農村基層治理：成效、問題及對策

李敏 曹曉慧

〔摘要〕大力實施鄉村振興戰略，全面實現鄉村振興，是習近平總書記新時代治國方略的重要內容。有效的基層治理作為鄉村振興的基礎和保障性因素，在推動共建共治共享的社會治理格局中具有十分重要的作用。近年來，我國農村治理體系不斷完善，農村基層治理取得了顯著成效。但同時也要看到，農村基層治理中還存在著農村基層建設資金短缺、部分基層黨組織作用發揮不強、少數干部基層治理能力不足等比較突出的問題。為此，應通過進一步暢通融資渠道、發揮基層黨組織的政治引領作用、不斷提高基層黨員干部的基層治理能力等途徑，有效開展農村基層治理工作，為全面實現鄉村振興和推動基層治理現代化提供堅實保障。

〔關鍵詞〕鄉村振興；農村基層治理；基層干部；治理能力

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0028-04

大力實施鄉村振興戰略，其中農村基層治理有效開展是基礎。當前，我國農村基層治理體系不斷完善，治理水平不斷提升，取得了顯著的成效。但同時也要看到，我國農村基層治理還存在著一些亟待解決的問題。因此，在認真分析問題的基礎上探尋推動我國農村基層治理高質量發展的新路徑，加快農村基層治理現代化的步伐，是現階段擺在我們面前的一項十分迫切且有現實價值的重要課題。

一、我國農村基層治理取得的成效

近年來，在各級基層黨組織的有力領導下，我國農村基層治理成效顯著，鄉村面貌發生了明顯改變，農村生產生活條件得到了顯著改善，農村公共文化服務水平不斷提升，極大地提高了人民群眾的幸福感。

（一）鄉村面貌發生明顯改變

改善農村人居環境，建設美麗宜居的鄉村，是鄉村振興戰略的重要任務。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，把改善農村人居環境作為農村基層治理的重要任務。2020年中央一號文件指出，要扎實搞好農村人居環境整治，著力解決治理農村生態環境突出問題，大力推進“美麗家園”建設。近年來，各級政府按照中央加強農村人居環境整治的要求，加強領導、強化協作、積極創新、狠抓落實，通過廣泛動員各方力量、優化整合各種資源，集中整治農村環境臟亂差的問題，鄉村環境風貌有了很大改善。一是基本實現了農村生活垃圾處理的減量化、資源化和無害化。在基層黨組織的帶領下，村民參與垃圾處理的積極性不斷提高，大多數農村都建立健全了“戶投放、組保潔、村收集、鄉鎮轉運、縣區處理”的生活垃圾收運處置體系，設置了垃圾集中堆放點，及時、規范處理現有垃圾，實現了村容鎮貌的整潔衛生。二是農村生活污水治理取得明顯進展。許多農村實現了生活污水的統一規劃和建設，尤其是隨著低成本、高效率的污水處理技術的不斷完善和成熟，以及農村用水宣傳教育的不斷加強，農民的用水習慣也在不斷改變，農村的各類黑臭水體基本消除，生活污水未經處理亂排放的問題得到了基本解決。三是清潔能源利用率明顯提高。在政府的大力推動和農民的積極響應下，在廣大農村地區，畜禽糞污和作物秸稈實現了資源化利用，清潔供暖比重不斷擴大，“宜氣則氣，宜電則電”的理念不斷推廣并得到有效落實，有效地改變了農村的大氣污染狀況。

（二）農村生產生活條件得到顯著改善

完善農村基礎設施，是實現鄉村振興、實現農業農村現代化建設新局面的必要條件。中央提出建設美麗鄉村戰略后，各級政府結合本地實際積極響應，農村基礎生活設施得到顯著改善。一是農村公路建設成就斐然。“十三五”時期，我國農村公路發展取得了歷史性成就，截至2020年9月底，全國農村公路總里程達到420萬公里，基本上實現了具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通客車。如今我國以縣城為中心、鄉鎮為節點、村組為網點的農村公路交通網絡已初步形成，農村“出行難”已成為歷史，廣大農民的獲得感不斷增強。二是農村飲用水安全鞏固提升工程取得較大進展。飲水安全問題直接關系到廣大人民群眾的健康，做好飲水安全保障工作是維護最廣大人民群眾根本利益的基本要求。近年來，農村集中供水率、自來水普及率、水質達標率有了很大提高，各基層政府下大力氣有效增加水源供給，加快配套設施建設，強化飲水工程提質增效，實現了農村居民從“喝上水”到“喝好水”的重要轉變。三是農村電網改造升級工程有序推進。近年來，農村電網建設與改造力度不斷加大，實現了貧困村“村村通動力電”，電網薄弱、低電壓等用電問題得到有效治理，農村供電能力得到顯著提升，有效改善了廣大農民的生產生活用電條件，充分體現了基層治理的成效。

