實現了自主全面的社會服務供給。”〔1〕77黃河西路街道廣泛發動居民參與社會治理，提升“主人翁”意識，發揚志愿服務的精神，成建制組建了“十個小巷組織”“五彩志愿者”等30多支志愿者隊伍，志愿者人數共有1000余人。這些志愿者積極參與社區建設，滿足了社區居民多樣化服務需求。

（三）增強了解民憂創新力

實踐是一個可以豐富人生閱歷、開拓個人視野的大舞臺，也是一個鼓勵創新、激發創新、推動創新的大平臺。街道社區是解決群眾問題的最后一關，直接面對的就是群眾。黃河西路街道在接觸群眾、服務群眾、帶動群眾方面進行大膽創新，對其富有成效的經驗做法要及時提煉，形成制度。

黃河西路街道通過開設人民調解超市、提供“點單式”服務和提供心理咨詢服務等途徑，不斷增強解民憂創新力。黃河西路街道本著靠前服務、靠前思考、靠前創新的理念，提出并開設了人民調解超市，運用法治思維和法治方式，去關心群眾疾苦，去回應群眾訴求。在人民調解超市中，借助街道社區的力量，協調一批駐街道社區的律師事務所、公證處、勞動仲裁等單位來坐診，與精通法律、善于調解難題、具有奉獻精神的網格員、居民代表一起梳理群眾遇到的難題，按照問題的類型進行合理分類，做到專業回應和解決。黃河西路街道黃河社區在為民服務過程中探索出的“你點單，我服務，社區服務不落單”模式，滿足了社區居民多樣化需求。正常健康的社會心態關系到人的健康成長、社區的平安建設和社會和諧發展。黃河西路街道高度重視轄區居民心理健康建設，采取多種措施，著力治理和解決居民心理健康有關問題。黃河西路街道建立了心理輔導基地，吸納了3個專業團隊，為轄區單位、企業、學校、重點人群開展心理健康輔導。建立了社會心理服務中心，通過在線互動、主題活動、線下交流等方式開展心理調適，為社區矯正人員、社區青少年、中考應屆畢業生、重度精神病患者家屬、社區戒毒康復人員家屬、養老院老人、轄區單位職工和企業商戶等進行心理評估。黃河西路街道東亞新華社區在實現心理服務培育積極向上的社會心態方面，積極創新路徑和方法。通過開展心理咨詢服務、建立心理健康網絡交流平臺、舉辦心理健康專題講座、開通心理咨詢熱線、開設心理健康服務信箱、注冊心理健康服務微信公眾號等形式，對社區居民在親子教育、家庭情感、鄰里關系、職場壓力、升學就業等方面所遇到的各種心理狀況和問題，進行發現、檢測、干預、解決，幫助居民實現心理健康。

二、當前城市基層黨建引領社會治理遇到的挑戰

（一）街道社區管理模式和機制有待進一步優化

1.街道社區聚焦主責主業不夠集中。街道社區在過去承擔了大量招商引資、協稅護稅等工作任務，耽誤和影響了自身主責主業的開展。各類行政業務的下沉，使得街道社區的“行政事務”更加繁重，加之社區專業化隊伍建設不完整，不少社區干部專業能力不夠，加重了街道社區的擔子。因此要積極推動街道社區在抓黨建、抓治理、抓服務等主責主業上聚焦，使其工作重心向黨的建設、公共服務、公共管理、公共安全等方面傾斜，解決過去因職責不清所引發的“越位”“缺位”等問題。

2.街道社區考評體系需進一步健全。優化街道社區考評體系，能夠更有效地助推街道社區各項工作有序健康快速發展。但目前，將權力下放到位的力度還不夠，這就為健全考評體系制造了障礙。權力下放清單中尤其是區級職能部門派出機構負責人的人事考核權、任免征得同意權、區域內規劃參與權和綜合管理權、駐地單位評先評優和干部提拔的征求意見權、區域內事關群眾利益的重大決策和重大項目的建議權等下放到街道社區的力度還不夠，導致街道社區職責不明確、劃分不科學，不僅給考評體系的健全和完善制造了困難，也挫傷了街道社區干部干事創業的積極性。