（三）農村公共文化服務水平不斷提升

在鄉村振興戰略背景下，各基層部門積極響應中央號召，不斷提升公共文化服務水平，并取得顯著成效，有力地促進了農村文化繁榮與社會和諧。一是公共文化基礎設施不斷增加，服務內容豐富多彩。各地文化基礎設施占地面積顯著提高，許多農村建設了文化站、公共圖書館、農家書屋等，不少農村還建起了文化服務中心，為基層群眾開展文化娛樂活動提供了場所。二是農村文化活動蓬勃開展。為煥發鄉村活力，許多農村積極開展各種通俗易懂、群眾喜聞樂見的文娛活動，如詩歌朗誦、廣場舞表演、體育比賽等，豐富了群眾的文化生活，使得人們在活動中感受到了時代的發展和社會的進步。同時，一些被人們遺忘的民間工藝、民間藝術也重新出現在公眾視野，使傳統民間藝術在新時代重新煥發出生機和活力。三是農村文化人才隊伍不斷壯大。2018年1月中共中央、國務院印發的《關于實施鄉村振興戰略的意見》中，對培育挖掘鄉土文化本土人才提出了明確要求。此后各地方政府加大了對農村文化人才的培養力度，紛紛采取政策扶持、經費支持等措施建立了文化人才選拔、引進、培養、獎勵機制，各鄉鎮文化站也充分發揮主陣地作用，積極開展農村文化人才培訓和民間文藝團體指導活動，為農村培訓急需的文化人才，使農村文化人才短缺的局面有了很大改觀。

二、目前我國農村基層治理中存在的問題

習近平總書記在2020年12月28日至29日召開的中央農村工作會議上強調，鞏固和拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，是需要全黨高度重視的一個關系大局的重大問題。從目前我國農村基層治理的發展現狀來看，還存在著不少農村基層建設資金短缺、部分基層黨組織作用發揮不強、少數基層黨員干部基層治理能力不足等突出問題，影響了全面推進鄉村振興戰略的進程。

（一）部分農村資金短缺制約了農村基層治理的發展

農村基層治理的持續健康發展離不開一定的資金投入。從目前狀況來看，不少農村在基層治理過程中普遍存在資金短缺的問題，影響和制約了農村基層治理的質量和步伐。主要表現在以下兩個方面：

一方面，農村基層治理資金來源渠道單一，制約了農村全面發展的步伐。當前，農村基層治理資金主要來源于以下三個方面，即地方政府和村集體資金投入、村民募集資金和引入社會資本。從當前狀況來看，多數農村還是依靠單一的地方政府和村集體資金投入；在村民募集資金方面，村民主要依靠務農和外出打工，收入整體偏低，對基層建設力不從心；在引入社會資本方面，雖然農業農村部辦公廳于2020年4月發布了《社會資本投資農業農村指引》，部分省份也發布了相關制度規定，引導社會資本投資農業農村，但受種種因素影響，目前總體上農村社會資本的引入還比較緩慢，短時間內難以緩解農村基層治理財力資源短缺的狀況。

另一方面，農村基層治理的快速發展需求與政府有限的資金投入存在一定差距。農村基層治理的經費主要依靠政府財政投入，而近年來受地方政府財政收入影響，投入農村基層治理的經費相對有限。對于范圍廣、種類復雜的農村基層治理工作而言，有限的資金只能勉強維持日常的開支，難以保障基層治理工作的深層次推進和高水平開展。

（二）部分農村基層黨組織作用發揮不強

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。而在實際農村基層治理工作中，面對鄉村振興頂層設計和廣大農民群眾對和諧宜居村莊環境的發展要求，一些農村基層黨組織還存在一定程度的軟弱和渙散現象，戰斗力不強、作用發揮有限，未能真正發揮組織力和凝聚力作用。

一方面，部分農村基層黨組織在落實中央基層治理政策方面存在不堅決或者不到位現象。有的落實只停留在表面，只抓“點”，并未在“線”和“面”上下足功夫，整體效應發揮受到影響；有的在落實過程中刻板教條缺乏創新，或者重形式輕效果，既加重了群眾的負擔，也不利于在工作上取得實效。

另一方面，部分農村基層黨組織存在弱化、虛化、邊緣化問題。有的農村發展黨員工作滯后，黨組織隊伍老齡化現象嚴重，年輕黨員外出務工，留村的黨員不能很好的起到模范帶頭作用，削弱了農村基層黨組織的凝聚力；有的農村黨組織服務群眾工作不到位，難以有效解決群眾生產生活中的實際困難，造成了基層黨組織核心作用發揮不足，影響了農村基層治理以及鄉村振興戰略的推進步伐。

（三）少數干部基層治理能力不足

當前，有一些基層干部對黨關于農村的方針政策還沒有熟悉掌握，缺乏對農村基層治理的有效手段和方法，往往憑經驗辦事，遇到復雜問題和疑難事項往往無從下手，老辦法不頂用，新辦法不會用，開展工作缺乏預見性、計劃性和針對性，更談不上創新性地推動工作。特別是有個別村黨組織書記和村委會主任，對基層治理工作缺乏應有的重視，治理能力不強，缺乏對村莊發展規劃的整體把握，存在急功近利思想，常常脫離本村實際盲目搞產業發展，不僅造成了大量資源浪費，而且引發了基層群眾的不滿，使得基層治理成效大打折扣。