3.資源下沉社區服務居民的力度不大。街道社區是直接聯系基層群眾的窗口和紐帶，但是仍然存在資金投入少、陣地建設少、人才隊伍少等問題。城市基層黨建在街道社區層面開展，其中，黨建項目是推進城市基層黨建的重要抓手，直接關系到基層群眾利益的維護。雖然由社會組織、專業人士等承接的黨建項目，內容越來越豐富，服務越來越細化，但是，上級的財政資金向街道社區黨建項目的投入力度不夠大，直接影響了為民服務的效果，不能滿足居民對美好生活的期盼。

（二）街道社區黨組織整合資源的條件和能力有待進一步加強

1.賦權力度不夠。由于街道社區負有的責任非常重大，任務繁多，在一定程度上降低了工作質量。一方面，繁多的各類工作任務經常派到街道社區，增加了街道社區的工作量。權責是對等的，為街道社區增加多大責任，就要配之以相應的權力和資源，進一步提高街道社區整合資源、調動資源、運用資源的能力。另一方面，執法權在街道社區層面的缺失，導致街道社區在開展為民服務活動的過程中，諸多事項無法及時處理，影響了工作成效。

2.相互協作不暢。因街道社區黨組織作用發揮不及時，沒有很好地協調轄區范圍內行業、企業、機關等之間的關系，導致相互間協作不順暢，影響了工作效果。一方面，對街道社區轄區范圍內新出現的行業、企業、機關等不愿意主動溝通、真誠溝通、認真溝通，最終造成厚重的壁壘，阻礙了各部門、各單位之間的聯系和協作。另一方面，由于利益出發點不同，也給街道社區轄區范圍內不同行業、企業、機關等之間協作帶來了困難。

3.合作機制不健全。街道社區黨組織及轄區范圍內機關、企事業單位、非公經濟、社會組織的黨組織之間聯系通道少、合作機制不健全，影響了區域化黨建推進進程。轄區范圍內的部分單位屬于垂直管理，業務上與街道社區缺少聯系，不愿意與街道社區開展共建互動。有的街道社區對于駐區單位遇到的實際困難不熱心幫助和解決，持續的共建活動也搞不起來。

（三）城市基層黨建引領社會治理的意識有待進一步提升

1.黨建引領功能發揮不突出。街道社區黨建力量比較分散，缺少專職的組織委員、組織員、組織干事，不僅難以推動工作發力，而且分散了投入黨建的時間、精力，弱化了基層黨組織的領導作用。

2.黨員管理難度逐漸增大。城市社區流動黨員占比很高，導致城市社區黨組織在管理上存在很多困難。一是開展組織生活難。退休老黨員因其身體等原因跟隨子女生活；剛畢業的大學生因為工作原因出門在外，且工作地點時常變動，工作單位未建立黨組織等原因，使得這些外出流動黨員不能正常參加組織生活。二是組織學習培訓難。個別黨員的黨員意識淡薄，經常找借口不參加黨支部組織的學習培訓。三是黨組織在“兩新組織”中的覆蓋能力還有待進一步增強。這一部分黨員管理措施和辦法仍然在摸索中，伴隨著流動黨員的產生，增加了黨員管理的難度。

3.化解矛盾糾紛的黨建機制不健全。當前我國正處于社會轉型的歷史時期，由各種利益糾紛引發的社會矛盾成為影響社會安定的突出問題，需要通過解決各種糾紛予以化解。然而，黃河西路街道社區在黨建制度的落實上存在“形式化”現象，黨建工作創新零碎而不系統，支部黨建活動發揮不出應有的監督效應，從而導致其化解糾紛的黨建機制不健全，不能夠及時發現轄區內的風險點并介入糾紛隱患，沒有將矛盾化解于未發、化解在基層。

三、城市基層黨建引領社會治理的應對之策

（一）提升基層黨組織的領導力

建立健全黨委統一領導、黨政共抓共管的城市工作格局，要根據實際情況，著力提升街道社區黨組織領導力，確保全心全意為基層群眾進行服務。黃河西路街道以“雙五級”體系為抓手，切實增強黨組織領導力、組織力、貫徹力。建立街道黨工委（區域黨工委）—社區黨委（聯合黨委）—網格黨支部—網格黨小組—黨員中心戶“五級組織”體系；建立第一書記—網格長—網格員—樓棟長—單元長“五級管理”體系，通過強有力的組織體系，將黨的方針政策路線及時傳遞給基層群眾，更好地為基層群眾服務。

1.聚焦主責主業。街道社區在過去承擔了大量的工作任務，諸如招商引資、協稅護稅等，這些本不屬于街道社區的主責主業，應該進行轉移。街道社區也承擔了大量諸如低保發放、二胎統計、創城建設等各行政事務，影響了街道社區的主責主業。2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，明確提出要“提升街道黨（工）委統籌協調能力”“推動街道黨（工）委聚焦主責主業，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務”。因此要將街道社區的職能尤其是主業主責定位于落實黨建責任制，聚焦公共事務的處理和公共利益的維護，層層壓擔子，層層搞落實，才能讓黨的聲音和政策第一時間傳遞到基層，夯實黨在城市的執政基礎。

2.健全考評體系。在“條塊結合，屬地管理”政策下，來自條線的事務和職責就派到街道社區，而與之相匹配的權力和資源沒有跟上，造成權責不統一現象。對駐區單位、機關、企業、行業等黨組織參與街道社區活動，街道社區要有考核權、建議權；對涉及街道社區轄區范圍內公共秩序維護、公共事業發展、公共服務規劃等，要增大街道社區的參與權、話語權，更好地推動街道社區圍繞其主責主業開展工作。通過健全考評體系，更好地讓街道社區搞好服務，更好地讓社區駐區單位、機關、企業、行業等黨組織發揮先鋒模范作用。

3.合理分配下沉資源。黨的十九屆三中全會指出，基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點，不簡單照搬上級機構設置模式。街道社區要眼睛向下，按照基層群眾的需求設置機構。街道社區層面要設立基層黨建辦、公共管理辦、公共服務辦、公共安全辦等，增強為基層群眾服務的針對性。通過這些機構的設置和運行，讓不同資源更好地落地，更有力地服務基層群眾。

（二）深化街道社區管理體制改革

習近平總書記指出，城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機制不順，因此必須通過深化改革來解決。街道社區管理體制改革是城市基層黨建的先手棋，這個問題解決不好，直接影響城市基層黨建的成效。黃河西路街道要按照上級黨委關于推進城市基層黨建精神要求，在深化街道社區管理體制改革方面作出一些嘗試，將自身職能盡量聚焦在為民服務、解難化糾主題上，針對轄區居民遇到的各類問題，進行分類指導、研究、解決。

1.確保權力和資源下沉到基層。街道社區基層黨組織的領導力的提高，需要對街道社區進行權力和資源的下沉，讓他們將權力更多地用在為基層群眾服務上，將資源更多地用在為基層群眾化解糾紛解決問題上。要賦予街道社區黨組織解決社區居民的征地拆遷、勞資糾紛、環境污染和物業矛盾、私搭亂建、交通擁堵等問題的權力和資源。要暢通與街道社區遇到的各類問題所匹配的各相關單位的溝通渠道，有權力或者有部分權力，共同助推相關問題的解決。要借助組織體系的力量，將財政支持和各類資源下沉到街道社區，直接對接社區居民，實現為民服務。

2.暢通協作通道和健全合作機制。街道社區面對各種各樣的糾紛和難題，不是單靠社區或某個單位、行業、企業等就能解決的。在街道社區黨組織統籌之下，要暢通街道社區與轄區范圍內單位、行業、企業之間的聯系。通過街道社區黨建聯席會這個平臺，推廣輪值黨建聯席會議這種形式，每年要定期召開會議，以某個單位、行業、企業等負責人為主持人，共同做好各種民生事項。要不斷健全合作機制，讓街道社區與轄區范圍內單位、行業、企業等形成合作的有力態勢，爭取資源共享、活動共建、平臺共搭，最終讓轄區范圍內的居民受益。

3.強化社區工作者隊伍建設。街道社區基層黨組織的領導力的提高，離不開街道社區干部素質的提高。要選優配強街道領導班子，要將具有街道社區工作經驗作為成為街道領導干部的必要門檻，打通從社區干部成長為街道干部的綠色通道。同時，街道領導班子要積極選派街道干部赴社區一線掛職，提高解決基層復雜問題的能力和素養。要出臺優秀社區黨組織書記轉為事業編制干部的實施辦法，真正將那些身在基層、心在基層的富有奉獻、實干精神的優秀社區干部提拔起來，暢通這些優秀社區干部的上升通道。要出臺職業化社區工作者體系建設制度，完善選任聘用、薪酬保障、教育培訓、激勵考核等機制，提升社區隊伍的領導力、戰斗力、凝聚力。