三、推進農村基層治理的路徑選擇

鄉村振興戰略的實施，為我國農村基層治理現代化提供了發展方向。在鄉村振興戰略的指導下，解決我國農村基層治理出現的突出問題，最大限度實現鄉村有效治理，就需要在暢通融資渠道、發揮基層黨組織作用、提高基層治理能力等方面下功夫。

（一）暢通融資渠道，實現資金來源多元化

第一，要用好現有農村基層治理資金。對于政府的投入和各種渠道提供的資金支持，要有效整合，做到?？顚Ｓ茫瑥亩岣咿r村基層治理資金的使用效率。此外，政府要根據各地實際情況，制定適當的補貼標準，加大在農村科研、教育、科技方面的投入，提升勞動生產率與勞動者素質，滿足農村基層治理需求。

第二，要大力發展集體經濟。各地農村要因地制宜，根據本地區的實際情況，合理利用本土資源，發展適合自己的集體經濟，如特色農業、鄉村旅游等綠色產業，不斷提升集體產業的市場活力。集體經濟發展起來，有利于提升資源配置的效率，農村基礎配套設施也會隨之得到改善。

第三，要采取多種渠道引進資金。不僅要依靠財政的供給，也要依靠村民和其他社會力量的支持。一是要提升基層村民參與基層治理的意識，鼓勵有經濟實力的村民投入資金支持當地基層建設；二是對用作農村基層建設的資金貸款，銀行等金融機構要給予適當的政策扶持，通過增加相應的金融產品、降低利率等措施滿足農村基層治理的資金需求；三是要鼓勵企業對農村基層建設進行資金支持，對于提供資金支持的企業，政府可以給予一些獎勵政策，比如減少稅收、加大宣傳力度，提升企業的知名度等，從而也促進企業的發展。

（二）發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，鞏固黨的執政基礎

農村基層黨組織是黨的毛細血管，事關黨的路線、方針、政策和各項工作部署落地落實。加強農村基層治理，必須充分發揮農村黨組織在基層治理中的引領作用，圍繞班子建設、干部建設、群眾服務等方面增強黨組織凝聚力。

第一，要加強馬克思主義群眾觀教育。指導和教育基層黨組織、黨員干部站在群眾的立場上想問題，把群眾利益放在首位，真正走到群眾中去，做到想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困，樹立起黨在群眾中的公信力。

第二，要落實各項惠民政策，從群眾利益出發服務群眾?；鶎狱h組織要堅決貫徹群眾路線，落實好惠民政策，切實保障群眾利益，真正為百姓做好事、做實事，才能贏得群眾尊重，不斷增強基層黨組織的凝聚力。

第三，要實現基層黨組織全面覆蓋。要通過村組聯建、依托產業鏈組建、在外出務工經商黨員集中地建立流動黨組織等多種形式，在村組、社區、和產業協會等設置黨組織，構建起縱向到底、橫向到邊的全覆蓋組織體系，不斷拓展基層黨組織覆蓋的廣度。將基層黨組織引領力量充分融入至農村基層治理的方方面面，逐步形成以黨委、黨組織為核心，各類資源充分參與的農村基層治理合力。

（三）提高基層黨員干部基層治理能力，夯實農村基層治理基礎

黨員干部是基層治理的主力軍，在基層治理中至關重要。基層黨員干部的基層治理能力如何，關乎農村基層治理工作能否順利推進。

第一，要注重提升基層黨員干部學習能力，提高對基層治理工作的認識?；鶎狱h員干部要增強學習意識，特別是要充分認識基層治理的重要性，準確把握加強城鄉基層治理制度創新、推進基層治理體系和治理能力現代化的總體要求、目標任務、重點工作，為提升基層治理能力打下堅實的思想基礎。

第二，要加強基層黨員干部實踐鍛煉，不斷優化干部隊伍?；鶎狱h員干部要注重實踐鍛煉，在化解基層治理領域重點難點問題過程中，錘煉黨性和能力。特別要把懂業務、善專研、有潛力的年輕黨員干部放到一線歷練，提高工作能力、豐富工作經驗，為干部隊伍注入新活力。

第三，要完善干部考核機制，激發基層黨員干部內生動力。要制定科學合理的考評體系，將定性與定量相結合，完善容錯、糾錯機制，鼓勵基層黨員干部能干事會干事。同時，要強化考評結果運用，最大限度地激發基層黨員干部在基層治理中的內生動力，不斷增強服務群眾的意識，充分發揮基層黨員干部在農村基層治理中的先鋒作用。

第四，要加強對基層黨員干部的監督，提升農村基層治理效能。一方面，要加強對工作的事前、事中、事后監督，切實加強對基層黨員干部工作的監督，防范不作為、亂作為問題的出現；另一方面，要不斷拓寬基層群眾監督和建議渠道，方便群眾參與監督。同時基層黨員干部要傾聽群眾聲音，了解群眾意愿，解決群眾困難，不斷發揮監督在農村基層治理中的支撐作用，以優質的監督推動農村基層治理提高質量和效率。

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責任編輯董軍