（三）以區域化黨建為抓手釋放資源、力量紅利

“隨著政府職能轉變和工作重心轉移，基層黨組織承擔的社會管理服務任務越來越重，傳統單一零散的黨建模式，很難滿足新時期社會發展需要和人民群眾多元化服務需求。”〔2〕187這就需要發揮基層各黨組織在區域化黨建中的強大作用。在黃河西路街道的統籌之下，轄區內昆都侖區人社局、昆都侖區民政局、包頭市和平中學、包鋼醫院友誼分院等19家有影響力的企事業單位黨組織和8個社區黨組織作為街道區域黨工委成員單位，為打造區域化黨建，發揮了共建共治共享作用。

1.突出黨建引領功能。做好黨建工作是一項系統工程。要明確街道社區以及轄區范圍內單位、行業、企業等黨建任務。本著以民為本、為民服務的原則，堅持搞黨建的出發點和落腳點都在于基層群眾身上。無論是黨建理論學習、平臺搭建，還是黨建實操、走訪群眾，都要突出黨建的顯要位置，讓黨建引領基層治理成為潮流和趨勢，讓基層群眾更加從中受益。

2.加強黨員管理。要推進街道社區黨組織陣地建設標準化，按照場所集中、功能集成、人員集約、開放共享的原則，統籌街道社區轄區范圍內各類陣地資源，建設黨群服務中心，統一設置黨建標識，發揮政治功能區、服務功能區、特色功能區、政務功能區等作用。做好這些事項都將為黨員嚴格管理提供扎實基礎。

3.不斷化解糾紛。通過列出清單，實現各自需求，解決不同糾紛。在街道社區黨組織統籌之下，要將街道社區和轄區范圍內機關、單位、企業、行業、居民等需求清單進行拉列、整合；各自資源清單進行拉列、整合；在需求清單和資源清單匹配基礎上，制定出符合群眾利益的項目清單。三項清單建設的推進，要在一體化共建工作機制基礎上，以街道社區黨建陣地為場所，去積極完成。

（四）運用數字化治理工具和機制為基層群眾服務

隨著互聯網技術的發展，大數據、云計算、數據庫、移動互聯網等先進技術手段在街道社區層面得以推廣。“技術治理觀念下，街道辦事處、居民委員會等行政末梢越來越重視數字化、理性化和科層化的治理機制和治理工具，通過不斷改進程序和采用精細化技術來提升治理的有效性。”〔3〕37技術治理已經成為現代治理活動的發展趨勢。黃河西路街道緊緊抓住信息化發展契機，堅持技術治理導向，將技術治理用到為基層群眾服務的實踐中，積累了大量經驗，取得了明顯實效。黃河西路街道依托“智慧昆都侖”網格化管理聯動平臺，將轄區居民所遇到的問題上傳到該網絡平臺，按照問題類型進行分置，分置給能夠解決問題的相關單位，問題解決后，要在網絡平臺有辦理結果顯示，還有評價功能顯示。這種技術治理的方式，極大程度地節省了解決問題的各種成本，最大限度地服務于民。

1.轉變思想認識。需要從過去組織化特征突出的“總體性社會”環境下所形成的的思想中解放出來，明確“總體性社會”向“個體性社會”轉化過程是社會進步的體現。社會結構的變化，促使社會治理出現新的變化和特點，即社會治理由“總體支配”到“技術治理”的轉變。街道、社區成為基層治理的主陣地。伴隨著城鎮化進程加快、人口流動頻繁、社會分工細化、新的階層產生，出現了更為復雜的糾紛和難題，這就為新時代技術治理在街道、社區層面解決問題、發揮作用提供了契機。

2.拓寬參與渠道。隨著經濟社會的發展，培養了社區居民濃厚的社區參與意識。技術治理為居民參與社區事務提供了良好平臺。互聯網的便捷、即時，打破時空限制，可以讓居民更好地了解社區公共事務，更快地反映居民的意見建議。街道社區制定決策后通過互聯網，實現迅速及時地傳遞政策決策目標。

3.精準解決問題。技術治理通過流程再造，規范辦事程序，明確各方職責，解決基層群眾遇到的實際問題，實現基層治理現代化。“在保持傳統加強黨群關系方式的基礎上，如何充分利用新的通信科技手段來探索基層黨組織聯系群眾的新方式，是不少基層黨組織都在思考和探索的內容。”〔4〕91街道社區要通過數字治理方式的探索，更加精準高效地為居民提供優質服務。

〔參考文獻〕

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責任編輯郭麗娟